2. 소송비용은 피고가 부담한다.

가. 원고는 경북 칠곡군에 위치한 'B 주유소(이하 '이 사건 주유소'라 한다)'를 운영하는 석유판매업자이다.

나. 피고는 2021. 1. 19. 원고에 대하여, 2019. 5. 15.부터 2019. 8. 29.까지 가짜석유 제품을 석유 및 석유대체연료사업법(이하 '석유사업법'이라 한다)에 따라 등록 또는 신고한 석유사업자가 아닌 중개인을 통하여 공급받아 이 사건 주유소에서 가짜석유제품 보관·판매하여 석유사업법 제29조 제1항 제1호 및 같은 법 제39조 제1항 제10호를 위반하였다는 이유로 과징금 1억 1,500만 원을 부과하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 2, 3, 6호증, 을 제1 내지 6호증(가지번호 있는 경우 가지번호 포함. 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 절차적 하자

피고는 처분서에 처분의 근거 법규로 '석유사업법 제29조 제1항 제10호 및 같은 법 제39조 제1항 제10호'를 기재하였으나 석유사업법 제29조 제1항 제10호는 존재하지 아니한다. 따라서 이 사건 처분에는 존재하지 아니한 법률을 근거 법률로 한 하자가 있어 위법하다.

2) 처분사유의 부존재

원고 이전에 이 사건 주유소를 운영하던 C과 D은 이 사건 주유소에서 가짜석유제품을 보관·판매하였다는 혐의에 대하여 불기소처분을 받았다. 따라서 이 사건 처분의 처분사유가 입증되지 아니하여 이 사건 처분은 위법하다.

3) 선의의 승계인에 해당

가짜석유를 판매한 기간 동안 이 사건 주유소를 운영한 사람은 원고가 아닌 D, C이고, 원고는 이후 석유판매업자 지위를 승계하여 이 사건 주유소에서 가짜석유를 판매한 사실을 알지 못하였으므로 선의의 승계인인 원고에 대하여 한 이 사건 처분은 위법하다.

4) 재량권 일탈·남용 주장

원고는 승계 전 석유판매업자가 가짜석유제품을 판매한 사실을 알지 못했던 점, 피고가 주장하는 불법행위를 한 영업일수와 C이 영업을 시작한 날짜가 달라 불법행위를 한 영업일수가 피고가 산정한 영업일수보다 현저히 적은 점, 이 사건 처분이 빨리 이루어졌다면 승계인인 원고의 영업정지로 인한 피해를 줄일 수 있었던 점 등을 고려해 볼 때, 이 사건 처분은 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 절차적 하자 주장에 관한 판단

가) 행정청이 처분을 할 때에는 원칙적으로 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다(행정절차법 제23조 제1항). 이 경우 행정청은 처분의 원인이 되는 사실과 근거가 되는 법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하여야 한다(행정절차법 시행령 제14조의2). 다만 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 처분의 근거 및 이유제시 제도의 취지에 비추어, 처분을 하면서 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시한 경우에는 처분의 근거와 이유를 구체적으로 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법하다고 볼 수는 없다. 이때 '이유를 제시한 경우'는 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우를 뜻한다(대법원 2019. 1. 31. 선고 2016두64975 판결 등 참조).

나) 이 사건에 관하여 살펴본다. 앞서 본 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉, ① 피고는 2020. 12. 15. 원고에게 행정처분 사전 통지를 하면서 처분의 원인된 사실을 상세히 고지하면서 의견을 제출할 것을 요청하였고 처분사전통지서(을 제3호증의 2)에는 근거 법률이 '석유사업법 제29조 제1항 제1호 및 제39조 제1항 제10호'로 기재되어 있는 점, ② 원고는 2021. 1. 5. 피고에게 '전사업주의 행위에 대한 행정처분을 수용할 수 없고 과징금 처분을 원한다'는 취지의 의견을 제출한 점, ③ 피고가 2021. 1. 19. 원고에게 송부한 '석유사업법 위반에 따른 행정처분'이라는 제목의 문서(이하 '이 사건 처분서'라 한다)에는 "1. 귀 주유소는 석유사업법 제29조 제1항 제1호 및 제39조 제1항 제10호의 규정을 위반하였으므로 다음과 같이 행정처분(과징금 1억 1천500만 원 부과) 하오니 2021. 2. 19.(금)까지 납부하여 주시기바라며,"라고 기재되어 있으며 처분서에 별첨되어 있는 행정처분명령서에도 처분의 근거 법률로 '석유사업법 제29조 제1항 제1호 및 제39조 제1항 제10호'가 기재되어 있는 점 등에 비추어 보면, 피고는 이 사건 처분을 하는 과정에서 원고에게 그 처분 근거와 이유를 이미 상세히 고지하였고 원고가 이에 대하여 대응하는 데에 별다른 지장이 없었으며, 이 사건 처분서의 행정처분 내역에 근거 법률로 기재된 '석유사업법 제29조 제1항 제10호'는 단순 오기라는 것을 원고가 쉽게 알 수 있었다고 보인다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

2) 처분사유 부존재 주장에 관한 판단

가) 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있고(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 참조), 석유판매업자의 점유 · 관리 하에 있는 석유제품이 가짜석유제품으로 밝혀진 경우에는 특단의 사정이 없는 한 석유판매업자는 그와 같은 정을 알면서 이를 제조 또는 판매하거나 보관하는 것으로 추정된다 할 것이고, 가짜석유제품임을 인식하지 못한 특단의 사정이 있었다는 점은 석유판매업자가 이를 주장 · 입증하여야 한다(대법원 2000. 9. 29. 선고 2000두5630 판결, 1991. 8. 13. 91누3710 판결 등 참조).

나) 갑 제5, 7호증, 을 제1, 9호증의 각 기재, 증인 E의 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면, ① C은 2019. 7. 25. 이 사건 주유소(당시 상호는 'F주유소'이었다)의 소유자인 E로부터 임대기간 2019. 7. 29.부터 2020. 7. 28.까지로 하여 이 사건 주유소를 임차하고 2019. 8. 7. 석유판매업 등록을 마친 사실, ② 이 사건 주유소의 실제 운영자는 D이었던 사실, ③ D은 2019. 5. 15., 2019. 7. 15. 및 2019. 8. 29. 세 차례에 걸쳐 □□터미널에서 해상유를 섞어 제조한 가짜 자동차 경유 시가 112,170,000원 상당 90,000리터를 석유사업법에 따라 등록 또는 신고한 석유사업자가 아닌 중개인 G 등을 통해 매입한 후 이를 주유소 탱크에 보관하면서 2019. 5. 15.부터 2019. 9. 중순경까지 손님들에게 판매(이하 '이 사건 위반행위'라 한다)한 사실이 인정되는바, 위 인정사실에 의하면 이 사건 주유소의 석유판매업 등록명의자이자 법령상 책임자인 C은 가짜석유 제품을 보관 · 판매함으로써 석유사업법 제29조 제1항을 위반하였고, 석유사업법에 따라 등록 또는 신고한 석유정제업자, 석유수출입업자, 일반대리점, 주유소 등이 아닌 중 개인을 통해 위 가짜석유제품을 공급받음으로써 석유사업법 제39조 제1항 제10호, 동법 시행령 제43조 제1항 제1호를 위반하여 석유판매업별 영업 범위나 영업방법을 위반하여 석유제품을 공급받았다고 인정된다.

나아가 D은 여러 개의 주유소를 운영하고 있어 주유소 영업방법에 관한 상당한 경험과 상식을 가지고 있었다고 보이는 점, 석유사업법에 따라 등록 또는 신고한 석유사업자가 아닌 자로부터 석유제품을 공급받는 경우 품질불량이나 가짜석유제품을 받을 위험성이 높다고 보이는 점 등 사정에 비추어 볼 때, C, D에게 가짜석유제품임을 인식하지 못한 특단의 사정이 있었다고 보기 어렵다.

한편, 을 제9호증의 기재에 의하면, 대전지방검찰청은 2021. 2. 23. 이 사건 위반행위와 관련하여 C과 D에 대하여 혐의없음 불기소 처분을 한 사실이 인정되나, 이는 고의 등 주관적 범죄성립요건에 대한 증명을 요구하는 형사법 체계상 C, D이 가짜석유 제품임을 알면서 고의로 이를 판매하였다고 인정할 뚜렷한 증거가 없다는 취지에 불과하고, 검찰의 이러한 결정에 확정된 형사판결과 같은 정도의 증거가치를 부여할 수 있는 것도 아니다(대법원 2000. 6. 9. 선고 99두2314 판결, 대법원 1995. 12. 26. 선고 95다21884 판결 참조).

다) 따라서 이 사건 처분의 처분사유가 인정되지 아니한다는 원고의 주장은 이유 없다.

3) 선의의 승계인에 해당한다는 주장

가) 석유사업법 제10조 제7항에 의하여 석유판매업자의 지위 승계 및 처분 효과의 승계에 관하여 준용되는 제8조는 그 본문에서 '제7조에 따라 석유정제업자의 지위가 승계되면 종전의 석유정제업자에 대한 제13조 제1항에 따른 사업정지처분(제14조에 따라 사업정지를 갈음하여 부과하는 과징금부과처분을 포함한다)의 효과는 새로운 석유정제업자에게 승계되며, 처분의 절차가 진행 중일 때에는 새로운 석유정제업자에 대하여 그 절차를 계속 진행할 수 있다'고 하는 한편, 그 단서에서 '새로운 석유정제업자(상속으로 승계받은 자는 제외한다)가 석유정제업을 승계할 때에 그 처분이나 위반의 사실을 알지 못하였음을 증명하는 경우에는 그러하지 아니하다'고 정하고 있다.

이와 같이 석유사업법이 제재사유 및 처분절차의 승계조항을 둔 취지는 석유정제업자 및 석유판매업자의 지위승계가 제재적 처분을 면탈하기 위하여 악용되는 것을 방지하려는 것이고, 승계인에게 위와 같은 선의에 대한 증명책임을 지운 취지 역시 마찬가지로 볼 수 있다. 즉 석유사업법 제8조 본문 규정에 의해 사업정지처분의 효과는 새로운 석유정제업자 및 석유판매업자에게 승계되는 것이 원칙이고 단서 규정은 새로운 석유업자 및 석유판매업자가 그 선의를 증명한 경우에만 예외적으로 적용될 수 있다 (대법원 2017. 9. 7. 선고 2017두41085 판결 등 참조).

나) 갑 제4 내지 8호증, 제11호증, 을 제1, 2, 9, 12, 13, 14호증의 각 기재 및 증인 E의 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음 각 사실을 인정할 수 있다.

(1) E는 2004. 11. 4.경부터 2019. 8. 5.경까지는 이 사건 주유소를 직접 운영하였다. 이 사건 주유소의 토지 및 건물에 관하여 2019. 10. 23. 대구지방법원 2019타경 14035호로 임의경매개시결정이 있었다.

(2) C은 2019. 12. 17. H과 사이에 이 사건 주유소의 시설물 및 석유판매업 일체를 H에게 양도하기로 약정하였다.

(3) H은 2019. 12. 17. 피고에게 지위승계를 변경사유로 이 사건 주유소의 사업자 명의를 H으로 변경하는 내용의 석유판매업 변경등록신청을 하였다.

(4) 그러나 H은 피고의 주유소 소재지 부동산 계약서를 제출하라는 보완요청에 응하지 아니하였고, 피고는 2020. 1. 8. H의 변경등록신청을 반려하였다.

(5) E와 C은 이 사건 주유소에 관한 임대차계약을 해지하였고, C은 2020. 1. 20. 피고에게 영업부진을 이유로 2019. 12. 31.부터 2020. 12. 30.까지 이 사건 주유소를 휴업하겠다고 신고한 후 이 사건 주유소의 영업을 중단하였다.

(6) 원고는 2020. 2.경 E와 사이에 이 사건 주유소에 관하여 임대차기간 2020. 3. 1.부터 2021. 2. 29.까지, 보증금 없이 월 차임 1,000만 원으로 하되 차임 6,000만 원을 선지급하기로 하는 내용의 임대차계약을 체결하였다.

(7) 원고는 2020. 2. 17. 피고에게 변경사유를 '임대차계약'으로 하여 사업자 명의를 '원고'로 주유소 명칭을 'B주유소'로 각 변경하는 내용의 석유판매업자 명의변경등록 신청을 하여 2020. 2. 20. 피고로부터 석유판매업 변경등록을 받은 후 이 사건 주유소에서 석유판매영업을 시작하였다.

(8) 한국석유관리원 대구경북본부장은 2020. 11. 23.경 피고에게 C이 가짜석유제품을 석유사업법에 따라 등록 또는 신고한 석유사업자가 아닌 중개인을 통해 공급받아 보관·판매하여 석유사업법 제29조 제1항 제1호, 제39조 제1항 제10호를 위반하였다는 내용의 수사결과를 통보하였다.

다) 살피건대, 위 인정사실과 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 원고는 이 사건 주유소의 석유판매업자 지위를 승계할 당시 이 사건 위반행위의 존재를 알지 못하였다고 봄이 상당하다.

(1) 이 사건 주유소는 2019. 12.경부터 약 3개월 가량 영업이 중단된 상태였고, 원고는 이 사건 주유소의 소유자인 E와 임대차계약을 체결하였으며, C이나 D과 직접 이 사건 주유소에 관한 영업승계 약정을 하지는 아니하였다.

(2) 다만 이 사건 주유소의 사업자명의가 C로 남아 있었기 때문에 C은 사업자 명의를 원고로 변경하는 석유판매업 변경등록을 위하여 E 및 원고에게 필요한 서류를 구비해 주었고, 피고 담당 공무원은 C에게 별도로 확인을 마친 후 원고 명의로 변경등록을 마친 것으로 보인다.

(3) 원고가 이 사건 주유소의 석유판매업자 지위를 승계할 당시 피고는 이 사건 위반행위가 있었음을 알지 못하였고, E 역시 이 사건 위반행위의 존재를 알고 있었다고 볼 만한 사정은 없으며, 원고에게 이 사건 위반행위에 관한 고지가 있었다고 볼 자료도 없다.

(4) 원고가 E와 사이에 이 사건 주유소에 관한 임대차계약을 체결할 당시 이 사건 주유소의 부지 및 건물에 관하여 경매절차가 진행 중이었고, 이 사건 주유소의 사업자 명의는 여전히 C로 등록되어 있었는바, E에게 장래 있을 제재적 처분을 면탈하기 위하여 석유판매업자의 지위를 제3자에게 승계하려고 할 유인이 있었다고 보기 어렵다.

(5) 피고는 E가 2020. 2. 5. 원고에게 '임대차계약 체결 이후 주유소 관련 정유사 변경 및 셀프주유기 교체 등으로 인한 현대오일뱅크(주)와 문제가 발생될 경우 모든 민, 형사상 책임을 임대인이 부담할 것을 확약합니다'라는 내용의 확약서를 작성해 준 점, 이 사건 주유소에 관한 임대차계약을 체결하면서 원고가 보증금 없이 계약금조로 선임차금 6,000만 원을 지급하기로 하고, 셀프주유기 6복식 1대, 4복식 4대, 대형하부세차기의 소유권은 임차인이 갖기로 약정 한 점 등에 비추어 볼 때, 원고와 E는 이 사건 위반행위를 인지하고 행정처분의 위험을 감수하는 것을 조건으로 임차인과 임대인 모두에게 일종의 위약벌 및 보상을 제공한 것이라고 주장한다.

그러나 주유기 등 소유권에 관한 약정은 원고가 자신의 비용으로 설치한 셀프식 주유기 등을 원고 소유로 하기로 한 내용으로 보이고, E가 작성해 준 확약서는 기존에 C이 거래하던 정유사인 현대오일뱅크 주식회사가 이 사건 주유소의 정유사를 변경하거나 주유기를 셀프주유기로 변경하는데 이의를 제기한 등 분쟁이 생기면 E가 이에 관한 민, 형사상 책임을 지겠다는 취지라고 보일 뿐, 위와 같은 특약들이 원고 및 E가 이 사건 위반행위에 대한 행정처분이 예정되어 있는 사정을 인지하고 이를 감수하는데 대한 보상을 약정한 것이라고 보이지는 아니한다. 보증금 없이 선차임을 지급하였다는 사정만으로 원고가 이 사건 위반행위를 알았다고 단정하기도 어렵다.

라) 따라서 석유사업법 제8조 단서에 따라 피고는 선의의 승계인인 원고에게 이 사건 처분을 할 수 없으므로 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다. 원고의 위 주장은 이유 있다.

3. 결 론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

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