소송대리인 법무법인 지향

담당변호사 류신환, 박시진

소송대리인 변호사 권성연, 김미정

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

가. 원고는 항만 하역업 등을 사업목적으로 하는 회사이다.

나. 원고는 ① 항만시설인 B의 신설공사를 시행하여 준공함으로써 위 부두를 2006. 4. 26.부터 2019. 8.까지 무상으로 사용하게 되었고, ② 항만시설인 C의 신설공사를 시행하여 준공함으로써 위 부두를 2009. 7. 2.부터 2021. 1.까지 무상으로 사용하게 되었다.

다. 원고는 D 주식회사, E 주식회사(이하 'E'이라 한다)와 함께 총사업비 76,431,617,700원의 'F 비관리청 항만 건설공사'(이하 '이 사건 건설공사'라 한다)를 시행하여 2018. 1. 26. 준공하였다.

라. 원고는 2018. 6. 18. 피고에게 이 사건 건설공사의 총사업비 중 원고 귀속분 11,464,742,655원을 보전하기 위해 아래 표 기재와 같이 항만시설을 무상으로 사용하게 해달라는 신청(이하 '1차 신청'이라 한다)을 하였다.

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마. 피고는 2018. 6. 26. 원고에게 1차 신청 중 평택·당진항, 군산항에 관한 부분은 그대로 받아들이고, 인천항에 관한 부분은 "인천항은 항만공사 설립 항만으로 항만공사법 제4조 제4항에 따라 인천항만공사에서 관할하고 있으며, 항만법 시행령 제27조에 따른 항만시설사용료 면제(투자비보전)는 항만공사 관할 항만시설을 사용하는 경우 제외되므로, 이에 대한 배정신청을 수용할 수 없다."라는 이유로 거부하였다.

바. 원고는 2018. 7. 18. 피고에게 이 사건 건설공사의 총사업비 중 원고 귀속분 10,186,323,540원(= 1차 신청 당시 원고 귀속분 11,464,742,655원 + E으로부터 권리의무 이전인가 양수금액 3,821,580,885원 - 평택항만 양도금액 5,100,000,000원)을 보전하기 위해 아래 표 기재와 같이 항만시설을 무상으로 사용하게 해달라는 신청(이하 '2차 신청'이라 한다)을 하였다 [이하 B와 C를 합쳐서 '이 사건 항만시설'이라 한다.

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사. 피고는 2018. 7. 25. 원고에게 2차 신청 중 평택·당진항, 군산항에 관한 부분은 거의 그대로 받아들이고(평택·당진항에 관한 배정금액은 186,323,539원으로 2차 신청의 내용과 1원의 차이가 있다), 인천항에 관한 부분은 "항만법 제30조 제4항 및 항만법 시행령 제27조 제1항 제7호의 '항만공사법 제4조에 따라 설립된 항만공사의 관할 항만 시설을 사용하는 경우'에 해당되므로 인천항만공사와 사전협의하여야 한다."라는 이유로 거부(이하 '이 사건 거부행위'라 한다)하였다.

【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안 전 항변에 관한 판단

가. 피고적격에 관하여

1) 피고의 본안 전 항변항만법 제30조 제4항에 따른 항만시설을 사용하는 자로부터 사용료 징수 및 면제를 할 수 있는 권한은 항만별 관할 지방해양수산청장이 항만법 시행령 제91조 제1항 제17호에 따라 해양수산부장관으로부터 위임받은 것이므로 피고는 인천항의 항만시설 사용료 징수 및 면제 결정에 관한 권한이 없고, 이 사건 항만시설은 인천항만공사의 관할일 뿐만 아니라, 피고는 '무역항 등의 항만시설 사용 및 사용료에 관한 규정' 제15조 제1항에 따라 사업시행청으로서 다른 항만시설을 관리·운영하는 항만관리청과 협의 후 비관리청에 해당 사실을 통보하였을 뿐이므로, 이 사건 소의 피고적격이 없다.

2) 판단

항고소송은 원칙적으로 소송의 대상인 행정처분 등을 외부적으로 그의 명의로 행한 행정청을 피고로 하여야 하는 것으로서, 그 행정처분을 하게 된 연유가 상급행정청이나 타행정청의 지시나 통보에 의한 것이라 하여 다르지 않다 할 것이며, 권한의 위임이나 위탁을 받아 수임행정청이 정당한 권한에 기하여 수임행정청 명의로 한 처분에 대하여는 말할 것도 없고, 내부 위임이나 대리권을 수여받은 데 불과하여 원행정청 명의나 대리관계를 밝히지 아니하고는 그의 명의로 처분 등을 할 권한이 없는 행정청이 권한 없이 그의 명의로 한 처분에 대하여도 처분명의자인 행정청이 피고가 되어야 한다(대법원 1994. 6. 14. 선고 94누1197 판결).

따라서 피고가 원고의 2차 신청에 대해 이 사건 거부행위를 한 이상 이 사건 거부행위의 취소를 구하는 이 사건 소의 피고적격이 인정되므로, 피고의 위 본안 전 항변은 이유 없다.

나. 소송형식 및 처분성에 관하여

1) 피고의 본안 전 항변

통상적으로 비관리청의 항만시설 무상사용이 문제되는 경우 다른 신청인들은 대한민국을 피고로 한 공법상 당사자소송으로 권리범위 확인의 소를 제기함에도 원고의 이 사건 청구는 행정처분이 아닌 사용불허라는 사실행위에 대해 행정소송을 제기한 것이므로 부적법하다(원고는 자신이 이번에 항만공사를 시행하지도 않은 이 사건 항만시설에 대한 무상사용권이 당연히 인정되는 권리자가 아니므로 비관리청의 항만시설 무상 사용을 불허한 것은 행정처분이 아니다).

2) 판단

가) 소송형식에 관하여

(1) 해양수산부장관이 아닌 자(이하 '비관리청'이라 한다)가 설치한 항만시설은 비관리청의 의사와 관계없이 법의 규정에 의하여 당연히 국가 또는 지방자치단체에 귀속하고 그 대신 비관리청은 20년의 범위 안에서 사용료의 총액이 총사업비에 달할 때까지 당해 항만시설에 대한 무상사용권을 취득하며 그 무상사용기간은 총사업비에 의하여 결정되므로, 지방청장이 법령에 의한 기준에 미달하게 총사업비를 부당 산정하였다면, 그 금액과 적법한 기준에 의한 총사업비와의 차액에 따른 기간만큼 무상사용기간이 단축되어 그 차액에 해당하는 기간에 관하여는 비관리청이 무상사용할 수 없게 된다는 법적 불안 위험이 현존한다고 보아야 하고, 따라서 이를 제거하기 위하여 공법상 당사자소송으로써 권리범위의 확인을 구할 필요나 이익이 있으며, 그러한 확인의 소를 제기하는 방법이 가장 유효·적절한 수단이다(대법원 2001. 9. 4. 선고 99두10148 판결 참조).

항만법 제15조에 의하면 비관리청의 항만공사로 조성되거나 설치된 토지 및 항만시설은 준공과 동시에 국가에 귀속되고(제1항 본문), 비관리청은 위 조항에 따라 국가에 귀속된 항만시설을 총사업비의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 무상으로 사용할 수 있다(제4항). 구 항만법 시행령(2018. 9. 4. 대통령령 제29138호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제19조 제1항에 의하면 항만법 제15조 제4항에 따른 총사업비는 해당 항만공사의 준공확인일을 기준으로 해당 항만공사와 관련하여 실제 사용된 조사비, 설계비, 공사비, 보상비, 부대비, 건설이자, 부가가치세를 합산한 금액으로 한다. 구 항만법 시행령 제20조 제2항에 의하면 비관리청이 항만법 제15조 제4항에 따라 국가에 귀속된 항만시설을 무상으로 사용할 수 있는 기간은 국가에 귀속된 해당 항만시설을 유상으로 사용할 경우의 사용료(제1호), 항만법 제31조에 따라 타인으로부터 징수하는 항만시설 사용료(제2호), 항만법 시행령 제27조 제1항 제7호에 해당하는 자가 사용료가 면제되는 항만시설을 유상으로 사용할 경우의 사용료(제3호)를 합한 금액이 구 항만법 시행령 제19조에 따라 산출된 총사업비에 이를 때까지로 한다.

이와 같이 총사업비와 무상사용기간은 행청청의 처분의 개입 없이 항만법령 규정에 의해 정해지고, 총사업비나 무상사용기간에 관해 비관리청이 행정청에 신청을 하여 확인을 받는 절차가 예정되어 있지 않으므로, 총사업비나 무상사용기간에 관한 다툼이 있을 경우 공법상 당사자소송으로써 그 권리범위의 확인을 구하는 소송형식을 취하게 되는 것이다.

(2) 그러나 비관리청은 항만법 제15조 제1항 본문에 따라 국가에 귀속된 항만시설을 총사업비의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 무상으로 사용할 수 있는 한편 (항만법 제15조 제4항), 항만법 제15조 제1항에 따라 국가에 귀속된 항만시설의 건설에 사용된 총사업비를 보전하기 위하여 해당 항만시설 외의 다른 항만시설을 무상으로 사용할 수도 있으며(항만법 제30조 제4항 단서, 항만법 시행령 제27조 제1항 제7호), 그 경우 '무역항 등의 항만시설 사용 및 사용료에 관한 규정'(해양수산부고시 제2017-186호, 이하 '이 사건 규정'이라 한다) 제15조 제1항에 의해 사용 등 신청을 하여야 한다.

따라서 비관리청이 자신이 한 항만공사로 설치되어 국가에 귀속된 항만시설이 아니라 다른 항만시설을 무상으로 사용하고자 하는 경우 비관리청은 행정청에 그 다른 항만시설에 관한 무상사용 신청을 하고, 행정청이 그 신청을 거부하면 거부행위에 대한 항고소송으로 다투어야 한다.

그러므로 이 사건 소송의 형식이 공법상 당사자소송이 되어야 한다는 피고의 본안 전 항변은 이유 없다.

나) 거부행위의 처분성에 관하여 국민의 적극적 신청 행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하기 위해서는, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다(대법원 2017. 6. 15. 선고 2013두2945 판결).

원고의 2차 신청 중 인천항에 관한 부분은 이 사건 항만시설을 무상으로 사용하게 해달라는 것으로, 그 신청한 행위가 공권력의 행사에 해당한다. 원고는 이 사건 거부행위로 인해 이 사건 항만시설을 무상으로 사용할 수 없게 되었으므로, 이 사건 거부행위는 원고의 법률관계에 변동을 일으키는 것에 해당한다.

항만법 제30조에 의하면 해양수산부장관, 항만시설운영자 또는 임대계약자는 제1항 및 제2항에 따라 항만시설을 사용하는 자로부터 사용료를 징수할 수 있으나, 대통령령으로 정하는 자에 대하여는 그 사용료의 전부나 일부를 면제할 수 있고(제4항), 항만시설의 사용방법과 사용료에 관하여 이 법 또는 이 법에 따른 명령에서 규정한 것 외에, 는 해양수산부장관, 해당 항만시설운영자 또는 임대계약자가 정하는 바에 따른다(제9항), 구 항만법 시행령 제27조 제1항 제7호에 의하면 항만법 제15조 제1항에 따라 국가에 귀속된 항만시설의 건설에 사용된 총사업비를 보전하기 위하여 해당 항만시설 외의 다른 항만시설을 사용하는 자(항만공사법 제4조에 따라 설립된 항만공사의 관할 항만시설을 사용하는 경우는 제외한다)에 대해서는 항만시설 사용료의 전부 또는 일부를 면제할 수 있다. 이 사건 규정 제15조 제1항에 의하면 비관리청이 구 항만법 시행령 제27조 제1항 제7호에 따라 해당 국가귀속 항만시설 외의 다른 항만시설(이하 '다른 항만시설'이라 한다)을 사용하고 그 사용료를 면제받으려면 항만별 보전금액 및 사용료 등을 확정하여 국가귀속항만시설을 관리·운영하는 항만관리청(이하 '사업시행청'이라 한다)에게 신청하고, 사업시행청은 다른 항만시설을 관리·운영하는 항만관리청과 협의 후 비관리청에 해당 사실을 통보하여야 한다.

따라서 항만법 제15조 제1항에 따라 국가에 귀속된 항만시설을 건설한 비관리청은 다른 항만시설의 무상사용에 관한 법규상의 신청권이 있다.

그러므로 이 사건 거부행위는 행정처분에 해당하는바, 피고의 이 부분 본안 전 항변도 이유 없다.

3. 이 사건 거부행위의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 구 항만법 시행령 제27조 제1항 제7호가 항만공사법 제4조에 따라 설립된 항만공사(이하 '공사'라 한다)의 관할 항만시설을 사용하는 경우를 항만시설 사용료의 면제대상에서 제외한 것은 국가 또는 지방자치단체가 항만시설관리권을 공사에 출자한 경우에 한해 그 항만시설에 관한 무상사용권을 배정할 수 없도록 규정한 것이다.

2) 인천항에는 인천항만공사가 관할하는 항만시설과 인천지방해양수산청(이하 '인천청'이라 한다)이 관할하는 항만시설이 나누어져 있고, 인천청은 이 사건 항만시설에 관한 항만시설관리권을 인천항만공사에 출자하지 않았다.

3) 공사의 관할 구역과 관할 항만시설은 구별되는 개념인바, 이 사건 항만시설이 인천항만공사의 관할 구역 안에 있다는 사실만으로 인천항만공사의 관할 항만시설에 해당한다고 볼 수 없다.

4) 따라서 이 사건 항만시설은 구 항만법 시행령 제27조 제1항 제7호에 규정된 "항만공사법 제4조에 따라 설립된 항만공사의 관할 항만시설"에 해당하지 않는바, 이와 다른 전제에서 한 이 사건 거부행위는 위법하다.

나. 판단

1) 구 항만법 시행령 제27조 제1항 제7호는 항만법 제15조 제1항에 따라 국가에 귀속된 항만시설의 건설에 사용된 총사업비를 보전하기 위하여 해당 항만시설 외의 다른 항만시설을 사용하는 자를 항만시설 사용료의 면제대상으로 규정하면서 공사의 관할 항만시설을 사용하는 경우를 항만시설 사용료의 면제대상에서 제외하고 있다.

한편 항만법 제16조 제1항에 의하면 해양수산부장관은 항만시설을 유지·관리하고 그 항만시설의 사용자로부터 사용료를 받을 수 있는 권리(이하 '항만시설관리권'이라 한다)를 설정할 수 있고, 구 항만공사법(2019. 1. 8. 법률 제16213호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제6조 제1항 전문에 의하면 국가 또는 지방자치단체는 국유재산법 및 '공유재산 및 물품 관리법'에도 불구하고 공사의 사업에 필요한 동산 부동산 및 항만시설 관리권을 공사에 출자할 수 있는바, 이 법원의 인천지방해양수산청장에 대한 사실조회 결과에 의하면 인천청은 이 사건 항만시설에 관한 항만시설관리권을 인천항만공사에 출자하지 않은 사실이 인정된다.

2) 그러나 아래 사정을 종합하면 이 사건 항만시설은 인천항만공사의 관할 항만시설에 해당한다고 봄이 타당하므로, 구 항만법 시행령 제27조 제1항 제7호에 따라 원고의 2차 신청 중 인천항에 관한 부분을 거부한 이 사건 거부행위는 적법하고, 원고의 주장은 이유 없다.

가) 구 항만공사법 제4조 제4항은 "공사의 관할 구역은 대통령령으로 정하는 항만의 항만구역(항만법 제2조 제4호에 따른 항만구역을 말한다. 이하 같다)으로 한다. 다만, 공사의 원활한 사업수행을 위하여 필요한 경우에는 대통령령으로 정하는 항만구역 외의 항만시설 등에 대하여도 그 관할권을 행사할 수 있다."라고 규정한다. 위 조항에 의하면 공사의 관할 구역인 항만의 항만구역 내의 항만시설은 공사의 관할 항만시설이라고 봄이 타당하다. 이와 같이 해석하는 것이 해양수산부장관의 관리권과 별도로 공사를 설립하여 항만시설의 개발 및 관리·운영에 관한 업무의 전문성과 효율성을 높임으로써 항만을 경쟁력 있는 해운물류의 중심기지로 육성하여 국민경제의 발전에 이바지.함을 목적(제1조)으로 제정된 구 항만공사법의 입법취지에도 부합한다.

나) 항만법 제3조 제1항, 구 항만법 시행령 제2조 제1항, [별표 1]에 의하면 무역항 에는 경인항, 인천항, 서울항, 평택·당진항, 대산항, 태안항, 보령항, 장항항, 군산항, 목포항, 완도항, 여수항, 광양항, 하동항, 삼천포항, 통영항, 장승포항, 옥포항, 고현항, 마산항, 진해항, 부산항, 울산항, 포항항, 호산항, 삼척항, 동해 묵호항, 옥계항, 속초항, 제주항, 서귀포항이 있으나, 구 항만공사법 제4조, 항만공사법 시행령 제1조의2, 제2조 제1항에 의하면 위 항만들 중 부산항에 부산항만공사, 인천항에 인천항만공사, 울산항에 울산항만공사, 여수항 및 광양항에 여수광양항만공사가 각 설립되어 있고, 나머지 무역항들에는 공사가 설립되어 있지 않다. 항만공사법 시행령 제2조 제1항, [별표]에 의하면 부산항만공사는 부산항의 항만구역을, 인천항만공사는 인천항의 항만구역을, 울산항만공사는 울산항의 항만구역을, 여수광양항만공사는 여수항 및 광양항의 항만구역을 각 관할 구역으로 한다.

따라서 인천항만공사의 관할 구역인 인천항의 항만구역 내에 있는 이 사건 항만시설은 인천항만공사의 관할 항만시설에 해당한다.

다) 항만법 제30조 제1항에 의하면 항만시설(항로표지는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 사용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해양수산부장관의 허가를 받거나 해양수산부장관 또는 해양수산부장관으로부터 항만시설의 운영을 위임 또는 위탁받은 자(이하 '항만시설운영자'라 한다)와 임대계약을 체결하거나 해당 임대계약을 체결한 자(이하 '임대계약자'라 한다)의 승낙을 받아 항만시설을 사용할 수 있으나, 해양 수산부장관이 정하는 항만시설을 사용하려는 자는 해양수산부장관에게 그 사실을 신고하여야 한다. 항만법 제30조 제2항에 의하면 제9조 제2항 각 호 외의 부분 본문에 따라 항만공사계획의 허가를 받은 비관리청이 제10조 제2항 또는 제4항에 따라 항만공 사실시계획의 승인을 받거나 신고를 한 경우 비관리청은 그 항만공사실시계획의 범위에서 제1항에 따라 항만시설의 사용허가 또는 승낙을 받거나 항만시설의 사용신고를 한 것으로 본다. 항만법 제30조 제4항에 의하면 해양수산부장관, 항만시설운영자 또는 임대계약자는 제1항 및 제2항에 따라 항만시설을 사용하는 자로부터 사용료를 징수할 수 있으나, 대통령령으로 정하는 자에 대하여는 그 사용료의 전부나 일부를 면제할 수 있다.

구 항만공사법 제30조에 의하면 공사는 공사가 관리하는 항만시설을 사용 또는 임차하려는 자로부터 사용료 또는 임대료를 징수할 수 있고(제1항 전문), 국가 또는 지방자치단체의 행정목적으로 사용하는 경우 등 대통령령으로 정하는 사항에 대하여는 제1항 에 따른 사용료의 전부 또는 일부를 면제할 수 있다(제2항).

구 항만법 시행령 제27조 제1항 각 호에 규정된 항만시설 사용료 면제사유와 항만공사법 시행령 제14조 제1항 각 호에 규정된 항만시설 사용료 면제사유를 비교해보면 아래와 같이 거의 유사하다.

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따라서 해양수산부장관이 관리하는 항만시설을 사용하는 자에 대한 사용료징수권은 해양수산부장관에게 있고, 공사가 관리하는 항만시설을 사용하는 자에 대한 사용료징수권은 공사에게 있으므로, 해양수산부장관의 관할 구역(부산항, 인천항, 울산항, 여수항, 광양항을 제외한 나머지 무역항의 관할 구역)에서 항만공사를 시행한 자는 자신이 설치한 항만시설뿐만 아니라 해양수산부장관의 관할 구역 내에 있는 다른 항만시설도 무상으로 사용할 수 있도록 하고, 공사의 관할 구역에서 항만공사를 시행한 자는 자신이 설치한 항만시설뿐만 아니라 해당 공사의 관할 구역 내에 있는 다른 항만시설도 무상으로 사용할 수 있도록 한 것이 구 항만법 시행령 제27조 제1항 제7호, 항만공사법 시행령 제14조 제1항 제8호의 입법취지이다.

라) 한편 앞서 본 사실조회 결과에 의하면, 인천청은 원고에 대하여 이 사건 항만시설에 관한 무상사용 신고 수리에 따른 연간 전용사용료 등 항만시설사용료를 정산하고 있는 것으로 보이나, 이는 원고가 이 사건 항만시설 공사를 시행한 데 따른 무상사용과 관련된 기간 및 정산이 마무리되지 않은 것에 기인한 것으로 봄이 타당하므로, 이를 두고 이 사건 항만시설이 인천항만공사의 관할 항만시설에서 제외된다거나 그 관리권이 인천청에 있는 것이라고 할 수 없다.

마) 결국 인천항만공사의 관할 구역이 아닌 해양수산부장관의 관할 구역에서 이 사건 건설공사를 한 원고는 구 항만법 시행령 제27조 제1항 제7호에 따라 인천항만공사의 관할 구역 내에 있는 이 사건 항만시설을 무상으로 사용할 수 있는 요건에 해당한다고 볼 수 없다.

4. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 기각한다.

판사지창구

판사최윤영

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심급 사건

참조조문

참조판례