2. 소송비용은 원고가 부담한다.

가. 원고(2001. 4. 2. 한국전력공사를 분할하여 설립되었다. 이하 분할설립 전후를 가리지 아니하고 '원고'라고만 한다)는 당진시 석문면에 있는 당진화력발전소(이하 '이 사건 발전소'라고 한다)를 건설·운영하는 회사이다.

나. 원고는 1994년경부터 이 사건 발전소를 건설하기 위한 '당진화력 공유수면매립 공사(제1공구)'를 시행하였고, 2000. 6. 30.경 위 공유수면매립공사의 준공인가를 받았다.

다. 당진화력 공유수면매립공사를 통해 조성된 당진시 석문면 교로리 971 제방14,474.9㎡, 같은 리 972 도로 15,343.7㎡, 같은 리 973 도로 9,259.8㎡, 같은 리 985 제방 2,303.8㎡'(이하 통틀어 '이 사건 토지'라고 한다)는 이 사건 발전소의 해안 쪽으로 이 사건 발전소와 연접하여 위치한 제방 및 도로이다(별지1 참고도 참조).

라. 대한민국은 2001. 2. 13. 이 사건 토지에 관하여 소유권보존등기를 마쳤다.

마. 국가로부터 권한을 위임받아 대전광역시 및 충청남북도 관내의 국유재산관리업무를 수행하는 피고는 2014. 12. 17. 원고에게 '원고가 2009. 12. 18.부터 2014. 12. 17.까지 국유재산인 이 사건 토지를 무단으로 점유하였다'는 사유로 합계 442,839,510원의 변상금을 부과하는 처분을 하였다.

바. 원고는 2015. 3. 12. 중앙행정심판위원회에 위 2014. 12. 17.자 변상금 부과처분의 취소를 구하는 행정심판청구를 하였는데, 중앙행정심판위원회는 2015. 10. 13. '원고가 이 사건 토지를 무단점유한 것은 인정되지만, 피고가 그 변상금을 산정하면서 원고 등이 사용료를 납부하고 적법하게 사용한 면적에 해당하는 금액을 감액하지 않은 위법이 있다'는 취지의 이유로 위 변상금 부과처분을 취소하는 재결을 하였다(사건번호 2015-04686).

사. 이에 피고는 변상금을 재산정하여, 2015. 11. 19. 원고에게 '원고가 2009. 12. 18.부터 2014. 12. 17.까지 국유재산인 이 사건 토지를 무단으로 점유하였다'는 사유로 합계 440,735,340원의 변상금을 부과하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 6, 9, 10호증, 을 제1, 5호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재 및 영상, 이 법원의 검증결과, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 이 사건 토지 중 제방은 이 사건 발전소 부지를 바다로부터 보호하기 위한 것이고, 도로는 이 사건 발전소만을 위한 도로이다. 즉, 이 사건 토지는 오로지 이 사건 발전소의 건설과 운전을 위하여 매립, 조성된 토지로서 공공성이 없어 국가에 귀속될 성질의 것이 아님에도 잘못된 행정으로 말미암아 국가에 귀속된 것이다. 따라서 이 사건 토지에 관한 대한민국 명의의 소유권보존등기는 원인무효라 할 것이고, 이 사건 토지가 국유재산임을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다.

2) 원고는 이 사건 발전소에 대한 일반인의 출입을 통제하고 있고, 그 결과 이 사건 토지에 대한 일반인의 출입도 통제하고 있으나, 이는 국가중요시설인 이 사건 발전소의 경비·관리상 필요로 인한 것일 뿐, 이 사건 토지를 점유할 의사로 출입을 통제하는 것은 아니므로, 이를 들어 원고가 이 사건 토지를 점유한다고 볼 수 없다. 다만, 원고는 이 사건 토지 일부를 망루 설치 및 운영 등을 위하여 점유하였으나, 이에 대하여는 피고로부터 국유재산 사용허가를 받았다. 결국, 원고가 이 사건 토지 중 위와 같이 사용허가를 받아 점유한 부분을 제외한 나머지 부분을 점유한 것이 아님에도, 원고가 이 사건 토지 전부를 점유한다고 보아 변상금을 부과한 이 사건 처분은 위법하다.

3) 설령 원고가 이 사건 토지를 전부 점유한 것이라 하더라도, 이 사건 토지는 이 사건 발전소 건설 및 운전을 위해 필수적인 것으로서, 원고는 이 사건 토지에 관한 공유수면매립계획이나 이 사건 발전소 건설계획 당시 예정된 바에 따라 이 사건 토지를 사용하고 있는 점, 피고 역시 위와 같은 원고의 점유를 예상하고 있었고, 그렇기 때문에 이 사건 처분이 있기 전까지 약 15년 동안 원고에게 변상금 부과 등을 하지 않았던 점 등을 종합할 때, 원고는 이 사건 토지 점유를 정당화할 수 있는 법적 지위에 있고, 대한민국은 이 사건 토지에 관하여 원고의 점유를 용인해야 하는 제한부 또는 부담부 소유권을 취득한 것이다. 따라서 원고가 이 사건 토지를 무단점유한 것이 아니므로, 이 사건 처분은 위법하다.

4) 피고는 이 사건 토지가 국가에 귀속된 2000. 6.경 이후 약 15년간 원고에게 사용료를 요구하거나 변상금을 부과하지 않았고, 원고로서는 피고가 이 사건 토지 점유에 대한 변상금을 부과하지 않을 것으로 신뢰할 만한 정당한 사유가 있었으므로, 피고가 이 사건 처분을 할 수 있는 권한은 실효되었다고 할 것이고, 따라서 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관련 법령

별지2 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 원고는 당진화력 공유수면매립공사 준공인가를 받은 이후 2000. 7. 25.경 피고에게 '준공인가조건으로 제시된 구축물(호안1), 물양장, 해안도로)에 대하여 국가에 귀속하고자 하니 피고의 의견을 회신하기 바랍니다'라는 취지의 공문을 보냈고, 이 사건 토지는 위 구축물의 일부이다.

2) 이에 피고는 2000, 7. 27.경 원고에게 다음과 같은 취지로 회신하였다.

3) 이 사건 토지는 이 사건 발전소의 해안 쪽으로 이 사건 발전소와 연접하여 있어, 이 사건 토지로 출입하기 위해서는 이 사건 발전소를 통과하여야 한다.

4) 원고는 이 사건 발전소의 소유자 및 관리자로서 이 사건 발전소의 경계에 철책 등을 설치하고, 출입구에서 출입자의 신원을 확인하는 등의 방법으로 출입을 통제하고 있다.

5) 한편, 원고는 이 사건 토지에 망루를 설치하면서 다음과 같이 피고로부터 국유재산 사용허가를 받았다.

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6) 주식회사 한진중공업 등 공사업체들은 이 사건 토지에 자재를 야적하면서 다음과 같이 피고로부터 국유재산 사용허가를 받았다.

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[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2 내지 4, 6 내지 9호증, 을 제1, 2호증의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 이 사건 토지의 국유재산 여부에 대하여

가) 전원(電源)설비인 이 사건 발전소를 건설 · 운영하는 원고는 전원개발촉진법 제6조 제1항 제5호에 따라 공유수면의 매립면허를 받은 것으로 간주되는데, 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률(이하 '공유수면법'이라 한다) 제46조 제1항 제1호는 '매립면허취득자가 준공검사확인증을 받은 경우 국가는 대통령령으로 정하는 공용 또는 공공용으로 사용하기 위하여 필요한 매립지의 소유권을 취득한다'라고, 공유수면법 시행령 제51조 제1항은 '공유수면법 제46조 제1항 제1호에서 "대통령령으로 정하는 공용 또는 공공용으로 사용하기 위하여 필요한 매립지"란 도로·호안 · 안벽 · 물양장 · 방파제 · 배수시설 · 공원이나 그 밖에 법령에 따라 공용 또는 공공용으로 필요한 매립지를 말한다'라고 각 규정하고 있다.

따라서 원고의 당진화력 공유수면매립공사 준공 무렵 대한민국이 법령에 따라 도로·호안에 해당하는 이 사건 토지의 소유권을 취득한다. 그러므로 이 사건 토지는 국유재산에 해당한다.

나) 이에 대하여 원고는 앞서 본 바와 같이 이 사건 토지는 공용 또는 공공용으로 필요한 매립지가 아니므로 국유재산에 해당하지 않는다는 취지로 주장하나, 위 공유수면법령의 문언에 비추어 '도로·호안'에 해당하는 매립지의 경우에는 '그 밖에 법령에 따라 공용 또는 공공용으로 필요한 매립지'에 해당하는지 여부와 관계없이 그 소유권이 국가에 귀속된다고 봄이 상당하고, 원고가 주장하는 사정만으로는 위와 같은 판단에 장애가 되지 아니한다(한편, 앞서 본 사실 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고로서도 당진화력 공유수면매립공사 준공 무렵 이 사건 토지 소유권이 대한민국에 귀속되는 것을 알고 있었고, 이를 전제로 피고에게 관련서류 제출 등을 한 것으로 보인다).

다) 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 원고의 이 사건 토지 점유 여부에 대하여

가) 관련 법리

국유재산법은 국유재산 무단점유자에 대한 변상금 부과를 규정하면서 점유의 개념을 따로 규정하고 있지 않고, 변상금부과처분에 관한 점유의 개념을 사법상 점유의 개념과 달리 보아야 할 특별한 이유가 없다.

한편, 점유라고 함은 물건이 사회통념상 그 사람의 사실적 지배에 속한다고 보이는 객관적 관계에 있는 것을 말하고 사실상의 지배가 있다고 하기 위해서는 반드시 물건을 물리적, 현실적으로 지배하는 것만을 의미하는 것이 아니고 물건과 사람과의 시간적, 공간적 관계와 본권관계, 타인지배의 배제가능성 등을 고려하여 사회관념에 따라 합목적적으로 판단하여야 한다(대법원 2010. 1. 28. 선고 2009다73011 판결 등 참조).

나) 판단

앞서 본 사실에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 이 사건 토지 일부 지상에 망루를 설치하기도 하였고, 이 사건 토지 일부를 도로로 사용하였을 뿐만 아니라, 이 사건 토지로 출입하기 위해 반드시 통과해야 하는 이 사건 발전소의 출입을 철저히 통제함으로써 이 사건 토지 전부에 대한 외부인 등의 출입을 통제하면서 이 사건 토지를 자신의 배타적 지배 내지 관리 아래 두었으므로, 사회통념상 이 사건 토지 전부에 대하여 원고의 사실적 지배가 있다고 할 것이다.

따라서 원고의 이 사건 토지 전부에 대한 사용의사 유무와 관계없이, 원고는 이 사건 토지 전부를 점유한 것이므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

3) 원고의 무단점유 여부에 대하여

앞서 본 사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고는 사용허가나 대부계약 없이 이 사건 토지를 점유한 점, ② 원고가 통합방위법에 따라 이 사건 발전소를 경비·보안 및 방호할 책임이 있다고 하여, 그러한 사정만으로 원고가 이 사건 토지까지 점유할 정당한 권원이 있다고 볼 수는 없는 점, ③ 이 사건 발전소 건설 당시부터 원고가 이 사건 토지를 점유할 예정이었다거나, 이 사건 발전소의 건설 및 운전 등을 위해 원고가 이 사건 토지를 반드시 점유할 필요가 있다고 하더라도, 원고로서는 이 사건 토지에 관한 대부계약을 체결하거나 사용허가를 받으면 되는 것이지, 그러한 사정만으로 곧바로 원고에게 이 사건 토지의 점유권원이 인정될 수는 없는 점, ④ 피고가 당진화력 공유수면매립공사가 준공된 2000. 6. 30.경 또는 이 사건 토지에 관한 소유권보존등기를 마친 2001. 2. 13.부터 이 사건 처분 무렵까지 이 사건 토지에 관한 변상금을 부과하지 않았다고 하여 원고의 이 사건 토지 점유권원이 인정될 수는 없는 점(대법원 2008. 5. 15. 선고 2005두11463 판결 등 참조), ⑤ 도리어 원고 스스로도 이 사건 토지에 망루를 설치하면서 피고로부터 사용허가를 받기도 하였는바, 원고와 피고 모두 원고가 이 사건 토지를 점유하려면 사용허가 등이 필요함을 알고 있었던 것으로 보이는 점 등을 종합하면, 원고에게 이 사건 토지를 점유할 권원이 있다고 할 수 없다.

따라서 원고는 이 사건 토지를 무단점유한 것이므로, 원고의 이 부분 주장 역시.

이유 없다.

4) 피고의 이 사건 처분 권한 실효 여부에 대하여

국유재산을 무단 점유·사용하는 자에 대하여 국가나 국가로부터 국유재산의 관리 · 처분에 관한 사무를 위탁받은 자가 국유재산의 점유·사용을 장기간 방치한 후에 변상금을 부과하더라도 변상금부과처분이 절차적 정의와 신뢰의 원칙에 반하게 된다거나 점유자의 사용·수익 권원이 인정될 수는 없는바(대법원 2008. 5. 15. 선고 2005두11463 판결 등 참조), 비록 피고가 당진화력 공유수면매립공사가 준공된 2000. 6. 30.경 또는 이 사건 토지에 관한 소유권보존등기를 마친 2001. 2. 13.부터 이 사건 처분 무렵까지 원고에게 이 사건 토지에 관한 변상금을 부과하지는 않았지만, 그렇다고 하여 피고의 이 사건 변상금 부과권한이 실효되었다거나, 이 사건 처분이 신의성실의 원칙에 비추어 허용될 수 없다고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사조형목

판사김선화

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