울산지방법원 2016.9.8.선고 2016구합5178 판결

나. 원고는 위 시설 중 해수취수시설(이하 '이 사건 시설'이라고 한다)을 공유수면인 이 사건 부지에서 가동하기 위하여 피고로부터 공유수면 점용·사용허가 및 기간연장을 위한 변경허가를 수차례 받아왔는데, 피고는 공유수면 점용·사용의 최초 허가시 인2002. 3. 4.부터 2015. 10. 30.자 변경허가(이하 '이 사건 허가'라고 한다) 이전까지 수차례의 허가시마다 유효기간을 3개월에서 1년 사이의 기간으로 한정하고, '피고의 철거 요구가 있을 경우 원고는 어떠한 보상도 요구하지 않고 시설을 철거한다'는 취지의 부관을 부가하여 왔다.

다. 피고는 2015. 10, 30. 원고에게 이 사건 허가를 하면서, 그 기간을 2015. 11. 1.부터 2015. 12, 31.로 연장하고, 종전의 허가 또는 변경허가와 마찬가지 내용의 부관(이하 '이 사건 부관'이라고 한다)을 부가하였는데, 그 부관의 구체적 내용은 아래와 같다.

6. 가. 본 허가지역은 울산신항건설기본계획 변경고시 (2010. 4. 30.)에 의한 울산신항 항만배후단지

조성사업 지역이므로 항만개발 관련, 관리청의 요구가 있을 경우 지체없이 시설물의 이설, 철거

및 원상회복 등을 자기부담(원상회복 이행예치금 포함)으로 시행하여야 하며, 일체의 보상도 요

구할 수 없습니다.

9. 본 허가기간이 만료되거나 점용·사용이 폐지된 경우 또는 허가가 취소된 때에는 공유수면에 설치

된 공작물을 제거하고 당해 공유수면을 피허가자 스스로의 부담으로 원상회복하여야 하며, 공유

수면 관리 및 매립에 관한 법률(이하 '공유수면법'이라고 한다) 제21조에 따른 원상회복 이행보증

금 보증서 또는 증권을 관리청에 제출하여야 합니다.

라. 한편 원고는 위 최초 허가 무렵부터 2015년 말경까지 울산 남구 남화동 연안에서 바다 쪽으로 약 400m 떨어진 곳에 위치한 이 사건 시설을 통해 바닷물을 육지로 끌어올린 후, 위 제염공장에서 정제소금을 생산하여 왔다.

마. 원고는 이 사건 부지 일대의 오일허브(1단계) 하부시설 및 항만배후단지(2공구) 건설공사(이하 '이 사건 관련 공사'라고 한다)와 관련하여 사업시행자인 울산항만공사에게 영업보상을 구하는 수용재결을 신청하였으나, 울산광역시지방토지수용위원회는

2015. 12. 17. '2015. 12. 31. 공유수면 점용·사용허가기간이 만료되는 원고에게 위 사업으로 인한 특별한 손실이 발생하였다고 보기 어렵고, 설령 특별한 손실이 발생하였다고 하더라도 허가조건 등의 효력이 여전히 유효하므로 손실보상의 대상이 아니다'라는 취지로 원고의 재결신청을 기각하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 4호증, 을 제1, 2호증(가지번호 있는 것은 이를 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지.

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 이 사건 부관은 공유수면법 제57조가 정하는 손실보상규정을 위배하여 원고의 손실보상 청구권을 부정한 것으로 그 자체로 효력이 없다.

2) 이 사건 부관의 내용은 부담에 해당하고, 부담은 일반적인 침익적 행정행위에서와 마찬가지로 '필요성의 원칙' 및 '상당성의 원칙'을 지켜야 하는데, 이 사건 부관은 원고의 손실보상 청구권을 전적으로 배제한 것으로서 위 원칙을 위반하였다.

3) 이 사건 부관의 내용은 이 사건 처분의 내용과 무관한 부담을 결부시킨 것이므로, 부당결부금지원칙을 위반하였다.

4) 원고가 스스로 손실보상 청구권을 포기한다고 각서를 작성하였더라도, 공법상의 권리는 원칙적으로 포기할 수 없는 것이므로 이를 임의로 배제하는 것은 재산권의 본질적 내용을 침해하는 것인 데다가, 행정청이 우월한 지위에서 요구하여 어쩔 수 없이 작성하였던 것이므로 그러한 내용의 각서는 헌법 제23조와 민법 제104조에 위반하여 무효이다. 따라서 위 각서를 이유로 이 사건 부관을 유효하다고 볼 수 없다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정 사실

1) 한주의 공유수면 점용·사용허가 한주는 울산 남구 황성동 578 일원의 공유수면에서 해수관로를 사용하여 오던 중 1991. 10. 25. 이 사건 부지로 해수관로를 이설하기 위하여 경상남도에 공업단지개 발사업 시행자 지정신청을 하였고, 경상남도는 이 사건 부지 관리청인 울산지방해운항 만청에 의견 조회를 하였다. 그러나 울산지방해운항만청은 1992. 1. 24. '이 사건 부지가 장래 울산 신항만개발예정 지역이므로 항만개발 및 운영에 지장이 없는 다른 지역으로 재검토되어야 한다'는 내용으로 경상남도에 의견을 회신하였다.

이에 경상남도는 한주로 하여금 직접 해운항만청과 재협의하도록 지시하였고, 한주가 1992. 2. 14. 해운항만청에 '신항 조성시 철거요구가 있을 때에는 관례에 따라

보상요구없이 자진철거한다'는 내용의 각서(이하 '이 사건 각서'라고 한다)를 제출하자, 경상남도는 1992. 8. 17. '이 사건 부지에 울산신항 조성으로 인하여 이 사건 각서의 내용대로의 철거 요구가 있을시 보상 요청 없이 자진 철거하여야 하며, 장래 울산신항 축조공사에 대비하여 해수 취수에 대한 근본적인 계획을 수립하여야 한다'는 내용의 부관을 부가한 후 공유수면 점용·사용허가를 하였다.

2) 이 사건 부지에 관한 고시 해운항만청장은 1995. 4. 17. 이 사건 부지 일원에 항만기본계획을 고시(해운항 만청고시 제1995-22호, 이하 '이 사건 제1고시'라고 한다)하였고, 해양수산부장관은 2006. 12. 27. 이 사건 부지 일원에 울산 신항 항만배후단지 지정 고시(해양수산부고시 제2006-97호, 이하 '이 사건 제2고시'라고 한다)를 하였다.

3) 이 사건 제2고시 이후의 상황

이 사건 제2고시 이후 원고가 이 사건 부지 점유·사용변경(기간연장)허가 신청을 하자, 피고는 2007. 7. 4. '이 사건 부지는 현재 울산신항 북측 배후단지 개발사업 예정구역 및 산업단지개발사업 계획구역에 포함되어 있어 사업시행에 지장이 없도록 공유수면의 원상회복이 이루어져야 하므로, 원고의 해수 공급관로 등 해수인수 시설의 이설에 관한 계획을 제출받아 점유·사용변경(기간연장)허가여부 검토에 참고하고자 하니 구체적인 이설일정 등 세부계획을 제출하라'는 보완자료 요청 공문을 보냈다. 울산지방해양항만청은 2010. 1. 28. 이 사건 부지 내에 공유수면 점용·사용허가를 받고 사용 중인 원고의 해수공급관로 이설의 원활한 추진을 위하여 원고측을 포함한 협의회를 구성하였다.

피고는 2013. 11. 26. 이 사건 관련공사 실시계획승인 고시(울산지방해양항만청 고시 제2013-134호)를 하였다.

원고는 2011. 7. 1.부터 2014. 12. 31.까지 피고에게 공유수면의 점용·사용허가에 따른 이행보증금 보증을 위한 계약보증보험증권을 총 5회에 걸쳐 제출하였다.

[인정 근거] 갑 제1, 2, 3, 7호증, 을 제5 내지 11호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 라. 판단

1) 이 사건 부관이 손실보상 청구권을 부정한 것으로서 무효인지 여부

가) 관련 법령의 해석

공유수면법 제20조는 공유수면관리청이 점용·사용허가의 취소, 점용·사용의 정지 또는 인공구조물·시설물 및 그 밖의 물건의 개축·이전 등을 명할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제57조는, 공유수면의 점용·사용 또는 공유수면의 매립과 관련하여, 위 제20조에 따른 처분으로 손실을 입은 경우, 공유수면관리청 또는 당해 사업의 시행자로 하여금 그 손실을 입은 자에게 손실보상을 하도록 규정하고 있다. 반면 같은 법 제21조는 공유수면의 점용·사용허가를 받고 그 허가기간이 끝난 자에게 해당 공유수면에 설치한 인공구조물, 시설물, 흙·돌, 그 밖의 물건을 제거하고 해당 공유수면을 원상으로 회복시켜야 할 의무를 부과하고 있다.

즉, 공유수면관리청이 점용·사용허가를 받은 자에 대하여 공익사업 등의 목적으로 그 허가의 취소나 정지 등을 명한 경우, 공유수면관리청 등은 위 명으로 인하여 손실을 입은 자에게 그 손실을 보상해주어야 하나, 공유수면관리청으로부터 점용· 사용허가를 받은 자의 점용·사용허가기간이 끝난 경우에는, 공유수면관리청이 더 이상 그 허가의 취소나 정지 등을 명할 여지가 없으므로 위 손실보상의 문제는 발생하지 아니하고, 점용·사용허가기간이 만료된 자는 단지 원상회복을 할 의무를 진다.

나) 이 사건 부관이 위 손실보상 청구권을 부정하여 무효인지 여부 이 사건 부관 중 6.가.항은, 피고가 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 '공익사업법'이라고 한다) 제4조 제2호가 정한 공익사업의 일종인 울산신항 항만배후단지 조성사업을 위하여 요구할 경우, 원고는 지체없이 시설물의 이설, 철거 및 원상회복 등을 자기부담으로 시행하고, 보상을 요구할 수 없다고 정하고 있고, 9.항은 점용·사용허가가 취소된 경우에도 원고가 스스로의 부담으로 이 사건 부지를 원상회복하여야 한다고 정하고 있으므로, 공유수면법 제57조의 손실보상 청구권을 제한하는 측면이 있다.

그런데 공유수면의 점용·사용허가는 공유수면관리청이 사인에게 국유인 공유수면을 점용 · 사용할 수 있는 권리를 부여하는 것이므로, 점용·사용의 허가를 받은 자가 그 부여받은 권리의 범위 내에서 자신의 이익을 위하여 공유수면에 건축 · 설치한 재산은, 일반적인 수용과 달리 그 보호의 필요성이 적다고 판단되므로(반면, 공익사업법상의 손실보상은 별다른 제한을 받지 않던 개인의 재산권을 공익사업으로 인하여 제한하는 경우 적용되므로, 공유수면 점용·사용허가기간 동안 자기 책임하에 공유수면에 설치한 시설물 등에 비하여 그 재산권을 보호할 필요성이 크다), 이 사건 부관이 손실보상 청구권을 제한하고 있다는 사정만으로 위법하다고 볼 수 없다.

따라서 이 사건 부관이 원고의 손실보상 청구권을 부정한다는 이유만으로 무효라는 원고의 위 주장은 이유 없다.

2) 이 사건 부관이 비례원칙을 위반하였는지 여부

공유수면의 점용·사용허가 여부는 관리청의 재량에 속하고, 재량행위에 있어서는 법령상의 근거가 없다고 하더라도 부관을 붙일 것인가의 여부는 당해 행정청의 재량에 속한다고 할 것인데, 공유수면법 제8조 제7항에 따르면, 공유수면관리청은 점용· 사용허가를 하면서 공유수면의 관리·운영을 위하여 필요하다고 인정하는 경우 점용· 사용의 방법 및 관리 등에 관한 부관을 붙일 수 있음은 명백하므로, 이 사건 부관이 위 법률에 근거하여 부과된 이상 원칙적으로 적법하다 할 것이다.

그러나 이 경우에도 행정행위의 일반원칙과 마찬가지로 이 사건 부관의 부가가 비례의 원칙에 위반되어서는 아니될 것인바 이에 관하여 살피건대, 앞서 본 인정 사실에 의하여 알 수 있는 다음 사정들 즉, ① 원고는 이미 이 사건 제1고시가 있은 이후에 이 사건 시설을 취득하였으므로 이 사건 부지에 관한 관련 사업시행이 조만간 있을 것이라는 점을 잘 알고 있었을 것인 점, ② 더구나 이 사건 시설의 전 소유자였던 한주 역시 이 사건 부관과 같은 내용의 부관이 부가된 점용·사용허가를 받아왔으므로, 원고는 이 사건 부관이 부가될 것이라는 점을 예견할 수 있었고, 그럼에도 자신의 사업을 위하여 이 사건 시설을 취득한 후 이 사건 부지의 점용·사용허가를 신청한 점, ③ 원고는 이 사건 시설을 취득한 때로부터 약 13년간 이 사건 부지를 점용·사용한 점, ④ 피고는 그 동안 이 사건 제1, 2고시에 따른 사업시행에 대비하여 원고에 대한 허가기간을 제한하여 왔고, 이 사건 제2고시로 인하여 사업시행이 현실화된 이후 수년간 위 인정 사실 3)항과 같이 피고의 계획을 원고와 공유한 점, 6 공유수면법 제21조 제1항에 따르면 원고는 이 사건 허가기간의 만료시 해당 공유수면을 원상으로 회복시킬 의무가 있고, 이 경우 앞서 본 바와 같이 손실보상의 문제는 발생하지 아니하므로, 이 사건 부관 중 '허가기간이 만료된 경우 원상회복 의무가 있고, 손실보상 청구권을 인정하지 아니한다'는 내용은 적어도 위 법의 내용에 따른 것인 점, ⑥ 피고로서는 점용·사용허가 여부를 결정할 재량이 있었는데, 이미 이 사건 제1고시가 있었음에도 원고의 점용·사용 요청을 존중하여 이 사건 부관을 조건으로 원고에게 허가를 해준 점, ⑦ 원고는 위 부관의 이행을 위하여 수차례 이행보증보험증권을 피고에게 교부한 점 등에 비추어보면, 원고가 주장하는 모든 사정을 감안하더라도 이 사건 부관에는 필요성과 상당성이 있으므로, 비례의 원칙을 위반하였다는 원고의 위 주장은 이유 없다.

3) 이 사건 부관이 부당결부금지원칙 위반으로 무효인지 여부 이 사건 부관은 이 사건 제1, 2고시에 따른 사업시행을 원활하게 하기 위한 것인데, 위 고시에 따른 사업시행은 원고의 이 사건 부지 점용·사용과는 양립할 수 없는 것이므로, 이 사건 부관과 원고에 대한 점용·사용허가는 밀접한 관련성이 있다. 따라서 이 사건 부관이 부당결부금지원칙에 위반되었다는 원고의 위 주장은 이유 없다.

4) 이 사건 각서가 무효임을 전제로 한 주장에 관한 판단

앞서 본 바와 같이 이 사건 각서는 원고가 아닌 한주가 작성한 것이기도 하고, 그로부터 20년 후 원고에게 부가된 이 사건 부관과의 관련성을 찾기 어려우므로, 이 사건 각서의 효력이 이 사건 부관의 적법성에 영향을 미친다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다[공유수면법상 손실보상 청구권을 포기하는 약정이라고 하여 그 자체로 효력이 부정되지는 않고, 한주가 궁박 · 경솔 · 무경험 등의 상태에서 이 사건 각서를 작성하였다고 인정할만한 아무런 증거가 없으며, 이 사건 각서의 내용 또한 위 2)항과 같은 이유로 비례원칙에 어긋난다고 볼 수 없으므로, 이 사건 각서가 무효라는 원고의 주장도 받아들이기 어렵다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.