2009구합1978 지방의회 의결무효확인

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대전 동구

소송대리인 변호사 박석봉

대전광역시의회

대전 서구 둔산동 1420

소송대리인 변호사 이규호

2009 . 9 . 7 .

2009 . 10 . 14 .

1 . 원고의 청구를 기각한다 .

2 . 소송비용은 원고가 부담한다 .

피고가 2009 . 5 . 20 . 한 원고에 대한 의장불신임안의결은 무효임을 확인한다 .

1 . 처분의 경위

가 . 원고는 피고 의회 의원으로서 , 2008 . 7 . 8 . 피고 의회의 후반기 의장으로 선출되 었는데 , 피고 의회의 재적 의원은 원고를 포함하여 총 19명이다 .

나 . 피고 의회 의원 김학원 외 9명은 2009 . 5 . 13 . 원고에 대한 불신임의결안 ( 이하 ' 이 사건 불신임 의결안 ' 이라 한다 . ) 을 발의하여 피고에게 제출하였는데 , 그 내용은 다음 과 같다 .

○ 원고는 피고 의회의 후반기 의장으로 당선되었는데 그 과정에서 부정투표 의혹이 있었고 ,

이와 관련하여 당시 감표위원이 1심에서 벌금 500만 원의 벌금형을 선고받았다 .

○ 이러한 이유로 약 10개월간 의회의 파행이 계속되어 원고의 리더십에 의문이 제기되자 ,

원고는 스스로 사임서까지 제출하였으나 , 사임의 안건이 부결되면서 또다시 사전모의설

등의 의혹이 제기되어 , 의회의 정상화가 요원해졌다 .

원고는 시민의견을 대변하는 언론과 시민단체로부터 사퇴 압력을 받고 있다 .

○ 그럼에도 , 원고는 사태에 대하여 책임을 지지 아니하고 의장직을 계속 수행할 의사를 표

명하는 등 의회 정상화에 역행하고 있는바 , 지방자치법 제38조와 관련하여 ' 대전광역시의

회의원 윤리강령 및 윤리실천규범에 관한 조례 ( 이하 ' 윤리조례 ' 라 한다 . ) ' 가 규정하고 있는

「 의원의 품위유지 , 공사행위에 주민에게 책임진다 . 」 는 규정을 위반하였다 .

다 . 피고 의회는 2009 . 5 . 20 . 제182회 임시회 제7차 본회의에 위 불신임의결안을 상 정하여 표결에 붙였는데 , 그 결과 출석의원 18명 중 찬성 10명 , 반대 8명으로 재적의 원 과반수의 찬성을 얻어 원고에 대한 의장불신임이 의결되었다 ( 위 피고 의회의 의결 을 ' 이 사건 불신임의결 ’ 이라 한다 ) .

[ 인정근거 ] 다툼 없는 사실 , 갑 제1 , 2호증의 각 기재 , 변론 전체의 취지

2 . 주장 및 판단

가 . 주장

1 ) 원고의 주장

가 ) 법률 위반

이 사건 불신임의결안에 기재된 원고에 대한 불신임 의결 사유는 , 원고가 지방자 치법 제38조의 위임에 의하여 제정된 윤리조례를 위반하였다는 것이고 , 피고 의회는 이 사건 소송에서 원고에 대한 불신임 의결의 사유로 원고가 지방자치법 제36조를 위반 하였음을 들고 있다 . 그런데 지방자치법 제36조는 지방의회 의원 ’ 의무에 관한 규정 이어서 , 지방의회 의장인 원고에 대한 불신임 사유로 삼을 수는 없고 , 지방자치법 제 38조는 지방의회의원의 준수사항을 조례로 정할 수 있다는 위임규정에 불과하고 , 제정 된 조례를 위반한 경우 그 위반에 대한 제재에 대한 규정이 아니어서 , 원고에 대한 불 신임의 근거조항이 될 수 없다 . 또한 , 지방자치법 제55조 제1항은 지방의회의 의장이 ‘ 법령을 위반하는 경우 지방의회는 불신임을 의결할 수 있다고 규정하고 있는데 , 위 법령에는 지방자치단체가 제정한 조례는 포함되지 않는바 , 위 윤리조례를 위반하였다 . 는 사유는 원고에 대한 불신임의결의 사유가 될 수 없다 . 그럼에도 , 피고 의회는 원고 가 위 지방자치법 및 윤리조례를 위반하였다는 이유로 , 이 사건 불신임의결을 하였던 바 , 이는 지방의회의장의 불신임에 관한 지방자치법 제55조 제1항의 규정을 위반한 것 으로서 위법하다 .

나 ) 사실오인

이 사건 불신임 의결안에 기재된 불신임의결의 사유 중 하나는 “ 원고가 피고 의회

의 후반기 의장으로 선출될 당시 부정투표 의혹이 있었고 , 이와 관련하여 감표위원이 벌금형을 선고받았다 . ” 는 것인데 , 원고는 위 감표위원의 행위에 전혀 관여한 바 없어 수사기관에서 혐의없음의 불기소처분을 받았다 . 뿐만 아니라 위 감표위원의 행위는 투 표의 결과에 아무런 영향도 미치지 않아 원고가 의장으로 선출된 것과는 관계가 없다 . 그럼에도 , 피고 의회는 위 사유를 들며 이 사건 불신임의결을 하였던바 , 이는 위법하 다

2 ) 피고의 주장

가 ) 이 사건 불신임의결안은 김학원 외 9명의 피고 의회 의원들이 원고에 대한 불 신임의결을 발의하면서 제출한 ' 발의안 ' 에 불과하므로 , 위 발의안에 기재된 사유를 이 사건 불신임의결의 사유로 볼 수는 없고 , 따라서 이 사건의 경우 원고에 대한 불신임 의결의 사유는 , 원고가 지방자치법 제36조를 위반하였다는 것이며 , 이 사건 처분의 적 법성 또한 위 조항 위반여부에 따라 판단되어야 한다 .

나 ) 가사 이 사건 처분이 위법하다고 하더라도 , 이 사건 불신임의결이 취소되면 현 저히 공공복리에 적합하지 않은 결과가 초래되므로 , 사정 판결이 선고되어야 한다 .

나 . 관계법령

별지 관계법령의 기재와 같다 .

다 . 인정사실

1 ) 피고 의회는 2006 . 5 . 31 . 제4회 전국동시지방선거를 통하여 당선된 19명의 의원 으로 구성되었는데 , 피고 의회 의원들은 원고를 포함한 이른바 ' 주류 ’ 의원 11명과 ' 비 주류 ’ 의원 8명으로 양분되어 피고 의회 구성 초기부터 갈등을 빚어왔다 .

2 ) 피고 의회는 2008 . 7 . 8 . 후반기 의장 선거를 실시하였는데 , 원고는 주류 의원측

의 지지후보로 출마하여 당선되었다 . 그런데 이 과정에서 비주류 의원들은 “ 주류 의원 들이 원고 지지자인 김○○을 감표위원으로 선임하였고 , 김○○은 투표용지에 특정한 표기를 하여 의원들의 지지여부를 감시하는 행위를 하였던바 , 이는 비밀투표의 원칙에 반한다 . ” 는 의혹을 제기하면서 등원을 거부하였고 , 이후 주류 의원들만이 참석한 가운 데 피고 의회의 상임위원장이 선출되는 등 의회가 파행적으로 운영되었다 .

3 ) 이에 대전지역 언론은 위와 같은 피고 의회의 파행을 비난하는 내용의 기사를 계속 보도하였고 , 대전지역 시민단체들도 피고 의회의 정상운영을 촉구하는 성명을 연 일 발표하였다 .

4 ) 검찰은 시민단체의 고발장을 접수한 후 , 2008 . 9 . 1 . 비주류 의원들이 제기한 부 정선거 의혹에 대한 수사를 실시하여 , 감표위원이었던 김○○에 대하여는 , 김○○이 주 류 의원들의 이탈표를 방지하기 위하여 투표용지에 감표위원 확인도장을 날인할 당시 자신만이 확인할 수 있도록 확인도장의 날인 위치를 달리하여 위계로 의장 및 의원들 의 공무를 방해하였다는 공소사실로 기소하였고 , 원고에 대하여는 불기소처분을 하였 는데 , 김○○은 위 공소사실이 모두 유죄로 인정되어 2009 . 1 . 7 . 대전지방법원에서 위 계공무집행방해죄로 벌금 500만 원을 선고받았다 .

5 ) 이에 비주류 의원들과 대전지역 언론 및 시민단체는 원고가 위 사태에 대하여 책임을 지고 피고 의회 의장직을 사임할 것을 촉구하였고 , 이에 원고는 2009 . 3 . 24 . 사임 의사를 표명하여 , 2009 . 4 . 28 . 열린 임시회에서 원고의 의장직 사임에 대한 동의 의 안건이 상정되었다 . 그런데 주류 의원에 속하는 피고 의회 의원인 양●●이 위 사 직 동의에 대한 안건은 무기명 투표로 표결에 붙일 것을 제안하여 , 무기명 투표로 위 사직의 동의에 대한 표결이 이루어졌는데 , 그 결과 재적의원 19명 중 원고를 제외한 18명이 출석하여 찬성 9명 , 반대 7명 , 무효 2명의 결과가 나와 , 위 사직서 동의의 안건 은 부결되었다 .

5 ) 비주류 의원들은 ' 대전광역시 의회규칙 ' 에 의하면 의장이 사임하는 경우 그 동의 의 안건은 토론을 거치지 않고 바로 표결하여야 하는데 , 주류에 속하는 양●●이 무기 명 투표로 할 것을 제의하는 등으로 실질적으로 토론이 이루어진 후 표결하였음에 비 추어 보면 원고는 의장직을 사임할 의사가 없었던 것이고 , 결국 동의의 안건 부결은 주류 의원들과 원고와의 사전모의에 기한 것이라는 의혹을 제기하였다 .

6 ) 원고는 2009 . 5 . 1 . 사임에 대한 동의의 안건이 본회의에서 부결되자 , 다시 의장 직을 수행할 의사를 표명하였고 , 이에 비주류 의원들은 반발하며 원고에 대한 이 사건 불신임의결안을 피고 의회에 제출하였다 .

7 ) 한편 , 피고 의회는 원고에 대한 이 사건 불신임의결 이후 2009 . 7 . 13 . 후임 의 장으로 김학원 의원을 선출하였다 .

[ 인정근거 ] 다툼 없는 사실 , 갑 제1 내지 4호증 , 을 제3 내지 5호증 ( 가지번호가 있는

경우 각 가지번호 포함 ) 의 각 기재 , 변론 전체의 취지

라 . 판단

1 ) 원고는 이 사건 불신임의결안에 기재된 사유에 법률위반 내지 사실오인의 위법 이 있어 , 결국 이 사건 불신임 의결이 위법하다는 취지의 주장을 하고 있다 . 그러나 이 사건 불신임 의결안의 내용은 김학원 외 9명의 피고 의회 의원들이 원고에 대한 불신임 의결을 발의하면서 제출한 발의안인데 , 위 발의안에 기재된 사유들은 모두 원고가 지 방자치법 제36조가 규정하고 있는 지방의회의원으로서 준수하여야 할 ‘ 품위유지의 의 무 ' 를 위반하였다는 점에 대한 구체적인 내용이어서 , 원고에 대한 불신임 사유는 결국 피고가 주장하는 바와 같이 원고가 지방자치법 제36조가 규정하고 있는 지방의회의원 의 의무를 위반하였다는 것이라고 할 것이다 .

2 ) 원고는 지방자치법 제36조와 관련하여 , 이는 지방의회의원의 의무에 대한 규정 이어서 , 위 규정은 지방의회 의장인 원고에 대한 불신임의결의 사유가 될 수는 없다고 주장하나 , 지방자치법에 의하면 , 지방의회의장이 법령을 위반하면 지방의회는 의장에 대한 불신임을 의결할 수 있는데 ( 제55조 제1항 ) , 지방의회의장도 기본적으로는 지방의 회의원으로서의 신분을 가질 뿐만 아니라 , 위 지방자치법 제55조 제1항에서 의장이 ' 의장으로서의 의무에 위반한 경우라고 규정하지 않고 , 단순히 법령을 위반한 경우라 고 규정하고 있다는 점에서 , 이러한 법령위반에는 지방자치법이 규정하고 있는 지방의 회의원으로서의 의무를 위반한 경우도 포함된다고 봄이 타당하다 .

3 ) 그러므로 이 사건 불신임의결이 무효인지 여부는 , 결국 피고 의회 의원들이 원고 가 지방자치법 제36조에 규정된 지방의회의원으로서의 의무를 위반하였다고 판단한 데 에 중대 · 명백한 하자가 있는지의 문제로 귀결된다고 할 것이다 . 지방자치법 제36조는 지방의회의원에게 의원으로서의 직무를 성실히 수행할 의무나 품위를 유지할 의무를 부과하고 있으나 , 의원으로서의 직무성실수행 및 품위가 무엇인지에 대하여는 지방자 치법에서 달리 규정하고 있지 않다 . 따라서 이 사건 불신임의결에 중대 · 명백한 하자 가 있는지 여부를 판단함에 있어서는 위와 같은 의원으로서의 직무성실수행 및 품위 ’ 는 그 문언에 비추어 다양한 행위 태양을 포섭할 수 있는 개념이라는 점 , 피고 의회는 주민들에 의하여 선출된 지방의회의원들로 구성된 대의기구이므로 이러한 피고 의회의 결의 내용은 존중될 필요가 있다는 점 등의 사정이 고려되어야 할 것이다 .

그런데 위 인정사실에 의하여 추인되는 다음과 같은 사정 , 즉 ① 원고가 피고 의 회의 후반기 의장으로 선출되는 과정에서 당시 감표위원이었던 주류 의원 김○○이 투 표용지에 특정한 표기를 하여 다른 주류 의원들의 지지여부를 감시하였다는 의혹이 제 기되었고 , 김○○은 위 의혹과 관련하여 수사를 받고 기소되어 대전지방법원으로부터 위계공무집행방해죄로 벌금형을 선고받았던바 , 비록 원고는 검찰에서 불기소처분을 받 았다고 하더라도 , 위 사태로 인하여 시민들의 피고 의회에 대한 신뢰가 추락하고 , 피고 의회의 권위가 상실되는 결과가 초래되었고 , 원고에게 이러한 사태에 대한 정치적 , 도 의적 책임이 있다고 보이는 점 , ② 위와 같은 의장선출 투표과정에서의 의혹으로 주류 의원들과 비주류 의원들은 첨예하게 대립하였고 , 비주류 의원들이 회의에 참석하지 아 니하여 , 원고가 의장으로 선출된 2008 . 7 . 8 . 부터 원고에 대한 불신임 의결이 이루어진 2009 . 5 . 20 . 까지 피고 의회는 파행적으로 운영되었으며 , 이에 대전지역 언론과 시민단 체는 원고가 피고 의회의 파행적 운영에 대하여 책임을 지고 사퇴할 것을 지속적으로

촉구해왔던 점 , ③ 원고는 2009 . 3 . 24 . 사임의사를 표명하기는 하였으나 , 주류 의원 양 ●● 이 사임에 대한 동의의 안건을 무기명 투표로 처리할 것을 제안하여 무기명 투표 를 실시한 결과 , 원고에 대한 사임동의의 안건이 피고 의회에서 부결되었고 , 그로부터 3일 후에는 원고가 다시 피고 의회 의장직을 수행할 의사를 표명하여 , 의원들은 크게 반발하였고 , 또다시 지역언론 및 시민단체에서 원고와 피고 의회에 대한 비난여론이 비 등해졌는바 , 이러한 일련의 사정들이 피고 의회의 파행적 운영이 장기화되는 빌미가 되 었던 점 등의 사정을 종합하여 보면 , 피고 의회 의원들이 원고가 지방의회의원으로서 직무를 성실히 수행할 의무 또는 품위를 유지할 의무를 위반하였다고 보아 원고에 대한 이 사건 불신임의결을 한 것에 중대 · 명백한 하자가 있다고 판단되지는 않는다 .

3 . 결론

그렇다면 , 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 , 주문과 같이 판결한

재판장 판사 설범식

판사 윤혜정

판사 조상민

관계법령

■ 지방자치법

제36조 ( 의원의 의무 )

①지방의회의원은 공공의 이익을 우선하여 양심에 따라 그 직무를 성실히 수행하여야 한다 .

②지방의회의원은 청렴의 의무를 지며 , 의원으로서의 품위를 유지하여야 한다 .

제38조 ( 지방의회의 의무 등 )

①지방의회는 지방의회의원이 준수하여야 할 지방의회의원의 윤리강령과 윤리실천규범을 조례 로 정하여야 한다 .

②지방의회는 소속 의원들이 의정활동에 필요한 전문성을 확보하도록 노력하여야 한다 .

제55조 ( 의장불신임의 의결 )

①지방의회의 의장이나 부의장이 법령을 위반하거나 정당한 사유 없이 직무를 수행하지 아니 하면 지방의회는 불신임을 의결할 수 있다 .

②제1항의 불신임의결은 재적의원 4분의 1 이상의 발의와 재적의원 과반수의 찬성으로 행한 다 .

③제2항의 불신임의결이 있으면 의장이나 부의장은 그 직에서 해임된다 .

■ 대전광역시의회의원 윤리강령 및 윤리실천규범에 관한 조례

제2조 ( 윤리강령 ) 대전광역시의회의원 ( 이하 ' 의원 ' 이라 한다 . ) 은 주민의 대표로서 양심에 따라 그 직무를 성실히 수행하여 주민으로부터 신뢰를 받을 수 있도록 준수하여야 할 대전광역시의회 의원 윤리강령을 별표1과 같이 정한다 .

제3조 ( 윤리실천규범 ) 의원은 제2조의 윤리강령을 준수하기 위한 윤리실천규범을 별표2와 같이 정한다 .

[ 별표 1 ]

대전광역시의회의원 윤리강령 ( 제2조 관련 )

대전광역시의회의원은 주민의 대표로서 양심에 따라 그 직무를 성실히 수행하여 주민의 신뢰 를 받으며 , 나아가 의회의 명예와 권위를 높여 지방자치발전과 주민의 복리증진 및 시정발전을 위하여 의원의 직무를 다할 것을 다짐하면서 , 이에 우리는 의원이 준수하여야 할 윤리강령을 다음과 같이 정한다 .

5 . 주민의 대변자로서 모든 공사행위에 관하여 주민에게 책임진다 .

[ 별표2 ]

대전광역시의회의원 윤리실천규범 ( 제3조 관련 )

대전광역시의회의원은 「 대전광역시의회의원 윤리강령 및 윤리실천규범에 관한 조례 」 제2조의 윤리강령을 성실하게 준수하기 위한 윤리실천규범을 다음과 같이 정한다 .

1 . 직무를 수행함에 있어서 의원의 품위를 손상하는 행위를 하여서는 아니된다 .

■ 대전광역시의회 회의규칙

제12조 ( 의장 , 부의장의 사임 )

①의장과 부의장은 의회의 동의를 얻어 그 직을 사임할 수 있다 .

② 사임에 대한 동의 여부는 토론을 하지 아니하고 표결한다 .