인천지방법원 2017.2.9. 선고 2015구합53125 판결

나. 피고는 인천 남동구청장과 합동으로 2015. 1. 27.부터 2015. 1. 30.까지 4일 동안 이 사건 요양기관에 대한 현지조사(조사대상기간: 2012. 11. 1.부터 2014. 12.까지)를 실시하였다. 그 결과 이 사건 요양기관이 ① 2013. 11.부터 2014. 4.까지(2013. 12.은 제외) 및 2014. 7.부터 2014. 10.까지 작업치료사 인력배치기준을 위반하였음에도 비용을 청구하여 61,947,230원, ② 2013. 5. 9. 및 2014. 1.부터 2014. 10.까지 인력추가배치 가산기준을 위반하였음에도 가산청구하여 81,260,210원, ③ 2014. 12. 1.부터 2014. 12. 9.까지 수급자에게 미지정 입소시설에서 서비스를 제공하였음에도 급여비용을 청구하여 20,770,800원 합계 163,978,240원을 부당청구한 사실을 발견하였다.

다. 피고는 2015. 7. 7. 원고에게 구 노인장기요양보험법(2015. 12. 29. 법률 제13647호로 개정되기 전의 것, 이하 '노인장기요양보험법'이라 한다) 제43조 제1항에 따라 이 사건 요양원의 부당청구금액 163,978,240원을 환수한다는 결정(이하 위 환수결정 중 원고가 다투고 있는 ①, ② 사유로 인한 합계 143,207,440원의 환수결정을 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑1의 기재 및 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장 요지

(1) 작업치료사 인력배치기준 위반

피고는 작업치료사 D이 2014. 1.부터 2014. 4.까지, 2014. 7.부터 2014. 10.까지 월 115시간에서 135시간만을 근무하였음에도 월 160시간 이상 근무한 것으로 등록하여 급여비용을 부당청구하였다는 이유로 급여비용을 환수하였다. 그러나 ① 실제 작업치료사가 근무하였음에도 근무시간이 부족하다는 이유로 작업치료사가 아예 근무하지 않은 것으로 간주하는 것은 부당하고, ② 급여비용 환수의 실질은 민법상의 부당이득반환이므로 부족한 근무시간 부분에 해당하는 급여비용만 환수하여야 하며, ③ D은 작업치료 업무 그 자체에 투여한 시간과 그 외 부수적인 업무에 투여한 시간(작업치료 관련 기기의 정비, 정돈, 서류의 작성, 기관평가 준비를 위한 야근 등)을 포함하면 월 160시간을 근무하였으므로 작업치료사 인력배치기준에 위반한 사실이 없다.

(2) 인력추가배치 가산기준 위반

피고는 위생원들(E, F, G, H, I, J)을 세탁 등이 아닌 조리업무만을 전담하여 수행하게 하였으므로 위생원을 배치하지 않은 것이어서 가산사유가 없고, 작업치료사 D 배치로 인한 가산사유가 없음에도 가산금을 청구하여 이를 부당수령하였다는 이유로 급여비용을 환수하였다. 그러나 ① 이 사건 요양기관은 '조리원'과 '위생원'을 각각 채용하였는데 인력의 탄력적 운용을 위하여 서로 일부 업무를 보조해 준 것에 불과하고, 위생원의 고유업무는 개념 내재적으로 '세탁, 청소, 주방설거지, 식재료 다듬기 등'을 포함하는 것이므로 인력 추가배치위반이라고 할 수 없고, ② 앞서 본 바와 같이 D은 근무시간을 어긴 바 없다.

(3) 보건복지부장관은 2013. 5. 14. '등록된 조리원 또는 위생원이 서로 다른 업무를 수행한 경우: 근로계약상 인력배치기준을 충족한 경우 시설장의 판단에 따라 탄력적으로 인력을 운용하는 경우 가감산기준 위반으로 처리하지 않음'이라는 내용의 지침을 마련하여 시행하다가 2014. 10. 15. 이후에는 위생원·조리원 인력이 신고한 직종의 고유업무를 수행하지 아니한 채 타 업무를 전담한 경우에 한하여 가감산 기준을 적용하였는바, 이 사건 처분은 신뢰보호원칙은 위반된 것이고 2013. 10. 15. 이후에 그 이전행위까지 소급적용하는 것은 행정절차법 제4조 제2호에 위반한 것이다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

(1) 작업치료사 인력배치기준 위반으로 인한 환수결정에 관하여

(가) 작업치료사 D이 기준에 미치지 못하는 근무를 하였는지 여부

위 인정사실, 을 1~9의 각 기재, 증인 K, L의 각 증언 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 사정을 종합하여 보면, 작업치료사 D이 월 160시간 이상을 근무하지 않은 사실을 인정할 수 있다.

원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

① 2012. 11.경부터 이 사건 요양시설의 시설장으로 근무한 L는 이 사건 처분의 근거사실을 인정하는 확인서(을 1)에 '위 내용은 설명 들었고 모두 사실입니다'라고 기재하고 서명하였다. 이에 대하여 L는 이 법원에서 '직원들이 너무 강압적으로 추궁하는 상황에서 작성된 관계로 그 내용을 제대로 읽지도 못했다'는 취지로 진술하였다. 또한 L는 'D은 오전 9시 30분 전후로 출근해서 오후 5시 가까이까지 근무하다가 퇴근하였고, 기기정비, 서류작성 등을 위한 야근 시간을 포함하면 월 160시간의 근무를 충족하였다'는 취지로 진술하였다.

그러나 행정청이 현지조사를 실시하는 과정에서 조사 상대방으로부터 구체적인 위반 사실에 대하여 이를 자인하는 내용의 확인서를 작성 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 혹은 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명 자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치는 쉽게 부인할 수 없는 것인바(대법원 2002. 12. 6. 선고 2001두2560 판결 참조), L는 이 사건 요양시설의 실질적인 운영자로서 그 증언이 객관성을 갖는다고 보기 어렵고, L는 위 확인서 중에서 자신이 인정하는 1.나.의 ③항 처분사유에 관한 기재는 진실이라고 하면서도 이 사건 소송으로 다투는 나머지 부분 기재는 강요에 의하여 확인하였다는 취지로 진술하면서 한편으로 조사자들이 먹으라고 차도 주었으나 먹을 상황도 아니었고 너무 힘들었다는 취지로 진술한 점 등에 비추어 보면 L의 이 법원에서의 증언은 이를 그대로 믿기 어렵고, 이를 근거로 L가 작성한 확인서의 증거가치를 쉽게 부인할 수 없다.

② D은 조사자와 통화하면서 2013. 12.부터 2014. 11.까지 작업치료사로 근무를 하였는데 근로계약서에는 오전 10시부터 오후 4시까지 근무를 하는 것으로 정해져 있었지만 오전 9시 30분부터 오후 4시 30분정도까지 1시간씩 일을 더했고 12시 30분부터 1시 30분까지는 휴게시간이었으므로 하루 6시간 정도 일을 하다가, 2014. 5.부터 2014. 6.까지는 오전 9시부터 오후 5시까지 하루 7시간 정도 일했다고 진술하였다. 그리고 위와 같이 근로계약서보다 더 많은 근무를 하면서도 급여를 더 받지는 않았는데 그 이유는 조퇴나 외출을 자주 했고, 위와 같은 시간을 채우려고 일찍 가기도 했기 때문이라고 진술하였다.

③ 요양보호사 M는 조사자와의 통화에서 D이 9시에서 10시 사이에 왔고 4시에 퇴근했으며 주말에는 근무하지 않았다고 진술하였다.

④ 증인 K은 이 법원에서 'D이 구체적으로 몇 시에 출근하였는지 확실히 알 수는 없지만 K의 출근시간(오전 8시 내지 9시)보다 10분 먼저 같이 출근해서 탈의실에서 같이 옷을 갈아 입은 적이 많이 있었고, 한 달에 3~4회는 출근시간 10분 전에 요양보호사들을 교육하였으며, K이 출근을 했을 때 D이 거즈를 담아서 냉동실에 넣어 두는 것을 자주 목격하였다'고 진술하였다. 또한 'D이 서류작업을 하느라 잠을 자지 못했다는 말을 하는 것을 들었고, 점심 휴게시간에 10분 안에 식사를 마친 후 서류작업을 하였다'는 취지로 진술하기도 하였다. 그러나 앞서 본 바와 같이 D 본인은 조사자와 통화하면서 2014. 5.부터 2014. 6.까지 오전 9시에 출근할 수 있었던 이유가 자녀를 시댁에 맡겨서 가능했다는 취지로 진술하여서 위 기간을 제외하고는 자녀를 돌보기 위해 9시 이전에 출근이 불가능했던 것으로 보이고, 근로계약서보다 긴 시간을 근무하고도 급여를 더 받지 않은 것은 오히려 외출이나 조퇴가 많았기 때문이라고 진술하였는데 이에 비추어 점심시간도 쉬지 않고 일했다는 K의 위와 같은 증언은 이를 믿기 어렵고, K도 증언 말미에 'D이 몇 시에 출근해서 몇 시에 퇴근하는지 정확히 알지 못한다'는 취지로 진술하였다.

⑤ 달리 원고의 주장과 같이 D이 서류작업 등을 하기 위하여 잔업을 하였다던가 식사 시간에도 업무를 하였다는 사실을 뒷받침할 만한 뚜렷한 증거가 없다.

(나) 부족한 근무시간에 해당하는 부분만 환수하지 않은 것이 부당한지 여부

장기요양급여비용 산정기준 등에 관한 세부사항(이하 '이 사건 세부사항'이라 한다)은 인력배치기준의 근무인원의 계산방법을 정하면서 '직원의 근무형태에 관계 없이 직원 1인의 월 근무시간이 160시간 이상인 경우 1인으로 계산한다'고 정하고 있고, 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(이하 '이 사건 고시'라 한다)는 배치기준에 따라 배치하여야 할 작업치료사 1명을 두지 않은 경우 급여비용을 감산하도록 하고 있다. 위 관련 규정 문언 및 취지, 환수처분의 성격(부정한 방법으로 장기요양급여비용을 받아간 경우 이를 원상회복시키는 공법상 부당이득반환)에 의하면, 작업치료사인 D이 월 160시간 이상을 근무하지 않은 이상 작업치료사를 배치하지 않은 것이 되어 그에 따른 감산을 받는 것이지 작업치료자가 160시간 미만의 근무를 한 경우 그 시간에 비례하여 감산이 이루어지는 것이 아니다. 따라서 원고가 작업치료사 1인을 배치하지 않았음에도 배치한 것처럼 하여 요양급여를 지급받았다면 그에 해당하는 요양급여 전부가 부당이득에 해당한다고 보아야 할 것이지, D의 부족한 근무시간 부분에 해당하는 부분만 부당이득으로 환수하여야 한다고 볼 수 없다.

원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(2) 위생원 인력배치기준 위반으로 인한 환수결정에 관하여

노인장기요양보험법 제31조 제2항은 장기요양기관으로 지정받고자 하는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설과 인력을 갖추어야 한다고 규정하고 있고, 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2015. 1. 5. 보건복지부령 제283호로 개정되기 전의 것, 이하 '시행규칙'이라 한다) 제23조 제2항 제2호는 노인복지법 제34조에서 정한 노인의료복지시설(노인요양시설과 노인요양공동생활가정)은 노인복지법 제35조 제3항에 따른 시설과 인력을 갖추어야 한다고 규정하고 있으며, 구 노인복지법(2015. 1. 28. 법률 제13102호로 개정되기 전의 것) 제35조 제3항, 같은 법 시행규칙(2015. 1. 5. 보건복지부령 제283호로 개정되기 전의 것) 제22조 제1항, [별표 4]는 노인의료복지시설의 시설기준, 설비기준, 그리고 직원의 자격기준과 입소자 수에 따른 배치기준 등을 구체적으로 규정하고 있는데, '6. 직원의 배치기준'에서 위생원은 '필요 수'(해당 직원의 배치와 관련하여 그 시설의 장이 판단하여 결정할 수 있는 것)로 정하면서, 비고 제6항에서 '세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두지 아니할 수 있다'고 규정하고 있다. 위 규정의 해석상 위생원의 주 업무는 '세탁'이라고 봄이 타당하다.

한편, 조리원의 경우 명시적인 규정은 없으나 '조리'라는 문언상 '취사'가 주 업무라고 봄이 타당하며, 이 사건 고시도 조리원과 위생원의 업무 내용이 서로 다르다는 전제하에 조리원과 위생원에 대하여 필요인력 배치 가산점수를 각 1점씩 부여하고 있는 것으로 보인다.

위와 같은 규정들 및 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항, [별표 4]가 제6호에서 시설별로 필요한 직원의 배치기준을 규정하면서 요양보호사, 간호(조무)사, 사무원, 조리원, 위생원, 관리인 등을 구분하여 둔 것은 노인요양시설이 요양서비스를 제공함에 있어 각 업무분야에 필요한 전문 종사자를 배치함으로써 수급자에게 적정하고 적합한 양질의 서비스가 제공되도록 하기 위한 것으로 보이는 규정 취지를 고려하여 보면, 노인장기요양보험법령에서의 위생원은, 세탁 업무 외에 부수적으로 청소 및 환경위생관리 업무를 할 수 있는지는 별론으로 하고, 세탁 업무를 그 본연(고유)의 업무로 하여 근무하는 사람을 의미한다고 해석되고 조리원 등 다른 직종의 업무를 전담할 수 없다고 보아야 한다.

이 사건에 관하여 보건대, 위 인정사실, 을 1~9의 각 기재, 증인 K, L의 각 일부 증언 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 위생원 E, F, G, H, I, J은 주로 조리원 업무를 수행하였을 뿐 세탁업무를 본연의 업무로 하여 근무한 사람은 아니었다고 봄이 상당하다.

원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

① 2013. 9.경 이 사건 요양기관에서 작업치료자로 근무하였던 N은 조사자와 통화를 하면서 'E는 8층에서, O는 4층에서 조리업무를 하는 것만 보았다'는 취지로 진술하였고, 요양보호사로 근무하였던 M는 'E는 근무표에는 요양보호사라고 기재되어 있으나 요양업무는 하지 않고 주방일만 한 것으로 알고 있고, I은 7층 혹은 8층에서, H은 8층에서 주로 주방일을 했다'는 취지로 진술하였다. F는 조사자와의 통화에서 직접 '자신은 2013. 2.부터 2013. 10.까지 근무하면서 8층 식당에서 E와 같이 주방일만 했다'는 취지로, G도 조사자와의 통화에서 '2013. 11. 12.부터 11. 23.까지 근무하면서 8층 주방에서 E, I선생님과 함께 조리업무만을 했고, O는 4층에서 음식배식을 하였다'는 취지로 진술하였다. H도 조사자와의 통화에서 '2014. 11. 25.부터 2015. 2. 5.이전까지 근무하면서 청소나 빨래 등의 업무는 하지 않았고 I, E와 함께 8층 주방에서 식당업무만 하였고, O는 4층에서 배식을 하였다'는 취지로 진술하였다.

② M는 조사자와의 통화에서 세탁업무는 요양보호사들이 전부 다 했다는 취지로 진술하였고, 증인 L는 이 법정에서 '필요인력으로 배치해야 하는 인원은 필요한 수만큼 두되 상황에 따라 위생원에게 조리원의 업무를 시키더라도 문제가 되지 않는다고 생각했고, 요양보호사들이 입소자들을 목욕시킴과 동시에 세탁기에 빨래감을 넣고 세탁을 하기 때문에 세탁업무를 전담해서 할 인원이 필요하지 않았다'는 취지로 진술하였는바, 이 사건 요양시설의 위생원들은 세탁업무는 실시하지 않은 것으로 보인다.

③ 증인 K은 이 법원에서 'E가 요양보호사들이 입는 가운을 입고 일한 적이 있고, 주방에서 일한다거나 청소를 하고 옷을 수선하기도 하는 등 여러 가지 일을 하는 것을 보았다'고 진술하였고, 'F는 주방에서 일하는 것을 보았고, H, I은 주방일뿐만 아니라 걸레를 빠는 등 위생원일도 하는 것을 보았다'고 진술하였다. 그러나 한편으로는 증언 말미에 '솔직히 말해서 어떻게 누구하고 무슨 계약으로 무슨 일을 했는지 잘 알지 못한다'고 진술하였는바, K의 위와 같은 진술이 E, H, I이 다른 사람들 혹은 본인들의 상반되는 진술에도 불구하고 주방일 이외의 위생원의 업무를 하였다는 근거가 되기에는 부족하다.

④ 증인 L는 이 법원에서 '어머니인 E는 새벽 5시에 출근해서 조리업무는 물론 청소와 요양업무도 하였고 F, O, G, H에게 위생과 관련된 업무도 지시했고 실행하는 것도 보았다'는 취지로 진술하였으나 앞서 (1)(가)①항에서 본 바와 같이 이를 그대로 믿기 어렵다.

(3) 신뢰보호의 원칙 위반 여부

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2011. 11. 24. 선고 2009두22980 판결 등 참조).

이 사건에 관하여 보건대, 관련 법령, 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정, 즉, ① 보건복지부장관이 '등록된 조리원 또는 위생원이 서로 다른 업무를 수행한 경우: 근로계약상 인력배치기준을 충족한 경우 시설장의 판단에 따라 탄력적으로 인력을 운용하는 경우 가감산기준 위반으로 처리하지 않음'이라는 지침을 마련하여 시행하였다고 하더라도 위와 같은 지침은 행정청의 내부적인 지침에 불과할 뿐이고, 원고에게 위와 같은 기준에 따라 처분을 할 것이라는 견해가 표명되었음을 인정할 만한 증거가 없는 점, ② 나아가 위 지침이 일반적으로 국민들에게 받아들여진 지침이라고 볼 만한 뚜렷한 증거도 없는 점, ③ 위 지침의 내용을 보더라도 적어도 이 사건과 같이 위생원이 본연의 세탁업무는 전혀 하지 않고 조리업무만을 전담하는 경우에도 적용되는 것으로 해석되지는 않는 점 등을 종합하여 보면, 피고의 공적인 견해표명이 있었다고 인정하기 부족하고, 설령 공적 견해표명이 있었다고 하더라도 이에 대한 원고의 신뢰에 귀책사유가 없었다고 보기도 어려우므로, 신뢰보호의 원칙이나 행정절차법 제4조 제2항을 위반하였다고 보기 어렵다.

3. 결론

원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.