울산지방법원 2021.1.14. 선고 2019구합8178 판결

나. 고용노동부와 울산광역시는 공동으로 저소득자, 장애인, 고령자 등의 취약계층의 고용률이 50% 이상인 예비사회적기업에 대하여 근로자의 최저임금수준의 인건비와 사업주 부담의 사회보험료 일부를 보조금 명목으로 지원해주는 "(예비)일자리창출사업 참여기업"을 모집하여, 선정된 참여기업에는 연차별 지원비율을 달리하여 80~90%의 참여근로자 인건비를 지원하고, 참여기업이 사회적기업 인증을 받게 되면, 그때부터 최대 3년간 연차별로 50~80%의 참여근로자 인건비를 지원하는 재정지원사업(이하 '이 사건 사업'이라고 한다)을 해오고 있었다.

다. 원고는 2014. 7. 22. 울산광역시장으로부터 지역형 예비사회적기업으로 지정받고, 2014. 8. 13. 2014년 하반기(예비)사회적기업 일자리창출사업 참여기업 모집공고에 응시하여 이 사건 사업 참여기업으로 선정되어, 울산 북구청과 지원 약정을 체결하고, 2014. 11. 1.부터 참여근로자에 대한 인건비 및 사업주의 일부 보험료를 매달 지원받아 왔다.

라. 그런데 원고가 인건비를 부정수급 하였다는 제보로 인하여 수사기관의 수사가 개시되었고, 이에 울산 북구청은 2018. 5. 21. 원고에 대한 보조금 지급을 중지하고 2018. 10. 26. 원고와의 이 사건 사업 약정을 해지함과 아울러 원고에게 부정수급액 87,250,870원1)을 반환할 것을 명령하였다.

마. 원고의 운영자였던 C는 2019. 8. 13. 울산지방법원에서 '고용한 적이 없는 사람에 대하여 허위의 근로계약서, 참여예정자 명단, 자격확인 및 개인정보 수집·이용·제공에 관한 동의서, 사업장 정보 수집·이용·제공에 관한 동의서를 작성하여 울산 북구청 경제일자리과의 담당공무원에게(예비)사회적기업 참여근로자별 지원금 신청내역서를 제출하여 25회에 걸쳐 일자리창출사업 지원금 명목의 돈 합계 87,250,860원을 교부받아 국고보조금을 편취하였다'는 범죄사실에 대하여 위 범죄사실을 자백하여 벌금 5,000,000원의 유죄판결을 선고받았으며(울산지방법원 2018고단3716호, 이하 '이 사건 판결'이라고 한다), 검사가 양형이 부당하다며 위 판결에 대하여 항소하였으나 울산지방법원은 2020. 5. 28. 검사의 항소를 기각하여(울산지방법원 2019-891호), 위 판결이 2020. 6. 5. 확정되었다.

바. 이에 피고는 2019. 10, 14. 사회적기업법 제18조 제1항 제3호에 따라 원고에 대한 사회적기업 인증을 취소하고(이하 '이 사건 취소 처분'이라고 한다), 보조금 관리에 관한 법률(이하 '보조금법'이라고 한다) 제33조의2 및 보조금법 시행령 제14조의2에 따라 제재부가금 425,754,900원[= 430,754,900원(= 이 사건 판결에서 확정된 원고의 부정수급액 87,250,860원 - 1,099,880원(참여근로자 D의 2016. 3. 30.부터 2016. 4. 28.까지의 부정수급액으로 해당기간은 제재부가금 부과 근거 법률의 시행일인 2016. 4. 29. 이전이므로 제재부가금 부과대상에서 제외되었다) X 부과율 500%) - 이 사건 판결에 따른 벌금 5,000,000원을 부과하는 처분(이하 '이 사건 부과 처분'이라고 한다)을 하였다. (이하 이 사건 취소 처분 및 이 사건 부과 처분을 통틀어 '이 사건 각 처분'이라고 한다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증, 을 제1 내지 5호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 각 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 취소 처분은 사회적기업법 제18조 제1항 제3호에 따른 사회적기업의 인증 취소는 필요적 취소 사유가 아님에도 이 사건 판결이 있었다는 이유로 의견청취절차를 생략한 채 이루어져 위법하다.

이 사건 부과 처분은 참여근로자들이 실제 근무한 기간을 고려하지 아니하고 입사한 날부터 허위로 근무하였다고 단정적으로 판단하여 부정수급기간과 부정수급액을 인정하여 산정되어 위법하다.

이 사건 취소 및 부과 처분으로 인하여 원고를 더 이상 유지할 수 없어 폐업에 이를 수 있으며 재직 근로자들이 실직을 할 상황에 처하게 되는바, 공익이 이보다 우월하다고 보기 어렵고 일률적으로 부정수급액의 5배에 달하는 제재부가금을 가하도록 하여 재량권을 일탈·남용하였다.

나. 관계 법령

별지 '관계 법령' 기재와 같다.

다. 직권 판단

1) 관련 법리

행정절차에 관한 일반법인 행정절차법 제21조, 제22조에서 사전 통지와 의견청취에 관하여 정하고 있다. 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 '처분의 제목', '처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거', '이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법', '의견제출기관의 명칭과 주소', '의견제출기한' 등을 당사자 등에게 통지하여야 한다(제21조 제1항). 다른 법령 등에서 필수적으로 청문을 하거나 공청회를 개최하도록 정하고 있지 않은 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하고 (제22조 제3항), 다만 '해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우' 등에 한하여 처분의 사전 통지나 의견청취를 하지 않을 수 있다(제21조 제4항, 제22조 제4항). 따라서 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 행정절차법상의 사전 통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 않았다면, 사전 통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한, 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다.

행정절차법 제21조 제4항, 제22조 제4항은 사전 통지나 의견청취를 하지 않아도 되는 예외사유로 "공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우"(제21조 제4항 제1호), "법령 등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우"(제21조 제4항 제2호), "해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우"(제21조 제4항 제3호)를 열거하고 있다. 나아가 행정절차법 제21조 제5항은 "처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다."라고 정하고 있고, 행정절차법 시행령 제13조는 행정절차법 제21조 제4항과 제5항에 따라 사전 통지를 하지 않을 수 있는 경우로 "법원의 재판 또는 준사법적 절차를 거치는 행정기관의 결정 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되어 처분에 따른 의견청취가 불필요하다고 인정되는 경우 (제2호) 등을 들고 있다.

행정절차법은 행정절차에 관한 공통적인 사항을 규정하여 국민의 행정 참여를 도모함으로써 행정의 공정성 · 투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호함을 목적으로 한다(제1조), 의견청취 제도는 행정처분 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정 가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하기 위한 것이다.

위에서 본 행정절차법령 규정들의 내용을 행정절차법의 입법 목적과 의견청취 제도의 취지에 비추어 종합적·체계적으로 해석하면, 행정절차법 시행령 제13조 제2호에서 정한 "법원의 재판 또는 준사법적 절차를 거치는 행정기관의 결정 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되어 처분에 따른 의견청취가 불필요하다고 인정되는 경우"는 법원의 재판 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되면 행정청이 반드시 일정한 처분을 해야 하는 경우 등 의견청취가 행정청의 처분 여부나 그 수위 결정에 영향을 미치지 못하는 경우를 의미한다고 보아야 한다. 처분의 전제가 되는 '일부' 사실만 증명된 경우이거나 의견청취에 따라 행정청의 처분 여부나 처분 수위가 달라질 수 있는 경우라면 위 예외사유에 해당하지 않는다(대법원 2020. 7. 23. 선고 2017두66602 판결 참조).

2) 구체적인 판단

갑 제1호증의 기재에 의하면, 이 사건 취소 처분 외 이 사건 부과 처분 역시 행정절차법 제21조, 제22조에 따른 사전통지 및 의견청취 절차를 생략한 채 이루어졌으므로, 이 사건 각 처분이 위와 같이 사전통지 및 의견청취 절차를 생략하여 위법한지 여부에 관하여 직권으로 살피건대, 앞서 든 각 증거 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 위 관련 법리에 비추어 보면, 이 사건 각 처분은 사전통지 및 의견청취 절차에 관한 행정절차법 제21조, 제22조를 위반한 처분으로서 위법하여 취소되어야 한다(원고의 청구를 모두 인용하는 이상, 원고의 나머지 주장에 관하여는 더 나아가 판단하지 않는다).

① 사회적기업법 제18조 제1항은 "고용노동부장관은 사회적기업이 다음 각호의 어느 하나에 해당하게 되면 인증을 취소할 수 있다. 다만, 제1호에 해당하면 인증을 취소하여야 한다."라고 규정하고 있고, 사회적기업법 제18조 제1항 제3호는 "거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 이 법 또는 다른 법령에 따른 재정 지원을 받았거나 받으려고 한 경우"를 규정하고 있어, 위 경우에 해당하는 경우에는 사회적기업의 인증을 취소할 수 있다고 규정하고 있다. 위 조항에서 말하는 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 이법 또는 다른 법령에 따른 재정 지원을 받았거나 받으려고 한 경우'는 불확정개념으로 규정되어 있어 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속하고, 이 사건 취소 처분이 적법하기 위해서는 '취소해야 할 공익상 필요'와 '취소로 당사자가 입게 될 불이익'에 관하여 이익형량을 하였어야 하며, 나아가 전자가 후자를 정당화할 만큼 강한 경우로 볼 수 있어야 한다. 따라서 이 사건 취소 처분은 재량행위라 할 것이다.

보조금법 제33조 제1항은 "중앙관서의 장, 보조사업자 또는 간접보조사업자는 보조금수령자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지급한 보조금 또는 간접보조금의 전부 또는 일부를 기한을 정하여 반환하도록 명하여야 한다."라고 규정하고 있고, 보조금법 제33조 제1항 제1호는 "거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금 또는 간접보조금을 지급받은 경우"를 보조금의 전부 또는 일부를 반환하여야 하는 경우로 정하고 있다. 또, 보조금법 제33조의2 제1항은 "중앙관서의 장은 다음 각 호의 하나에 해당하는 경우에는 반환하여야 할 보조금 또는 간접보조금 총액의 5배 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 보조사업자 등에게 제재부가금을 부과·징수하여야 한다. 다만, 제재부가금을 부과하기 전 또는 부과한 후에 보조사업자 등이 보조금 또는 간접보조금의 부정한 수금 등을 이유로 이 법 또는 다른 법률에 따라 벌금·과료, 몰수·추징, 과징금 또는 과태료를 부과받은 경우 등 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우에는 제재부가금을 면제 삭감 또는 변경·취소할 수 있다."라고 규정하고 있고, 보조금법 제33조의2 제2호는 "보조금법 제33조에 따라 보조사업자 또는 간접보 조사업자가 보조금수령자에게 보조금 또는 간접보조금의 반환을 명한 경우를 제재부 가금을 부과·징수하여야 하는 경우로 정하고 있다. 따라서 보조금법 제33조 제1항 제1호에서 말하는 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금 또는 간접보조금을 지급받은 경우' 역시 불확정개념으로 규정되어 있어 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속하고, 보조금수령자가 벌금·과료 등을 부과받은 경우 제재부가금을 면제·삭감 또는 변경 취소할 수 있으므로, 제재부가금을 부과할지 여부 및 부과할 제재부가금의 액수에 관해서는 피고에게 일정한 재량이 부여되어 있다.

③ '해당 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우'에 해당하는지 여부는 그 문언대로 해당 행정처분의 성질에 비추어 판단하여야 하는데(대법원 2016. 10. 27. 선고 2016두41811 판결, 대법원 2019. 5. 30. 선고 2014두40258 판결 등 참조), 이 사건 각 처분은 수익적 행정행위의 취소로 원고에게 미치는 불이익이 가볍지 아니하고, 여기에 행정절차법의 목적이 행정의 공정성· 투명성·신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호한다는 것에 있다는 점까지 더하여 보면, 이 사건 각 처분에 관한 사전통지 및 의견청취 절차의 필요성은 크다고 봄이 상당하고, 단지 이 사건 판결이 확정되었다는 사정만으로 원고에게 추가적인 소명의 기회를 부여하는 조치가 명백히 불필요하다고 단정할 수 없다(이 사건 판결의 피고는 원고의 전 대표자였기 때문에 원고로서는 이 사건 판결에 관한 재판 과정에서 참여근로자들이 실제로 근무한 기간을 다투기 어려웠을 것으로 보인다). 그러므로 피고가 이 사건 각 처분을 함에 있어 행정절차법 제21조 제4항 제3호, 행정절차법 시행령 제13조 제2호를 근거로 하여 사전통지 및 의견청취 절차를 생략한 것 역시 위법하다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 모두 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.