이행강제금 및 이행강제금 부과 예고의 법적 성격 / 사용자가 이행하여야 할 행정법상 의무의 내용을 초과하는 것을 ‘불이행 내용’으로 기재한 이행강제금 부과 예고서에 의하여 이행강제금 부과 예고를 한 다음 이행강제금을 부과한 경우, 이행강제금 부과 예고 및 이행강제금 부과처분이 위법한지 여부(원칙적 적극)

이행강제금은 행정법상의 부작위의무 또는 비대체적 작위의무를 이행하지 않은 경우에 ‘일정한 기한까지 의무를 이행하지 않을 때에는 일정한 금전적 부담을 과할 뜻’을 미리 ‘계고’함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 장래를 향하여 의무의 이행을 확보하려는 간접적인 행정상 강제집행 수단이고, 노동위원회가 근로기준법 제33조 에 따라 이행강제금을 부과하는 경우 그 30일 전까지 하여야 하는 이행강제금 부과 예고는 이러한 ‘계고’에 해당한다.

따라서 사용자가 이행하여야 할 행정법상 의무의 내용을 초과하는 것을 ‘불이행 내용’으로 기재한 이행강제금 부과 예고서에 의하여 이행강제금 부과 예고를 한 다음 이를 이행하지 않았다는 이유로 이행강제금을 부과하였다면, 초과한 정도가 근소하다는 등의 특별한 사정이 없는 한 이행강제금 부과 예고는 이행강제금 제도의 취지에 반하는 것으로서 위법하고, 이에 터 잡은 이행강제금 부과처분 역시 위법하다.

근로기준법 제33조 제1항

주식회사 진형실업 (소송대리인 법무법인(유한) 영진 담당변호사 송시헌 외 4인)

서울지방노동위원회

서울고법 2010. 12. 16. 선고 2009누40560 판결

원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.

상고이유를 판단한다.

1. 근로기준법 제33조 는 제1항 에서 ‘노동위원회는 구제명령을 받은 후 이행기한까지 구제명령을 이행하지 아니한 사용자에게 2,000만 원 이하의 이행강제금을 부과한다’고 규정하면서, 제2항 에서 “노동위원회는 제1항 에 따른 이행강제금을 부과하기 30일 전까지 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 사용자에게 미리 문서로써 알려 주어야 한다.”고 규정하고 있고, 노동위원회법 제25조 의 위임에 따라 제정된 노동위원회규칙 제78조는 “노동위원회는 부당해고 등 구제명령의 이행기한이 지나면 지체 없이 그 이행 여부를 확인하여야 한다.”고 규정하고, 제80조 제1항은 “노동위원회는 구제명령을 이행하지 아니한 사용자에게 이행강제금 부과예정일 30일 전까지 [별지 제25호 서식]의 이행강제금 부과 예고서에 따라 이행강제금 부과 예고를 하여야 한다.”고 규정하고 있으며, 한편 이행강제금 부과 예고서 서식인 [별지 제25호 서식]에는 ‘불이행 내용’ 등을 기재하게 되어 있다.

그런데 이행강제금은 행정법상의 부작위의무 또는 비대체적 작위의무를 이행하지 않은 경우에 ‘일정한 기한까지 의무를 이행하지 않을 때에는 일정한 금전적 부담을 과할 뜻’을 미리 ‘계고’함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 장래를 향하여 그 의무의 이행을 확보하려는 간접적인 행정상 강제집행 수단이고, 노동위원회가 근로기준법 제33조 에 따라 이행강제금을 부과함에 있어 그 30일 전까지 하여야 하는 이행강제금 부과 예고는 이러한 ‘계고’에 해당한다.

따라서 사용자가 이행하여야 할 행정법상 의무의 내용을 초과하는 것을 ‘불이행 내용’으로 기재한 이행강제금 부과 예고서에 의하여 이행강제금 부과 예고를 한 다음 이를 이행하지 않았다는 이유로 이행강제금을 부과하였다면, 그 초과한 정도가 근소하다는 등의 특별한 사정이 없는 한 위 이행강제금 부과 예고는 이행강제금 제도의 취지에 반하는 것으로서 위법하고, 이에 터 잡은 이행강제금 부과처분 역시 위법하다.

2. 원심판결 이유와 원심이 인용한 제1심판결 이유 및 기록에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

가. 원고는 상시근로자 140여 명을 고용하여 택시운송업 등을 영위하는 회사로서, 원고 소속 근로자들인 소외인 외 114명(이하 ‘이 사건 근로자들’이라고 한다)이 원고의 부가가치세 경감분 지급보류결정에 반발하여 업무방해행위를 하였다는 이유로, 2007. 11. 15. 이 사건 근로자들에 대하여 무기한 승무정지처분(이하 ‘이 사건 승무정지’라고 한다)을 하였다.

나. 이 사건 근로자들은 이 사건 승무정지가 부당승무정지에 해당한다고 주장하면서 2008. 2. 14. 피고에 대하여 구제신청을 하였고, 피고는 2008. 4. 7. 원고에 대하여 ‘판정서를 송달받은 날로부터 30일 이내에 이 사건 근로자들을 원직에 복직시키고, 이 사건 근로자들에게 승무정지기간 동안 정상적으로 근로를 제공하였다면 받을 수 있었던 임금 상당액을 지급하라’는 내용의 구제명령(이하 ‘이 사건 구제명령’이라고 한다)을 하였다.

다. 이 사건 구제명령에서 정한 이행기한인 2008. 5. 26.이 경과하자, 피고는 ‘2008. 5. 16.부터 이 사건 근로자들의 승무가 개시되기는 하였으나 임금 상당액은 전혀 지급되지 않았다’는 이유로 2008. 5. 27. 원고에게 ‘불이행 내용’을 임금 상당액 미지급, 즉 2007. 11. 15.부터 2008. 5. 15.까지의 임금 상당액 미지급으로 기재한 이행강제금 부과 예고서에 의하여 이행강제금 부과 예고를 한 다음, 원고가 위 ‘불이행 내용’을 이행하지 않았다는 이유로 2008. 9. 9. 원고에게 2억 8,250만 원(= 250만 원 × 113명)의 이행강제금을 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다).

라. 한편 원고는 2008. 4. 30. 이 사건 구제명령에 대한 재심을 신청하였고, 같은 해 8. 29. 중앙노동위원회로부터 재심신청 기각판정을 받자 이에 불복하여 그 취소를 구하는 소를 제기하였는데, 서울고등법원은 2010. 6. 22. ‘위 재심판정 중 원직복직 및 2008. 1. 1. 이후의 임금 상당액 지급에 관한 부분을 취소한다’는 내용의 판결을 선고하였고, 이에 대한 중앙노동위원회의 상고는 2010. 12. 9. 심리불속행으로 기각되었다.

마. 이에 중앙노동위원회는 원심 변론종결 후인 2011. 1. 17. 이 사건 구제명령 중 원직복직 및 2008. 1. 1. 이후의 임금 상당액 지급에 관한 부분을 취소하는 재처분판정을 하였다.

3. 이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 중앙노동위원회의 재처분판정으로 이 사건 구제명령 중 원직복직 및 2008. 1. 1. 이후의 임금 상당액 지급에 관한 부분이 취소되었고 그 소급효에 의하여 이러한 부분에 대하여는 처음부터 구제명령이 없었던 것과 같은 효과가 발생하게 되었으므로, 원고는 이 사건 구제명령으로 2007. 11. 15.부터 2007. 12. 31.까지의 임금 상당액 지급에 관한 행정법상의 의무만을 부담한 것이 된다. 그런데 피고는 원고의 ‘불이행 내용’을 2007. 11. 15.부터 2008. 5. 15.까지의 임금 상당액 미지급으로 봄으로써, 원고가 이행하여야 할 행정법상 의무의 내용을 초과하는 것을 ‘불이행 내용’으로 기재한 이행강제금 부과 예고서에 의하여 이행강제금 부과 예고를 한 다음 이를 이행하지 않았다는 이유로 이 사건 처분을 한 것과 마찬가지가 되었으므로, 특별한 사정이 없는 한 위 이행강제금 부과 예고나 이에 터 잡은 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이다.

한편 중앙노동위원회의 재처분판정으로 이 사건 구제명령 중 원직복직 및 2008. 1. 1. 이후의 임금 상당액 지급에 관한 부분이 취소된 것이 원심 변론종결 후이기는 하지만, 이는 행정소송법 제8조 제2항 에 의하여 준용되는 민사소송법 제451조 제1항 제8호 에 규정된 재심사유인 ‘판결의 기초가 된 행정처분이 다른 행정처분에 따라 바뀐 때’에 해당하므로, 원고는 위 사유를 상고이유로 삼을 수 있다( 대법원 2001. 1. 16. 선고 2000다41349 판결 참조).

결국, 이 사건 구제명령이 전부 유효하다는 전제 아래 이 사건 처분의 위법 여부를 심리·판단한 원심판결에는 결과적으로 이행강제금 부과에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있게 되었고, 이 점을 지적하는 취지의 상고이유 주장은 이유 있다.

4. 그러므로 나머지 상고이유에 관한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.