2017구합74306 관리처분계획무효확인등

1. A

2. B

3. C

4. D

5. E

6. F

7. 주식회사 서울에이엠씨

8. G

9. H

10. I

11. J

K주택재건축정비사업조합

2018. 7. 27.

2018. 8. 31.

1. 피고가 2017. 5. 12. 서울특별시 강동구청장으로부터 인가받은 관리처분계획 중 상가 조합원 비례율에 관한 부분을 취소한다.

2. 원고들의 주위적 청구 및 나머지 예비적 청구를 각 기각한다.

3. 소송비용 중 1/3은 원고들이, 나머지는 피고가 각 부담한다.

주위적으로 주문 제1항 기재 관리처분계획은 무효임을 확인하고, 예비적으로 위 관리처분계획을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 피고는 서울 강동구 L 일대에서 주택재건축정비사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)을 시행하기 위하여 설립된 조합으로서 2010. 3. 3. 서울특별시 강동구청장으로부터 설립을 인가받았다.

나. 강동구청장은 2013. 2. 1. 이 사건 사업시행인가를 고시하고 2016. 8. 31. 사업 시행변경인가를 고시하였다.

다. 한편, 이 사건 사업구역 내 K 아파트 바.상가(이하 '이 사건 상가'라 한다) 조합원들은 2015. 4. 11. 'K 바.상가 협의회'(이하 '이 사건 상가 협의회'라 한다)를 구성하였고, 이 사건 상가 협의회는 2015. 6. 5. 소속 상가 조합원들로부터 재건축 상가의 '독립형', '연도형', '아파트' 각 설계안에 대한 의견을 수렴하였는데 당시 상가 조합원들에게 설계안 선택을 위하여 제시된 문서(이하 '이 사건 문서'라 한다)에는 아래와 같은 설계안 비교에 관한 내용이 포함되어 있었다.

라. 이 사건 상가 협의회는 2015. 6. 27. '연도형 상가 및 독립형 상가 비교 설명회'를 개최하고 '이 사건 상가를 연도형 상가 형태로 재건축하기로 하되, 상가 용지에 연도형 상가 및 그 위에 아파트를 건축할 때에는 그에 따르는 여분의 용적률에 대하여 분양 완료 후 이 사건 상가 조합원에게 필히 정산하도록 피고 조합장에게 요청하기로 한다'는 내용의 의결을 하였다.

마. 피고는 2015. 7. 4. 정기총회를 개최하고 인근 M초등학교 교사동의 일조권 확보를 위하여 세대수를 변경하고 용적률을 감소시켰던 것을 다시 회복시켜 이 사건 사업의 용적률을 247.28%에서 249.85%로 변경하고, 부동산 시장의 흐름에 따라 대형 평형을 축소하고 중, 소형 평형을 증가시켜 45㎡아파트 112세대 등을 추가로 건설하기로 하는 내용 등이 포함된 정비계획변경안을 의결하였다.

바. 이 사건 상가 협의회는 2015. 7. 20. 연도형 상가 방식으로 사업을 진행하기로 최종 결정하고, 피고에게 '이 사건 상가를 연도형 상가로 재건축하고 남은 상가 대지분용적률에 대하여는 소형아파트를 건축하여 분양하며 분양대금으로 건축비 및 사업비 등을 충당한 후 정산하여 달라'는 내용의 재건축방안이 담긴 2015. 7. 1.자 공문을 발송하였고, 위 공문은 2015. 8. 6. 피고에게 도달하였다.

사. 피고는 2015. 10. 21. 이 사건 상가 협의회의 재건축 방안 제출에 대하여 '연도형 상가를 건축하고 남은 용적률에 대해서는 소형아파트를 건축하고 분양대금을 건축비 및 사업비 등을 충당 후 잉여금은 이 사건 상가 협의회와 협의하여 공정하게 정산할 계획이다'고 회신하였다.

아. 피고는 2016. 10. 26.부터 2016. 11. 25.까지 조합원들을 상대로 분양신청을 받았다.

자. 피고는 관리처분계획안을 작성하여 공람·공고하였고, 이 사건 상가 협의회는 2017. 3. 17. '피고가 제시한 상가 비례율이 아래와 같이 매번 변하고 있으므로 관리처분계획안의 상가 비례율이 어떻게 산정되었는지 구체적인 산정근거를 알려달라'는 내용의 공람 의견을 제출하였다.

차. 피고는 2017. 3. 18. 정기총회에서 시공자인 지에스건설 주식회사와의 공사도급계약을 체결하는 안건을 의결하고, 아래와 같은 내용이 포함된 관리처분계획(이하 '이 사건 관리처분계획'이라 한다)을 수립하였다. 강동구청장은 2017. 5. 12. 이 사건 관리처분계획을 인가하고 2017. 5. 17. 이를 고시하였다.

카. 원고들은 이 사건 상가를 구분소유하고 있는 자들로서 피고의 조합원들이다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 13, 15, 19 내지 21, 23호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함), 을 제1, 3, 4, 7 내지 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 관리처분계획의 적법 여부

가. 원고들의 주장

이 사건 관리처분계획은 아래와 같은 중대, 명백한 하자가 존재하여 무효이고, 가사무효가 아니더라도 위법하여 취소되어야 한다.

1) 피고는 이 사건 상가 조합원들과 사이에 연도형 상가를 짓고 남게 된 용적률로 추가로 112채의 아파트를 지어 그 분양수익을 이 사건 상가 조합원들에게 귀속시켜주기로 합의하였다. 그럼에도 이 사건 관리처분계획에는 위 합의 내용이 전혀 반영되어 있지 않는 바 이는 이 사건 상가 조합원들의 권리관계에 관한 핵심적인 내용인 비례율 산정에 관한 위법사유에 해당한다.

2) 이 사건 관리처분계획은 상가 조합원 비례율 산정 방식에 있어서 합리성이나 일관성이 전혀 없고, 그 수립 과정에서도 상가 조합원들에게 필요한 정보가 제공되지 않고 상가 조합원들의 의견이 반영되지 않았으며 상가 조합원들의 동의 없는 내용이 반영되는 등 자의적으로 비례율이 산정되었다. 또한 이 사건 관리처분계획의 비례율 산정은 연도형 상가 위에 신축하는 112채 아파트의 분양수익을 아파트 조합원에게 만 귀속시키고, 대지비를 일방적으로 산정하여 상가 조합원들에게 부담시켰으며 사업비도 상가 조합원들에게 과다하게 부담시키는 등 아파트 조합원들에게만 편파적으로 유리하게 작성되어 형평의 원칙에 반한다.

나. 관계 법령

별지 1 관계 법령 기재와 같다.

다. 인정사실

갑 제18, 26호증, 을 제5, 15, 16호증의 각 기재, 변론 전체의 취지를 종합하면 다음 사실이 인정된다.

1) 피고는 2017. 7. 27. 상가 조합원들에게 비례율을 143.80%로 산정한 정산 내역을 제시하였다. 피고가 2016. 10.경 분양신청 당시 산정한 상가 조합원 비례율 및 이 사건 관리처분계획상 상가 조합원 비례율, 2017. 7. 27. 제시된 위 상가 조합원 비례율의 각 산정내역 및 근거는 아래와 같다.

2) 이 사건 사업의 분양신청 당시 및 이 사건 관리처분계획상 아파트 사업비를 포함한 사업비 총액, 그 중 상가 분담분은 별지 2 '사업비 증감표' 기재와 같다. 분양신청 당시 기타사업비에는 건물·토지손실보상 예산 16,290,000,000원, 미분양 대책비용 20,000,000,000원이 각 포함되었다가 이 사건 관리처분계획상 기타사업비에서는 제외되었다.

3) 피고는 이 사건 관리처분계획 수립을 위하여 이 사건 상가 종전 대지면적 999.58㎡ 중 상가 신축에 실사용할 수 있는 면적으로 914.2351㎡를 산정하고, 아파트와 상가 전체 공급면적 196,205.52㎡ 중 상가 공급면적 2,941.05㎡가 차지하는 비율로 전체 대지 75,815.30㎡를 안분하여 상가 신축에 필요한 대지로 1,136.44㎡를 산정하였다. 그 다음 위 산정 대지면적과 이 사건 상가 종전 대지면적의 차이인 222.2049㎡3)(= 1,136.44㎡ - 914.2351㎡)에 대한 대지비로 1,232,947,450원을 산정하였다.

4) 또한 피고는 이 사건 관리처분계획 수립 당시 상가 조합원들과 사이에 미사용 용적률을 활용한 아파트 신축의 정산을 위하여 위 1,136.44㎡ 중 상가 지하층에 해당하는 부분으로 915.7496㎡를 산정한 다음 '미사용 용적률 면적'을 2,238.9162㎡(≒ 915.7496㎡ × 244.49%), 그에 대한 공급면적을 2,264.1638㎡(≒ 2,238.9162㎡ × 1.011278707)로 산정한 다음 위 915.7496㎡의 대지비로 5,081,216,185원을 산정하고, 앞서 산정한 대지비 1,232,947,450원과 합하여 총 대지비를 6,314,163,635원(= 1,232,947,450원 + 5,081,216,185원)으로 산정하여 위 금액을 상가 조합원의 총 분양수입에서 공제하였다.

5) 이 사건 관리처분계획상 아파트 분양설계 기준에 의하면 48A형 및 52A형은 각 52세대가 신축되는데 그 중 48A형의 공급면적은 67.4795㎡, 52A형의 공급면적은 73,1287㎡이다.

라. 판단

1) 상가 조합원과의 합의 내용을 누락한 위법의 인정 여부

살피건대, 위 인정사실 및 갑 제7호증의 기재, 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 문서는 상가 조합원들로부터 독립형, 연도형 등 상가 설계안 선택에 관한 의사를 조사하는 문서로서 수익 분배를 약속하는 문서가 아닌 점, ② 이 사건 문서상 상가 재건축 설계안 비교 내용 중 '연도형 상가'란에 있는 '아파트 14층(20평형 112세대)' 부분은 연도형 상가를 건축할 경우 해당 건물의 상가 및 아파트의 전체 규모를 표시한 것으로서 위 아파트 112세대 전부가 미사용 용적률을 활용하여 건축된 것이라고 해석할 수 없는 점, ③ 피고는 미사용 용적률을 활용한 아파트의 공급면적을 2,264.1638㎡로 산정한 바 있는 반면, 이 사건 관리처분계획상 소형 아파트인 48A형 및 52A형 각 52세대의 총 공급면적은 7,311.6264㎡[= (48A형 공급면적 67.4795㎡ + 52A형 공급면적 73.1287㎡) × 각 52세대]에 달하여 아파트 건축에 활용될 미사용 용적률은 이에 현저히 미치지 못하는 것으로 보이는 점, ④ 피고는 2015. 7. 4. 정기총회에서 인근 M초등학교 교사동의 일조권 문제가 해소됨에 따라 이 사건 사업의 용적률을 247.28%에서 249.85%로 변경한 것이므로 위 용적률 증가가 상가 조합원의 미사용 용적률과 관계있다고 보기 어렵고, 위 정기총회에서는 대형 평형을 감소시키고 중, 소형 평형을 증가시키는 과정에서 45㎡ 아파트 112세대를 추가로 건설하기로 의결한 것이므로 112세대 전부가 미사용 용적률로 신축하게 된 것이라 할 수 없는 점, ⑤ 이 사건 관리처분계획의 상가 조합원 총 수입에는 미사용 용적률을 사용한 아파트 분양수입 13,890,090,246원이 포함되어 있는 점 등에 비추어 보면, 피고가 상가 조합원들에게 신축 아파트 112세대에 대한 분양수익을 모두 귀속시키기로 합의하였다고 보기 어렵고, 이 점을 전제로 이 사건 관리처분계획에 상가 조합원과의 합의 내용이 누락되었다고 할 수 없다. 따라서 원고들의 위 주장은 이유 없다.

2) 자의적으로 비례율을 산정하여 형평에 위배되는지 여부

피고는 이 사건 상가 조합원들과 사이에 연도형 상가를 짓고 미사용 용적률을 활용하여 소형아파트를 건축하기로 하며 그 분양대금을 건축비 및 사업비 등에 충당 후 잉여금은 이 사건 상가 협의회와 협의하여 공정하게 정산하기로 합의하면서도 그 구체적인 정산의 방식, 시기, 절차 등을 정하지 않았다. 피고는 주택재건축사업의 사업시행자로서 상가 조합원들과 사이에 정산 방식에 관한 협의가 성립되지 않은 경우에도 행정계획인 이 사건 관리처분계획을 수립할 재량권이 있으나, 만약 이 사건 관리처분계획이 자의적으로 작성되었거나 형평에 반하여 상가 조합원들의 이익을 부당하게 해치는 것이라면 이는 위법하다고 보아야 한다. 그런데 위 인정사실 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 관리처분계획상 상가 조합원 비례율 부분은 자의적인 기준에 따라 산정된 것으로서 형평의 원칙에 반하여 이 사건 상가 조합원들의 이익을 해친다고 판단된다.

가) 이 사건 관리처분계획상 비례율 산정을 위한 상가 조합원의 총 수입은 상가 및 용적률 미사용으로 건축한 아파트의 분양수익에서 피고가 산정한 대지비를 공제하는 방식으로 산정되었다. 그러나 이 부분 상가 조합원의 총 '수입' 부분을 산정하면서 일종의 '비용 내지 지출'에 해당하는 대지비를 공제할 근거가 없다. 이 사건 관리처분계획의 산정근거(을 제5호증)에는 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2018. 2. 9. 대통령령 제28628호로 전부개정되기 전의 것, 이하 '구 도시정비법 시행령'이라 한다) 제52조가 법령상 근거인 것으로 기재되어 있으나, 구 도시정비법 시행령 제52조 제1항 제6호, 제2항 제1호의 규정은 관리처분계획을 작성함에 있어서 1필지의 대지 위에 2인 이상에게 분양될 건축물이 설치된 경우에는 건축물의 분양면적의 비율에 의하여 그 대지소유권이 주어지도록 한다는 것으로서, 수분양자에게 귀속되는 대지소유권의 획정을 위한 규정일 뿐 정비사업조합과 상가 조합원의 집단 간 관계에서 대지비를 정산하기 위해 적용될 규정이 아니다.

나) 피고와 이 사건 상가 협의회는 미사용 용적률을 활용한 아파트 분양수익을 정산하기로 합의하였으므로 위 대지비 공제를 실질적으로 아파트 조합원들과 상가 조합원들 사이의 이익 조정 내지 수익 분배를 위한 조치로 볼 수는 있다. 피고는 이 사건 관리처분계획을 수립하면서 상가 조합원들의 공급면적 비율로 산정한 '종후 대지면적' 1,136.44㎡와 실제 '종전 대지면적' 914.2351㎡ 사이에 222.2049㎡의 차이가 존재하여 종전 대지면적 대비 상가 공급면적의 비중이 크므로 그 대지비 1,232,947,450원을 공제하는 방식으로 이를 조정하려 한 것으로 보인다. 그런데 미사용용적률을 활용하여 아파트를 건축한 부분에 대하여도 그 수익을 정산하기 위해서는 위 1,136.44㎡를 산정한 방식과 마찬가지로 추가로 건축한 아파트 공급면적 2,264.1638㎡가 아파트와 상가 전체 공급면적 중 차지하는 비율로 전체 대지 중 일정한 대지면적을 산정한 다음 이를 토대로 대지비를 산정하는 것이 일관성 있는 방식임에도, 피고는 이와 달리 위 1,136.44㎡ 중 상가 지하층에 해당하는 부분으로 915.7496㎡를 산정한 다음 그 대지비 5,081,216,185원을 추가로 공제하는 방식을 택하였는 바, 그와 같은 수익분배의 뚜렷한 근거가 없고 위 1,232,947,450원을 공제한 조정 방식과도 일관성이 인정되지 않는다.

다) 한편 이 사건 관리처분계획상 상가 조합원의 총 사업비는 17,271,807,720원으로 산정되었는데 이는 분양신청 당시 상가 조합원의 총 사업비 10,374,260,742원에서 약 66.49%가 증가된 것인 반면, 전체 사업비는 분양신청 당시 593,121,911,020원에서 이 사건 관리처분계획상 557,969,909,366원으로 5.93%가 감소하였다. 이에 대하여 피고는 미사용 용적률 아파트의 건축 공사비가 상가 조합원 사업비에 추가되고, 설계, 공사기간 등 공사계약의 변경 내용이 반영된 것이라 해명하고 있으나, 공사비를 제외하더라도 분양신청 당시 사업비 총액은 183,775,655,851원에서 이 사건 관리처분계획상 139,368,668,277원으로 24.16%가 감소된 반면, 상가 조합원들의 사업비는 4,269,958,143원에서 3,969,201,895원으로 7.04% 감소된 것에 불과하다. 종전 기타사업비에서 분양신청 당시 건물·토지손실보상 예산 16,290,000,000원, 미분양 대책비용 20,000,000,000원이 각 제외되어 대폭 감소한 부분은 사업비 총액(약 39.37% 감소)과 상가 분담분(약 47.19% 감소)에 모두 반영되었고, 위 공사비 부분을 제외하면 연도형으로 건축되는 상가 부분에 대하여 아파트와 다른 비율로 비용이 증가할 특별한 요소가 없어 보이므로 이는 피고가 배분기준을 상가 조합원들에게 불리하게 임의로 변경하여 사업비 분배를 하였기 때문으로 판단된다. 따라서 이 사건 관리처분계획 상가 조합원 공사비 13,302,605,825원에도 미사용 용적률 아파트의 건설비용 외에 배분기준변경 등으로 인한 과다 계상부분이 상당 부분 존재할 것으로 추단된다.

라) 이 사건 관리처분계획상 비례율은 분양신청 당시의 120%에서 138.22%로 상당부분 증가하였다. 그런데 분양신청 당시 상가 분양수입 28,058,763,735원에는 신축 상가 118호에 대한 분양대금이 누락되어 있었던 것으로 보이고, 이 사건 관리처분계획상 상가 분양수입 29,900,000,000원에는 위 118호 상가 분양대금까지 반영된 것으로 보이므로 분양신청 당시의 상가 분양대금에 위 118호의 분양대금까지 반영하여 비례율을 산정하면 약 132.49%(≒ 29,900,000,000원-10,374,260,742원)/14,737,085,828원)에 해당되는 바, 미사용 용적률 아파트 분양으로 인한 수익이 배분되지 않은 분양신청 당시의 상가 비례율과 위 수익이 포함된 이 사건 관리처분계획의 비례율이 현저한 차이가 없어 결과적으로 미사용 용적률 아파트 분양으로 인한 수익이 이 상가 조합원들에게 실질적으로 귀속되었다고 보기 어렵다.

마) 피고는 이 사건 관리처분계획 수립 이전에도 상가 조합원들에게 계속하여 다른 비례율을 제시하여 왔고 이 사건 관리처분계획이 수립된 2017. 3. 18.로부터 얼마 되지 않은 2017. 7. 27. 상가 조합원들에게 143.80%의 비례율을 제시하였는데, 그 산정 내역상 총 분양수입과 총 사업비 등이 이 사건 관리처분계획과 현저한 차이가 있어 이 사건 관리처분계획상 상가 조합원 비례율 산정의 근거가 된 수입과 지출 금액도 실제 내역대로 산정된 것이라고 믿기 어렵다.

3) 소결론

하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위하여는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 증대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미·기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다 (대법원 1995. 8. 22. 선고 94누5694 전원합의체 판결 등 참조).

관리처분계획은 정비사업 시행구역 안에 있는 종전의 토지 또는 건축물의 소유권 등 권리를 사업시행계획에 따른 정비사업으로 조성된 토지와 축조된 건축시설에 관한 권리로 변환시켜 배분하는 일련의 계획이다. 관리처분계획은 조합원에게 구체적이고 결정적인 영향을 미치는 것이고, 특히 이 사건 관리처분계획에 포함된 비례율은 추후 이 사건 상가 조합원의 부담금을 결정하는 토대가 되는 것으로서 그에 존재하는 위 법사유는 중대성이 인정된다. 다만 이 사건 관리처분계획에 존재하는 하자는 비례율 산정방식이 자의적이고 형평에 반한다는 것으로서 계획의 수립 및 인가·고시 당시에는 그러한 사정이 쉽게 드러나 있지 않았고, 이 사건 관리처분계획에는 '상기 비례율은 추정치로써 조합과 상가 조합원이 별도로 정하는 약정에 따라 수립되는 관리처분계획으로 변동될 수 있다'고 명시되어 있었던 점 등에 비추어 볼 때 이러한 하자는 객관적으로 명백한 것이라고 할 수 없다.

따라서 이 사건 관리처분계획이 당연무효라고 볼 수는 없고 앞서 본 위법사유를 이유로 취소되어야 할 것이나, 이 사건 관리처분계획상 하자는 계획 전체에 존재하는 것이 아니라 상가 조합원의 비례율 산정에 관한 부분에 한하여 존재하는 것이므로 그 취소의 범위는 '상가 조합원 비례율' 부분에 한정되어야 할 것이다.

3. 결 론

그렇다면 원고들의 예비적 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있으므로 이를 인용하고, 원고들의 주위적 청구 및 나머지 예비적 청구는 각 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 김용철

판사 이현정

판사 강민기

1) = 상가 대지 부족분 1,666,769,588원 + 미사용 용적률 신축 아파트분 3,648,038,315원

2) 위 산정 근거에는 10,374,260,741원으로 기재되어 있으나, 실제 각 항목별 사업비의 합계액은 별지 2 '사업비 증감표' 기재와 같이 10,374,260,742원이다.

3) 을 제5호증에는 222.2019㎡로 기재되어 있으나 실제 계산 면적은 222.2049㎡로 보인다.