구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것) 제13조 제1항 , 제2항 은 ‘시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자로 구성된 조합을 설립하여야 하고, 위 조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자 과반수의 동의를 얻어 조합설립추진위원회를 구성하여 시장·군수의 승인을 얻어야 한다’고 정하고 있다. 위 규정에 따르면, 주택재개발사업 등 각종 정비사업에 관하여 그 조합설립추진위원회가 구성되려면 그 전제로 ‘토지 등 소유자’의 범위가 확정될 필요가 있고, 또 ‘토지 등 소유자’의 범위를 확정하기 위하여는 특별시장·광역시장 또는 도지사에 의한 정비구역의 지정 및 고시가 선행되어야 한다. 따라서 이와 달리 정비구역이 지정되지 아니한 상태에서 일부 주민이 임의로 획정한 구역을 기준으로 구성된 추진위원회가 시장·군수의 승인을 얻어 설립될 수 있다고 한다면, 정비사업에 관한 제반 법률관계가 불명확·불안정하게 되어 정비사업의 추진이 전반적으로 혼란에 빠지고 그 구역 안에 토지 등을 소유하는 사람의 법적 지위가 부당한 영향을 받을 현저한 우려가 있으므로, 그와 같이 정비구역의 지정 및 고시 없이 행하여지는 시장·군수의 재개발조합설립추진위원회 설립승인은 앞서 본 법규정 및 추진위원회제도의 취지에 반하여 허용될 수 없고, 그와 같은 하자는 중대할 뿐만 아니라 객관적으로 명백하다.

정비구역의 지정 및 고시 없이 행하여지는 시장·군수의 재개발조합설립추진위원회 설립승인의 효력(무효)

구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것) 제13조 제1항 , 제2항 , 행정소송법 제19조

대법원 2009. 10. 29. 선고 2009두12297 판결 (공2009하, 2029)

원고 1 외 3인 (소송대리인 변호사 장순호)

서울특별시 은평구청장 (소송대리인 법무법인 인의 담당변호사 박경준 외 2인)

갈현제2구역 주택재건축정비사업조합 설립추진위원회 (소송대리인 법무법인 선우 담당변호사 김철기 외 2인)

서울고법 2012. 5. 9. 선고 2011누40815 판결

상고를 모두 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.

상고이유를 살펴본다.

1. 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것) 제13조 제1항 , 제2항 은 ‘시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자로 구성된 조합을 설립하여야 하고, 위 조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자 과반수의 동의를 얻어 조합설립추진위원회를 구성하여 시장·군수의 승인을 얻어야 한다’고 정하고 있다.

위 규정에 따르면, 주택재개발사업 등 각종 정비사업에 관하여 그 조합설립추진위원회가 구성되려면 그 전제로 ‘토지 등 소유자’의 범위가 확정될 필요가 있고, 또 ‘토지 등 소유자’의 범위를 확정하기 위하여는 특별시장·광역시장 또는 도지사에 의한 정비구역의 지정 및 고시가 선행되어야 한다. 따라서 이와 달리 정비구역이 지정되지 아니한 상태에서 일부 주민이 임의로 획정한 구역을 기준으로 구성된 추진위원회가 시장·군수의 승인을 얻어 설립될 수 있다고 한다면, 정비사업에 관한 제반 법률관계가 불명확·불안정하게 되어 정비사업의 추진이 전반적으로 혼란에 빠지고 그 구역 안에 토지 등을 소유하는 사람의 법적 지위가 부당한 영향을 받을 현저한 우려가 있으므로, 그와 같이 정비구역의 지정 및 고시 없이 행하여지는 시장·군수의 재개발조합설립추진위원회 설립승인은 앞서 본 법규정 및 추진위원회제도의 취지에 반하여 허용될 수 없고, 그와 같은 하자는 중대할 뿐만 아니라 객관적으로 명백하다고 할 것이다 ( 대법원 2009. 10. 29. 선고 2009두12297 판결 참조).

2. 원심판결 이유 및 원심이 인용한 제1심판결 이유에 의하면, 원심은 ① 서울특별시장이 2004. 6. 25. 서울특별시 고시 제2004-204호로 서울 은평구 갈현동 326 일대 1.4㏊를 주택재개발사업방식의 정비예정구역으로 하는 내용의 서울특별시 도시·주거환경정비 기본계획(주택재개발사업 및 주거환경개선사업 부문)을 수립·고시한 사실, ② 피고는 2006. 1. 10. 갈현동 326 일대 14,805.11㎡를 사업시행예정구역으로 하는 주택재개발정비사업 시행을 위한 도시 및 주거환경정비법상 추진위원회인 갈현제2구역 주택재개발정비사업 조합설립추진위원회의 설립을 승인하는 처분을 한 사실, ③ 위 추진위원회는 사업시행방식을 재개발에서 재건축으로 전환하기 위하여 2009. 6. 3. 피고에게 해산 승인을 신청하였고, 피고는 2009. 6. 9. 해산을 수리한 사실, ④ 피고는 2009. 6. 10. 갈현동 326 일대 14,500.6㎡를 사업시행예정구역으로 하는 주택재건축정비사업 시행을 위한 추진위원회의 설립승인 신청을 받고, 2009. 7. 17. 위 재건축정비사업 시행을 위한 추진위원회인 피고보조참가인의 설립을 승인하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 한 사실을 인정한 다음, 도시 및 주거환경정비법상 주택재개발사업과 주택재건축사업은 사업의 대상, 설립승인의 전제가 되는 토지등소유자의 개념, 사업시행방법, 사업시행자, 조합원의 구성 및 강제가입 여부, 사업시행을 위한 토지소유권 확보방법 등에서 많은 차이를 나타내는 서로 다른 정비사업인 점에 비추어 볼 때, 행정청이 일정한 지역을 재개발정비예정구역으로 지정하는 내용의 재개발기본계획을 수립하였다고 하여 곧바로 그 지역의 일부를 재건축정비사업의 사업시행예정구역으로 하는 재건축 추진위원회의 설립승인이 허용된다거나 마치 그 지역에 대한 재건축기본계획이 수립된 것과 같은 효과가 있다고 할 수 없으므로, 피고보조참가인이 추진하고자 하는 당해 주택재건축사업에 대한 정비예정구역 및 정비구역이 전혀 지정되지 않은 상태에서 피고가 일부 주민이 임의로 획정한 구역을 기준으로 한 토지등소유자의 과반수 동의가 있다는 이유로 피고보조참가인의 설립을 승인하는 내용의 이 사건 처분을 한 것에는 중대하고도 명백한 하자에 있다고 판단하였다.

앞서 본 법리와 기록에 비추어 볼 때, 원심의 위와 같은 사실인정과 판단은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 심리를 다하지 아니하거나 도시 및 주거환경정비법상 조합설립추진위원회 설립승인의 하자, 행정처분의 무효 및 그 증명책임에 관한 법리 등을 오해한 잘못이 없다.

3. 그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 박보영(재판장) 민일영(주심) 이인복 김신