2019구합50933 관리처분계획취소 등

1. A

2. B

3. C

4. D

원고들 소송대리인 법무법인 정의 담당변호사 정정주

1. E주택재개발정비사업조합

소송대리인 법무법인(유한) 광장 담당변호사 추강철

소송대리인 법무법인 제승 담당변호사 오진욱

2. 부평구청장

소송대리인 변호사 김문종

2020. 1. 10.

2020. 2. 14.

1. 원고들의 피고들에 대한 각 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

주위적으로, 피고 E 주택재개발정비사업조합(이하 '피고 조합'이라 한다)이 2018. 11. 23. 피고 부평구청장으로부터 인가받은 관리처분계획 중 원고들에 대한 부분을 취소한다. 예비적으로, 피고 부평구청장이 2018. 11. 23. 피고 조합에 대하여 한 관리처분계획 인가처분을 취소한다.

1. 원고들 청구의 형태

주관적 · 예비적 공동소송은 공동소송인 가운데 일부에 대한 청구가 다른 공동소송인에 대한 청구와 법률상 양립할 수 없는 경우여야 한다(행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제70조 제1항). 그러나 원고들의 피고 조합에 대한 주위적 청구와 피고 부평구 청장에 대한 예비적 청구는 법률상 양립할 수 없는 관계에 있지 않으므로, 원고들이 붙인 심판의 순위 및 표제에도 불구하고 이를 통상공동소송에 해당하는 것으로 보고 판단하기로 한다.

2. 처분의 경위

가. 인천광역시장은 2006. 8. 1. 인천광역시 고시 F로 'G기본계획'(이하 '기본계획'이라 한다)을 고시하면서 인천 부평구 H 일원(이하 '이 사건 사업구역'이라 한다)을 E 주택재개발 정비예정구역으로 선정하였다.

나. 원고들은 이 사건 사업구역 내에 위치한 인천 부평구 I 토지(이하 '이 사건 토지'라 한다)와 그 지상 건물의 공유자로서, 이 사건 토지는 기본계획상 협의대상지로 분류되었다.

다. 피고 부평구청장은 2008. 4. 29. 인천광역시장에게 기본계획에 따른 협의대상지인 이 사건 토지에 관하여 원고들로부터 동의를 받지 못하였음을 이유로 하여 이 사건 토지를 제외한 나머지 부분을 정비구역으로 하는 'E 주택재개발 정비사업 기본계획 변경 및 정비계획수립(안)'을 제출하였고, 이에 인천광역시 도시계획과에서는 피고 부평구청장에게 '협의대상지 중 정비구역에 미포함된 교차로 인접지는 정비계획에 따른 도로 확폭이 불가능한 바, 도로의 효용성과 원활한 교통흐름을 위하여 구역에 포함하도록 확폭을 검토하라'는 취지의 의견을 제시하였다.

라. 이에 피고 부평구청장은 2008. 6. 26. 피고 조합 설립추진위원회(이하 '추진위원회'라 한다)로부터 '도로 확폭을 위해 이 사건 토지를 구역에 포함하고자 토지등소유자와 협의하였으나 동의를 받지 못하여 구역에서 제외되었고, 지속적인 협의를 하겠다'는 내용의 조치계획서를 제출받아 2008. 7. 7. 이를 인천광역시장에게 제출하였다.

마. 인천광역시장은 2008. 7. 23. 이 사건 토지 등 미동의 된 협의 대상지를 정비구역에서 제외한 'E 주택재개발 정비계획수립 및 정비구역지정(안)'을 도시 · 건축공동위원회 안건으로 제출하면서 관련 부서(기관)의 검토의견을 첨부하였고, 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제4조 제2항에 따라 개최된 도시 · 건축공동위원회(제7회)에서는 위 안건에 대하여 '도로확보(확폭)을 위해 교차로와 인접한 부지(협의대상지)를 사업구역으로 편입하여 도로 기능 유지' 등을 조건으로 하여 가결하였다.

바. 추진위원회는 2008. 9. 26. 이 사건 토지를 정비구역에 포함하는 내용의 E 주택 재개발 정비사업 정비계획수립 및 정비구역 지정(안)을 제출하였고, 인천광역시장은 2008. 10. 13. 사업구역 일부를 변경하여 인천 부평구 J 일원을 E 주택재개발 정비구역(이하 '이 사건 정비구역'이라 한다)으로 지정하면서 이 사건 토지를 위 사업구역에 포함하였다(이하 '이 사건 정비구역지정 처분'이라 한다).

사. 피고 조합은 2018. 7. 31.자 정기 총회에서 기존 정비사업비를 193,772,403,503원에서 272,826,972,000원으로 40.8% 증액하는 내용의 사업시행계획변경안과 관리처분계획안을 가결하였고, 피고 부평구청장은 2018. 11. 23. 그 사업시행변경계획 및 관리 처분계획(이하 '이 사건 관리처분계획'이라 한다)을 각 인가 · 고시하였다(그 중 관리처분계획 인가처분을 '이 사건 인가처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 8, 11, 12, 17호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을가 제1, 2호증, 을나 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

3. 원고들의 주장

가. 피고 조합에 대한 주장

이 사건 관리처분계획은 아래와 같은 이유로 무효이거나 위법하여 취소되어야 한다.

(1) 이 사건 정비구역지정 처분은, 이 사건 토지가 기본계획에 의하여 협의대상지로 지정되었음에도 원고들과 협의하거나 동의를 받지 아니한 채 일방적으로 이 사건 정비구역에 포함함으로써 상위계획인 기본계획에 위반되었고, 그와 같이 포함된 이유는 주도로의 폭을 확대하기 위함이나 이 사건 토지의 남쪽 및 북쪽 지역이 정비구역에서 제외됨으로써 전체적인 도로 폭의 확대가 불가능하여 잘못된 사실관계를 전제로 한 것일 뿐만 아니라, 정비구역 지정과정에서 부평구청의 직원은 원고들로부터 동의를 얻었다고 허위 진술을 하거나 기본계획의 특기사항을 무시한 채 자의적으로 추진하는 등 적법절차에도 어긋난 하자가 있고, 그러한 하자가 중대 · 명백하여 무효이다. 따라서 무효인 이 사건 정비구역지정 처분을 기초로 한 이 사건 관리처분계획 또한 무효이므로, 그 무효선언을 구하는 의미에서 취소를 구한다(①주장).

(2) 설령 이 사건 정비구역지정 처분의 하자가 무효에까지 이르지는 아니하였다 하더라도 그러한 하자가 이 사건 관리처분계획에 승계되었다(②주장).

(3) 피고 조합이 2018. 7. 31.자 정기 총회에서 기존 정비사업비의 100분의 10 이상을 증액하는 결의를 함에 있어 도시 및 주거환경정비법(이하 '도시정비법'이라 한다) 제45조 제4항 단서에서 정한 의결정족수인 조합원 3분의 2 이상의 찬성을 충족하지 못하였고, 이 사건 관리처분계획의 공람 및 의견청취 절차를 조합원들에 대해서만 진행하고, 현금청산대상자들에 대해서는 누락하였을 뿐만 아니라, 기존에 공고한 분양신청기간을 연장하면서도 이를 원고들을 포함한 조합원들에게 개별적으로 통지하지 않았다(③주장).

나. 피고 부평구청장에 대한 주장

아래와 같은 이유로 이 사건 인가처분은 위법하므로 취소되어야 한다.

(1) 관리처분계획에서의 정비사업비가 사업시행계획에 따른 정비사업비보다 100분의 10 이상 증액되는 경우 인가권자는 공공기관에게 관리처분계획의 타당성 검증을 요청해야 함에도 피고 부평구청장은 이러한 절차를 거치지 아니하였다 (④주장).

(2) 정비사업비를 대규모로 증액하는 내용의 사업시행변경계획과 관리처분계획이 같은 총회에서 결의되었고, 이에 대한 인가신청도 비슷한 시기에 되었는데, 이는 도시정비법령이 규정한 사업시행계획과 관리처분계획의 분리 규율, 각 단계에서의 고유한 특질 등을 정면으로 부정하는 것일 뿐만 아니라 사업시행계획에서 규정한 정비사업비의 내용을 기초로 하여 분양신청 여부 등을 결정할 기회를 갖는 토지등소유자들의 권익을 침해한다(⑤주장).

4. 관계 법령

별지 기재와 같다.

5. 피고 조합에 대한 청구에 관한 판단

가. ①주장에 대한 판단

하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위하여는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하고, 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요하며(대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결 등 참조), 행정처분의 당연무효를 구하는 소송에 있어서는 그 무효를 구하는 사람에게 그 행정처분에 존재하는 하자가 중대하고 명백하다는 것을 주장 · 입증할 책임이 있다(대법원 2000. 3. 23. 선고 99두11851 판결 등 참조).

이 사건에 관하여 보건대, 갑 제3, 4, 5, 12, 15, 18호증, 을가 제1, 2호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 원고들이 제출한 증거들만으로는 이 사건 정비구역지정 처분이 무효라고 인정하기 부족하며, 달리 이를 인정할 자료가 없다. 따라서 이와 다른 전제에서 한 원고들의 ①주장은 받아들일 수 없다.

① 구 도시정비법 제3조 제1항 제8호는 기본계획 수립시 '정비구역으로 지정할 예정인 구역의 개략적 범위'를 정하도록 규정하고 있는바, 기본계획에서 정한 정비예정구역은 개략적이어서 그 성질상 정비구역의 지정 단계에서 도시정책 상의 필요성 등에 따라 기본계획에서 크게 벗어나지 않는 범위에서 변경될 수 있다. 게다가 이 사건에서는 기본계획의 특기사항으로 '정비예정구역의 도로경계부에 위치한 교회, 업무빌딩, 상가 등 비주거용 건축물은 정비사업에서 제척되는 것을 원칙으로 하고 정비예정구역의 협의 대상지로 구분함으로써 정비계획수립시 사업시행자와 토지 등 소유자 당사자간에 협의하여 정비사업에 포함여부를 결정할 수 있도록 함'이라고 규정하면서도 동시에 '정비예정구역의 경계는 포괄적이고, 개념적으로 설정한 것으로서 개별토지의 구체적인 토지이용계획과는 직접적인 관계가 없으며, 향후 정비구역지정단계에서 추가포함 및 제외될 수 있음'을 명시적으로 밝히고 있다.

② 기본계획에서 규정한 '협의'란 '서로 협력하여 의견을 나누다'는 의미로서 의사의 합치를 전제로 하는 합의와 그 법률적 의미가 동일하다고 보기 어렵고, 피고 부평구청장과 추진위원회는 인천광역시 도시계획과가 '도로의 효용성과 원활한 교통흐름을 위하여 이 사건 토지를 정비사업구역에 포함하도록 확폭을 검토하라'는 의견을 제시하자 원고들과 협의를 거쳤으나 결국 원고들의 동의를 얻지 못한 것으로, 원고들과의 협의 절차 자체가 없었다고 보기 어려우며, 이 사건 정비구역지정 처분에 있어 원고들의 동의가 조건으로 설정되었다고 보기도 어렵다.

③ 인천광역시장은 향후 인근지역 전체가 재개발되어 인구 및 교통량이 증가하는 경우 이 사건 토지와 남, 북으로 연결된 산청로 전체를 확폭하여야 할 필요성이 있다고 판단하여 사전에 그에 대비하여 이 사건 토지 부분의 도로만이라도 확폭하기 위하여 이 사건 정비구역지정 처분을 한 것으로 보이고, 그와 달리 인천광역시장이 원고들 주장과 같은 잘못된 사실관계를 전제로 이 사건 정비구역지정 처분을 하였다고 볼만한 근거가 없다.

④ 원고들이 주장하는 바와 같은 관계 공무원의 허위진술 또는 자의적인 사업추진 등 그 밖에 이 사건 정비구역지정 처분이 적법절차에 위반된다는 점을 알 수 있는 별다른 정황을 발견할 수 없다.

⑤ 원고들은 위와 유사한 주장을 하며 이 사건 정비구역지정처분무효확인소송을 제기하였으나 1심(인천지방법원 2012구합2003) 및 2심(서울고등법원 2012누32378) 모두 패소하여 그 판결이 확정되었다(원고들은 위 선행소송에서 기본계획의 내용 등 사실인정의 잘못이 있다고 하나, 원고들이 제출한 증거들만으로는 이를 인정하기 부족하다).

나. ②주장에 대한 판단

이 사건 정비구역지정 처분을 무효라고 볼 수 없음은 앞서 본 바와 같고, 정비구 역지정 처분과 관리처분계획은 주택재개발사업을 위하여 이루어지는 단계적 행정절차에서 별도의 요건과 절차에 따라 별개의 법률효과를 발생시키는 독립적 행정처분이라고 할 것이어서, 정비구역지정 처분의 하자는 그것이 당연무효가 아닌 한 관리처분계획에 승계되지 않으므로, 원고들의 ②주장도 받아들일 수 없다.

다. ③주장에 대한 판단

을가 제3 내지 9, 13, 14호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고들의 ③주장도 받아들일 수 없다.

① 민법상 사단법인 총회 등의 결의와 관련하여 당사자 사이에 의사정족수나 의결 정족수 충족 여부가 다투어져 결의의 성립 여부나 절차상 흠의 유무가 문제되는 경우로서 사단법인 측에서 의사의 경과, 요령 및 결과 등을 기재한 의사록을 제출하거나 이러한 의사의 경과 등을 담은 녹음·녹화자료 또는 녹취서 등을 제출한 때에는, 그러한 의사록 등이 사실과 다른 내용으로 작성되었다거나 부당하게 편집, 왜곡되어 증명력을 인정할 수 없다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 한 의사정족수 등 절차적 요건의 충족 여부는 의사록 등의 기재에 의하여 판단하여야 하고, 위와 같은 의사록 등의 증명력을 부인할 만한 특별한 사정에 관하여는 결의의 효력을 다투는 측에서 구체적으로 주장 ·증명하여야 하는바(대법원 2011. 10. 27. 선고 2010다88682 판결 참조), 피고 조합의 2018. 7. 31.자 총회 회의록(을가 제3호증)에 의하면, 당시 전체 조합원 223명 중 205명이 출석한 가운데 총 198명의 찬성(약 88.78%)으로 이 사건 관리처분계획이 가결되었고, 위 회의록의 증명력을 부인할 만한 특별한 사정에 대한 원고들의 아무런 구체적인 주장 · 입증이 없다.

② 피고 조합은 2018. 6. 28.경 분양대상 조합원 220명에게 관리처분계획 공람을 통지하였고, 그와 별도로 2018. 7. 31.경 원고들을 포함한 현금청산대상자들에게도 관리처분계획 공람 안내문을 통해 공람기간 및 장소, 관리처분계획의 요지를 통지함과 아울러 의견개진의 기회를 부여하였다.

③ 피고 조합은 2017. 9. 13. 일간신문에 분양신청기간을 2017. 9. 15.부터 2017. 10. 25.까지로 정한 분양신청을 공고하고 원고들을 비롯한 조합원들에게 분양신청안내문을 발송하였다가 2017. 10. 24. 분양신청기간을 2017. 11. 3.까지로 연장하면서 조합원들에게 분양신청기간이 연장되었음을 통지하였다.

6. 피고 부평구청장에 대한 청구에 관한 판단

가. 피고 부평구청장의 본안전 항변에 대한 판단

(1) 피고 부평구청장은, 이 사건 소 중 이 사건 인가처분 취소청구의 경우 그 인가일인 2018. 11. 23.로부터 90일을 경과하여 제소기간을 도과하였으므로 부적법하다고 주장한다.

살피건대, 통상 고시 또는 공고에 의하여 행정처분을 하는 경우에는 그 처분의 상대방이 불특정 다수인이고 그 처분의 효력이 불특정 다수인에게 일률적으로 적용되는 것이므로, 행정처분에 이해관계를 갖는 자가 고시 또는 공고가 있었다는 사실을 현실적으로 알았는지 여부에 관계없이 고시가 효력을 발생하는 날에 행정처분이 있음을 알았다고 보아야 할 것이고(대법원 2001. 7. 27. 선고 99두9490 판결 등 참조), 이 사건 인가처분은 행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정 제6조 제3항에 의하여 인가 및 고시가 있은 후 5일이 경과한 날부터 효력이 발생한다고 할 것이어서, 원고들은 특별한 사정이 없는 한 그 때 이 사건 인가처분이 있음을 알았다고 할 것이다. 그런데 이 사건 소는 이 사건 인가처분 고시일인 2018. 11. 23.로부터 5일이 경과한 2018. 11. 28.로부터 90일 이내인 2019. 2. 26. 제기되었음이 기록상 명백하므로, 피고 부평구청장의 위 본안전 항변은 이유 없다.

(2) 피고 부평구청장은, 이 사건 관리처분계획은 피고 조합이 발령한 처분이므로 그 인가의 취소를 구하는 소에 있어 피고 부평구청장은 피고 적격이 없다고 주장하나, 피고 부평구청장이 이 사건 인가처분을 하였음은 앞서 본 바와 같으므로, 이와 다른 전제에서 한 위 본안전 항변은 이유 없다.

설령 위 주장을 기본행위인 관리처분계획의 하자를 이유로 인가처분의 취소를 구할 수 없다는 주장으로 선해하더라도, 관리처분계획 인가처분은 기본행위인 관리처분계획에 대한 법률상의 효력을 완성시키는 보충행위로서 그 기본행위가 적법·유효하고 보충행위인 인가처분 자체에만 하자가 있다면 그 인가처분의 무효나 취소를 주장할 수 있고(대법원 2001. 12. 11. 선고 2001두7541 판결 등 참조), 원고들은 앞서 본 바와 같이 이 사건 인가처분 자체에 절차적 하자가 있음을 이유로 그 취소를 청구하고 있으므로, 이러한 점에서도 위 주장은 이유 없다.

나. 본안에 대한 판단

(1) ④주장에 대한 판단

도시정비법 제78조 제3항은 '시장 · 군수등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 공공기관에 관리처분계획의 타당성 검증을 요청하여야 한다. 이 경우 시장 · 군수등은 타당성 검증 비용을 사업시행자에게 부담하게 할 수 있다.'고 규정하면서 제1호에서 '제74조 제1항 제6호에 따른 정비사업비가 제52조 제1항 제12호에 따른 정비사업비 기준으로 100분의 10 이상으로서 대통령령으로 정하는 비율 이상 늘어나는 경우'를 규정하고 있다. 그리고 도시정비법 시행령 제64조는 위 '대통령령으로 정하는 공공기관'을 '토지주택공사등'과 '한국감정원'으로 정하고 있고(제1항), 위 '대통령령으로 정하는 비율'을 '100분의 10'으로 정하고 있다(제2항)

그런데 을가 제10, 11호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고 부평구청장은 이 사건 관리처분계획상의 정비사업비가 기존의 정비사업비에 비하여 100분의 10 이상 증가되자 2018. 9. 13. 한국감정원에 이 사건 관리처분계획의 타당성 검증을 의뢰한 사실, 한국감정원은 2018. 11. 12. 피고 부평구청장에게 이 사건 관리처분계획이 전반적으로 적정하게 수립되었다는 취지의 관리처분계획 타당성 검증 보고서를 제출한 사실이 인정되므로, 원고들의 ④주장도 받아들일 수 없다.

(2) ⑤주장에 대한 판단

살피건대, 사업시행변경계획과 관리처분계획이 같은 날 총회에서 결의되었다거나 비슷한 시기에 인가 신청되었다는 사정만으로 그에 관한 각 인가처분이 위법하다고 단정할 수 없고, 각 계획에 대한 각 인가 또한 그 요건을 갖추어 별도로 이루어진 점, 피고 조합의 조합원들이 정비사업비 증액을 전제로 한 관리처분계획안에 찬성함에 따라 관리처분계획안이 가결된 점, 도시정비법 제50조 제1항 단서, 제3항 단서에 따라 사업시행계획인가의 경미한 사항을 변경하는 경우에는 총회의 결의를 요하지 않는데, 같은 법 시행령 제46조 제1호에서는 '정비사업비를 관리처분계획의 인가에 따라 변경하는 때'를 사업시행계획인가의 경미한 변경사항으로 규정하고 있으므로, 피고 조합으로서는 이 사건 관리처분계획을 수립하면서 기존 사업시행계획에서의 정비사업비를 증액하는 총회 결의를 거친 이상 사업시행변경계획에 관한 총회 결의를 거칠 필요가 없었음에도 사업시행변경계획에 관하여도 별도의 총회 결의를 거친 것인 점 등을 종합하여 보면, 원고의 ⑤주장도 받아들일 수 없다.

7. 결론

그렇다면 원고들의 피고들에 대한 각 청구는 각 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 김예영

판사 임진수

판사 강태호