대구고등법원 2011.4.8. 선고 2010누2358 판결

가. 원고는 2001. 9. 20. 광케이블 원자재용 코팅 및 필러 제조업 및 수출입업을 목적으로 설립된 자본금 2억 원의 주식회사로서, 2007. 8. 29. 피고에게 고용보험 2007년 중소기업고용환경개선 계획신고서(이하 '계획신고서'라고 한다)를 작성·제출하면서, 개선내용을 '기숙사 증축 건축공사 등으로, 비용견적액을 '197,969,000원'으로, 실시계획기간을 '2007. 9. 1.부터 2007. 12. 1.까지' 등으로 기재하였으나, '클린사업지원금 수급 유무란'은 공란으로 하였는데, 그 후 실시계획기간만을 '2007. 9. 1.부터 2008. 1. 20.까지'로 연장하는 내용의 계획변경신고서를 작성·제출하였다.

나. 원고는 2007. 10. 9. 피고로부터 위 신청에 의한 고용환경 개선계획을 승인받은 후, 2008. 1. 2. 피고에게 '2007. 12. 28.자로, 고용환경개선을 완료하였다.'는 내용의 고용환경개선 완료신고서(이하 '완료신고서'라고 한다)를 제출하면서, 같은 달 20. 피고에게 중소기업고용환경 개선지원금(이하 '지원금'이라고 한다)을 신청하였고, 같은 해 4. 10. 피고로부터 지원금 31,596,000원을 지급받았다.

다. 피고는 2009. 5. 6. 원고에게 '원고가 2005. 9. 16. 한국산업안전공단 구미산업안 전기술지도원장으로부터 클린사업장으로 인정받은 사실을 누락하고 고용환경개선계획신고를 한 후, 지원금 31,596,000원을 지급받은 것은 부당이득금에 해당하므로, 구 고용보험법(2010. 6. 4. 법률 제10339호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 고용보험법'이라 한다) 제20조, 제106조, 같은 법 시행령(2010. 7. 12. 대통령령 제22269호로 개정되기 전의 것) 제15조에 의하여 징수결정을 통보한다.'는 내용의 처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

라. 원고는 2009. 7. 13. 이 사건 처분에 대하여 행정심판을 청구하였으나, 2010. 3. 10. 기각재결을 받았다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제2, 6, 7호증, 을 제9 내지 11호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 당사자의 주장

(1) 원고의 주장

(가) 피고가 이 사건 처분의 근거규정으로 들고 있는 구 고용보험법 제20조, 제106조, 같은 법 시행령 제15조는 징수처분의 법적 근거가 될 수 없으므로, 이 사건 처분은 법적 근거나 이유가 없어 위법하다.

(나) 원고가 계획신고서의 '클린사업 지원금 수급여부'란을 공란으로 하여 제출한 것은 사실이나, 피고가 계획신고서를 수리하여 검토한 다음 아무런 보완지시 없이 환경개선계획을 승인하였고, 원고는 그와 같이 승인된 고용환경 개선계획에 따라 기숙사 증축공사를 완료하고 완료신고서를 제출한 다음 지원금을 신청한 것이므로, 구 고용보험법 제35조 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'으로 지원을 받은 경우에 해당하지 아니한다.

(다) 피고로부터 계획승인 통보를 받으면서 기숙사증축공사를 완료한 후 완료신고서를 제출하라는 권유까지 받아 기숙사증축공사에 거액을 투자하였으므로, 이는 피고가 원고에게 지원금을 지급하겠다는 신뢰를 부여한 것으로, 이에 반하는 피고의 처분은 신뢰보호의 원칙에 위반된다.

(라) 나아가 개선지원금의 일부가 아니라 전액의 반환을 명하는 것은 과잉금지의 원칙에 반하여 부당하다.

(2) 피고의 주장

이 사건 처분은 구 고용보험법 제35조의 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'으로 지원을 받은 경우에 해당하여 원고에게 지원금을 징수하는 것이 아니라, 구 고용보험법 제20조, 같은 법 시행령 제15조를 근거하여 마련된 노동부고시인 중소기업 고용환경개선지 원금지급규정고시(2009. 5. 14. 노동부고시 제2009-20호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 고시'라 한다) 제5조 제1호의 규정이 클린사업장 인정일로부터 3년이 지나지 아니한 사업주에 대하여는 고용환경개선계획을 승인하지 아니한다고 정하고 있어서, 원고가 클린사업장 인정일로부터 3년이 지나지 아니하였음에도 이러한 사실을 누락하여 지급받은 지원금은 결국 부당이득금에 해당하므로, 구 고용보험법 제106조에 의하여 징수하는 이 사건 처분은 적법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단 (이 사건 처분의 근거 규정 및 이유 제시 유무)

(1) 행정절차법 제23조 제1항에서는 특별한 경우를 제외하고는 행정청은 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 하는데, 이는 행정청으로 하여금 행정처분을 할 때 신중성과 합리성을 담보하여 자의를 억제하고 처분의 상대방에 대하여도 처분의 이유를 알림으로써 불복여부의 결정과 불복신청에 편의를 주어 그로 하여금 행정구제절차에 적절히 대처할 수 있도록 하는데 그 입법취지가 있으므로, 당사자가 근거규정 등을 명시하여 신청하는 인·허가 등을 거부하는 처분이 아니라 지원금의 반환을 명하는 이 사건 처분에 있어서는, 제시하여할 이유 중 해당 처분의 근거법령을 정확하게 기재하여야 할 것이고, 사실관계도 근거법령의 주요사실에 해당하는 것을 기재하면 될 것이지만 추상적인 사실관계만으로는 부족하며 구체적인 사실관계를 기재하여 제시하여야 할 것이다.

(2) 이 사건의 경우, 이 사건 처분의 내용을 기재한 처분서(갑 제4호증)에 근거규정으로 기재된 구 고용보험법 제20조 및 같은 법 시행령 제15조는 중소기업의 고용환경 개선에 대한 지원의 근거규정으로서, 개선지원금의 반환을 명하는 처분의 법적 근거가 될 수 없고, 같은 법 제106조 또한 고용보험법상 징수처분을 함에 있어서 '고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률'의 징수절차에 관한 규정을 준용한다는 의미의 규정에 불과하여 위 조항 역시 이 사건 처분의 근거규정으로 볼 수 없으며, 나아가 처분서에 기재된 사실관계만으로는 근거 법령을 추론할 수도 없다.

(3) 한편, 비록 피고가 이 사건 처분을 하면서 명시적으로 근거규정을 기재하고 있지는 아니하나, 이 사건 처분의 근거 법률을 구 고용보험법으로 기재하면서 지원금 반환을 명하는 처분을 하고 있는 점에 비추어, 이 사건 처분의 근거 규정을 구 고용보험법에서 지원금의 반환을 명하는 규정인 구 고용보험법 제35조 및 같은 법 시행령(2009. 6. 30. 대통령령 제21590호로 개정되기 전의 것) 제56조 제1, 2항이라고 선해하여 해석하여 보면, 구 고용보험법 제35조는 노동부장관은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 고용안정 · 직업능력개발 사업의 지원을 받은 자 또는 받으려는 자에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 지원을 제한하거나 이미 지원된 것을 반환하도록 명할 수 있는데, 이에 따라 반환을 명하는 경우 같은 법 시행령 제56조 제1항은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원금 등을 신청하여 지급받았거나 지급받고자 한 경우 이미 지급된 지원금 등의 반환 및 아직 지급되지 아니한 지원금 등의 지급을 제한하는 것에 대하여 정하고 있으며, 같은 법 시행령 제56조 제2항은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원금 등을 지급받았거나 지급받고자 한 경우 그 지급받은 날 또는 지급받고자 한 사실이 있은 날부터 1년 동안 일체의 지원금 등을 지급하지 아니하고 만약 그 지급제한기간 내에 지급된 지원금 등이 있다면 그 반환을 명하도록 하여 지원금 등의 부당수령 등에 대한 제재를 가할 수 있도록 하고 있으므로, 위 시행령 제56조 제2항에 의하여 반환의 대상이 되는 '지급제한기간 동안 지급된 지원금 등은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급된 것일 필요는 없다고 보아야 하고, 나아가 그 범위는 지급제한기간 동안에 지급청구권이 발생하여 지급된 지원금 등을 의미한다고 봄이 상당하다(대법원 2009. 8. 20. 선고 2009두6476 판결, 대법원 2003. 11, 28. 선고 2003두9640 판결 참조). 따라서 이 사건 처분의 근거 규정으로, 원고가 거짓 그 밖에 부정한 방법으로 고용안정 등의 지원을 받은 자 또는 받으려는 자에 해당함을 전제로, ① 이로 인하여 지급된 지원금인 경우에는 구 고용보험법 제35조 및 같은 법 시행령 제56조 제1항이, ②) 그 외의 사유로 지급제한기간 동안 지급청구권이 발생하여 지급된 지원금인 경우에는 같은 법 시행령 제56조 제2항이 각 적용된다고 보아야 한다.

(4) 이와 같이 해석하면, 피고는 이 사건 처분일부터 당심의 변론종결일에 이르기까지 근거법령을 구체적으로 제시하지 않은 채 오로지 부당이득금에 해당하므로, 구 고용보험법 제106조에 의하여 징수하는 것이라고 주장하고 있는 이 사건에서, 원고가 거짓 그 밖에 부정한 방법으로 고용안정 등의 지원을 받은 자 또는 받으려는 자에 해당하는지, 그 반환을 명하는 지원금은 무엇인지 등에 관한 근거규정을 명시하거나 특정하지 않는 한 처분의 상대방인 원고는 불복여부의 결정과 불복신청의 범위를 특정할 수 없게 되므로, 이러한 하자가 있는 이 사건 처분은 위법하다.

(5) 설사 이 사건 처분의 근거 규정을 앞서 본 바와 같은 경위로 구 고용보험법에서 지원금의 반환을 명하는 규정인 구 고용보험법 제35조 및 같은 법 시행령 제56조 제1, 2항이라고 선해하여 보더라도, 먼저 원고가 거짓 그 밖에 부정한 방법으로 고용안정 등의 지원을 받은 자 또는 받으려는 자에 해당하여야 하는데, 위 '거짓 그 밖의 부정한 방법'이라고 함은 일반적으로 지급받을 자격 없는 사업주가 지급받을 자격을 가장하거나 지급받을 자격이 없음 등을 감추기 위하여 행하는 일체의 부정행위로서 지원금의 지급에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 의미한다고 할 것이다(대법원 2003. 9. 5. 선고 2001두2270 판결, 대법원 2006. 10. 27. 선고 2004두6105 판결, 대법원 2007. 3. 30. 선고 2006두16984 판결 등 참조).

그런데 이 사건의 경우, 원고가 제출한 '고용환경개선계획신고'는 고용환경개선 이전에 미리 이루어지는 것으로, 행정청이 계획을 심사하여 승인을 한 다음 시설·설비투자를 실시함으로써 고용환경 개선이 완료된 이후 이루어지는 '고용환경개선지원금의 신청'과는 절차상 구별되는 점, 이 사건 고시 제5조는 행정청인 피고에게 고용환경 개선 계획신고에 대한 실질적인 심사의무를 부여하고 있는 점 등에 비추어 보면, 원고가 허위사실을 기재하거나 위조 내지 조작된 자료를 첨부하여 제출하는 등 적극적인 수단을 사용한 것이 아니라 단지 계획신고서 중 일부란을 공란으로 하여 심사의무가 있는 피고에게 제출한 것을 거짓 그 밖의 부정한 방법이라고 보기는 어렵다.

(6) 따라서 피고의 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다.

3. 결론

원고의 청구를 인용한 제1심 판결은 정당하고, 피고의 항소는 이유 없으므로 기각한다..