서울행정법원 2014.4.10.선고 2013구합57174 판결

1 . 피고가 2013 . 5 . 9 . 원고에 대하여 한 정보공개거부처분 중 변호사시험 관리위원회 제1 내지 7차 회의의 회의자료에 관한 부분 , 제1 , 2 , 4 내지 7차 회의의 회의록 중 발언자의 인적 사항 ( 소속 , 직위 , 성명 ) 을 제외한 발언내용에 관한 부분을 모두 취소 한다 .

2 . 원고의 나머지 청구를 기각한다 .

3 . 소송비용 중 1 / 20은 원고가 , 나머지는 피고가 각 부담한다 .

청구취지

피고가 2013 . 5 . 9 . 원고에 대하여 한 정보공개거부처분 중 변호사시험 관리위원회 제1 내지 7차 회의의 회의자료에 관한 부분 , 제1 , 2 , 4 내지 7차 회의의 회의록에 관한 부 분을 모두 취소한다 .

이유

1 . 처분의 경위

가 . 원고는 2013 . 5 . 2 . 피고에게 " 변호사시험 관리위원회 ( 이하 ' 이 사건 위원회 ' 라 한 다 ) 는 우리나라 변호사의 자격요건을 결정하고 그 결과 국민들에게 전달되는 법률서비 스의 양과 질을 결정하는 가장 중요한 판단기관으로 되어 있다 . 따라서 국민들에게 양 질의 법률서비스를 제공할 수 있는 변호사로서의 자질과 능력을 판별하는 기준이 무엇 을 근거로 마련하고 있는지를 일반 국민들에게 공개할 필요가 있다 " 고 주장하며 이 사 건 위원회 제1 내지 7차 회의의 회의록을 포함한 회의자료의 공개를 청구하였다 .

나 . 피고는 2013 . 5 . 9 . 원고에게 " 이 사건 위원회의 회의록 및 회의자료 정보는 의 사결정과정에 있는 사항으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래 한다고 인정할만한 상당한 이유가 있는 정보로서 구 ' 공공기관의 정보공개에 관한 법 률 ' ( 2013 . 8 . 6 . 법률 제11991호로 개정되기 전의 것 , 이하 ' 구 정보공개법 ' 이라 한다 ) 제9조 제1항 제5호 , 이 사건 위원회 운영규정 제7조 제3항에 의해 공개하지 않고 있 다 . 회의록 등 회의자료가 공개될 경우 위원들의 전문적이고 소신 있는 의견까지도 불 필요하게 오해를 받는 등 위원회 활동에 심각한 지장을 초래할 수 있기 때문에 회의록 등 회의자료를 공개할 수 없다 " 는 이유로 위 공개청구를 거부하는 처분 [ 위 처분 중 이 사건 위원회 제3차 회의의 회의록을 제외한 나머지에 관한 부분 ( = 이 사건 위원회 제 1 , 2 , 4 내지 7차 회의의 회의록 , 이 사건 위원회 제1 내지 7차 회의의 회의자료에 관 한 부분 ) 을 이하 ' 이 사건 처분 ' 이라 한다 ] 을 하였다 .

【 인정근거 】 다툼 없는 사실 , 갑 제1 , 2호증의 각 기재 , 변론 전체의 취지

2 . 원고의 주장

이 사건 위원회 제1 내지 7차 회의의 주된 논의사항인 제1 , 2회 변호사시험은 이미

집행되어 합격자발표까지 끝났고 , 변호사시험 합격자 결정 방법을 둘러싼 사회적 갈등 은 오히려 지금까지 이 사건 위원회의 논의과정이 공개되지 않은 것과 관계가 있으므 로 위 회의의 회의록을 공개한다고 하여 이 사건 위원회 업무의 공정한 수행에 현저한 지장이 초래된다고 볼 수 없으며 , 위 회의록의 비공개로 얻을 수 있는 이익보다 공개 로 인한 원고와 국민들의 알권리 실현의 이익이 더 우월하고 , 위 회의록에서 위원 개 인의 성명을 제외하고 논의 내용만 공개하는 것이 가능하므로 , 이 사건 위원회의 회의 록 및 회의자료는 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개대상정보에 해당하지 않 는다 .

3 . 이 사건 처분의 적법 여부

가 . 인정사실

( 1 ) 이 사건 위원회 제1 내지 7차 회의의 개최 일자 및 안건은 아래 표와 같고 , 이 사건 공개청구정보는 위 각 회의에서 위원들에게 배부된 회의자료 ( 이하 ' 이 사건 회의 자료 ' 라 한다 ) 와 이 사건 위원회 제1 , 2 , 4 내지 7차 회의에서 위원들이 발언한 내용이 기록된 회의록 ( 제3차 회의는 서면심리로 인해 회의자료만 존재하고 , 회의록은 작성되 지 아니하였다 . 이하 ' 이 사건 회의록 ' 이라 하고 , 이 사건 회의자료와 합쳐서 ' 이 사건 회의록 및 회의자료 ' 라 한다 ) 으로 구성되어 있다 .

( 2 ) 1기 법학전문대학원생들의 변호사시험 합격률에 관해 일각에서는 50 % 로 하여 야 한다는 주장이 제기되었고 , 1기 법학전문대학원생들은 이에 반발하여 2010 . 12 . 6 . 정부과천청사 앞에서 집회를 열고 집단자퇴 의사를 표명하였다 . 이 사건 위원회는 2010 . 12 . 7 . 제2차 회의를 개최하여 1기 법학전문대학원생들의 변호사시험 합격률을 입학정원의 75 % 이상으로 하기로 결정하였다 . 대한변호사협회 청년변호사특별위원회 소속 변호사들은 2010 . 12 . 10 . 위 합격률이 지나치게 높다고 주장하며 법무부를 항의 방문하였다 .

( 3 ) 피고는 2012 . 3 . 23 . 개최된 이 사건 위원회 제6차 회의 결과를 토대로 제1회 변호사시험 합격자 1 , 451명을 결정 · 발표하였고 , 2013년도 제2회 변호사시험은 엄정한 학사관리를 전제로 원칙적으로 입학정원 대비 75 % ( 1 , 500명 ) 이상 합격시키는 내용으로 합격자 결정방법을 확정하였다 .

( 4 ) 피고는 2013 . 4 . 26 . 개최된 이 사건 위원회 제7차 회의 결과를 토대로 제2회 변호사시험의 합격 기준 점수를 과락을 면한 응시자 중 총점 762 . 03점 ( 만점 1 , 660점 ) 으 로 정해 응시자 중 1 , 538명을 합격자로 발표하였고 , 불합격한 응시생 중 일부는 피고 의 불합격처분에 대한 취소소송을 제기하였다 .

【 인정근거 】 다툼 없는 사실 , 을 제1호증의 1 내지 3의 각 기재 , 이 법원의 공개청구 정보에 대한 비공개 열람 · 심사 결과 , 변론 전체의 취지

나 . 관계 법령

별지 기재와 같다 .

다 . 판단

( 1 ) 이 사건 위원회 운영규정이 정보비공개의 근거가 되는지 여부

피고는 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호와 이 사건 위원회 운영규정 제7조 제 3항을 이 사건 처분의 근거로 삼았고 , 을 제2호증의 기재에 의하면 이 사건 위원회 운 영규정 제7조 제3항에는 " 위원회의 의사는 비공개를 원칙으로 한다 " 고 기재되어 있는 사실이 인정된다 .

구 정보공개법 제9조 제1항에 의하면 공공기관이 보유 · 관리하는 정보는 원칙적 으로 공개대상이 되고 , 다만 같은 항 제1 내지 8호의 비공개대상정보에 한하여 이를 공개하지 않을 수 있으며 , 같은 항 제1호에서는 " 다른 법률 또는 법률에서 위임한 명 령 ( 국회규칙 · 대법원규칙 · 헌법재판소규칙 · 중앙선거관리위원회규칙 대통령령 및 조례로 한정한다 ) 에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보 " 를 비공개대상정보로 규정하 고 있는데 , 여기서 ' 법률에 의한 명령 ' 은 정보의 공개에 관하여 법률의 구체적인 위임 아래 제정된 법규명령 ( 위임명령 ) 을 의미한다고 보아야 한다 ( 대법원 2010 . 6 . 10 . 선고 2010두2913 판결 참조 ) .

변호사시험법에는 이 사건 위원회 의사의 공개 여부에 관해 아무런 규정이 없 고 , 그 공개 여부를 대통령령 등에 위임한 사실도 없으므로 , 이 사건 위원회 운영규정 은 구 정보공개법 제9조 제1항 제1호의 ' 법률에서 위임한 명령 ' 에 해당하지 아니하여 정보비공개의 근거가 될 수 없다 .

따라서 이하에서는 이 사건 회의록 및 회의자료가 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개대상정보에 해당하는지 여부만을 살펴본다 .

( 2 ) 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개대상정보

구 정보공개법 제9조 제1항 제5호가 비공개대상정보로 " 감사 · 감독 · 검사 · 시험 · 규 제 입찰계약 기술개발 인사관리에 관한 사항이나 의사결정과정 또는 내부검토과정에 있 는 사항 등 " 이라고 한 규정형식과 같은 규정에 의한 비공개대상정보의 입법 취지에 비 추어 살펴보면 , 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호에서의 " 감사 · 감독 · 검사 · 시험 · 규제 입 찰계약 · 기술개발 · 인사관리에 관한 사항이나 의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 " 은 비공개대상정보를 예시적으로 열거한 것이라고 할 것이므로 의사결정과정에 제공된 회의 관련자료나 의사결정과정이 기록된 회의록 등은 의사가 결정되거나 의사가 집행된 경우에는 더 이상 의사결정과정에 있는 사항 그 자체라고는 할 수 없으나 , 의 사결정과정에 있는 사항에 준하는 사항으로서 비공개대상정보에 포함될 수 있다고 할 것이다 ( 대법원 2003 . 8 . 22 . 선고 2002두12946 판결 ) .

이 사건에 관해 살피건대 , 제1 , 2회 변호사시험의 합격자 결정과 발표가 이미 종 료되었으므로 이 사건 회의록 및 회의자료는 더 이상 의사결정과정에 있는 사항에 해 당하지 않으나 , 의사결정과정에 있는 사항에 준하는 사항으로서 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개대상정보에 포함될 수 있다 .

( 3 ) 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개대상정보 해당 여부의 판단 기준

구 정보공개법 제9조 제1항 제5호에서 규정하고 있는 ' 공개될 경우 업무의 공정 한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우 ' 라 함은 구 정보공개법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 규정에 의한 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 볼 때 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이고 , 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행 의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교 · 교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 할 것이다 ( 대법원 2010 . 6 . 10 . 선고 2010두2913 판결 ) .

( 4 ) 이 사건 위원회의 기능과 심의사항

법학전문대학원의 도입으로 인해 법조인 양성제도가 사법시험 합격 및 사법연수 원 수료에서 법학전문대학원 졸업 및 변호사시험 합격으로 변경되었고 , 이에 따라 변 호사시험의 합격자 결정방법 및 합격자 수가 사회적으로 큰 관심의 대상이 되었으며 , 여러 이익집단 , 시민단체 , 일반 국민들이 각자의 이해관계와 이념 혹은 가치관에 따라 위 문제에 관해 다양한 주장을 하면서 많은 의견대립과 충돌이 빚어지기도 하였다 .

변호사시험법은 제5조 제1항 본문에서 변호사시험의 응시자격을 법학전문대학원 의 석사학위취득자로 한정하고 , 같은 법 제10조 제1항은 변호사시험의 합격자를 법학 전문대학원의 도입 취지를 충분히 고려하여 결정하여야 하는 것으로 규정할 뿐 구체적 인 합격자 수를 규정하지 아니하고 있다 .

한편 변호사시험법은 제14조 제1항에서 변호사시험을 실시하기 위해 법무부에 이 사건 위원회를 두는 것으로 규정하고 , 같은 조 제2항에 의하면 이 사건 위원회는 위원장 1명과 부위원장 1명을 포함한 15명의 위원으로 구성하되 , 위원장과 부위원장은 위원 중에서 피고가 지명하는 사람으로 하며 , 같은 조 제3항에 의하면 위원은 ① 법무 부차관 , ② 법학교수 5명 , ③ 10년 이상의 경력을 가진 판사 2명 , ④ 10년 이상의 경력 을 가진 검사 2명 , ⑤ 10년 이상의 경력을 가진 변호사 3명 , ⑥ 그 밖에 학식과 덕망 이 있는 사람 등 대통령령으로 정하는 사람 2명으로 하고 , 같은 조 제4항에 의하면 위 원의 임기는 2년으로 한다 .

변호사시험법 제15조에 의하면 이 사건 위원회는 ① 시험문제의 출제 방향 및 기준에 관한 사항 , ② 채점기준에 관한 사항 , ③ 시험합격자의 결정에 관한 사항 , ④ 시험방법 및 시험시행방법 등의 개선에 관한 사항 , ⑤ 그 밖에 시험에 관하여 피고가 회의에 부치는 사항을 심의한다 .

따라서 이 사건 위원회의 주된 심의사항 중 하나는 변호사시험의 합격자를 어떻 게 결정하고 그 수를 몇 명으로 할 것인지 ( 그에 관한 결정 방법은 법학전문대학원 입 학생 수의 일정 비율로 하는 방법 , 변호사시험 응시생 수의 일정 비율로 하는 방법 , 시 험 점수 총점을 기준으로 일정 점수 이상을 얻은 사람을 합격자로 하는 방법 등이 있 을 것이다 ) 이고 , 이 사건 위원회 제1 , 2 , 4 내지 7차 회의에서 위원들의 발언 및 토론 내용도 대부분 위 합격자 결정방법 및 합격자 수에 관한 것이며 , 원고가 정보공개청구 를 한 목적도 위 합격자 결정방법에 관한 위원들의 의견 교환 내용과 결론에 이른 경 위 및 방식을 알고자 하는 것으로 보인다 .

( 5 ) 이 사건 회의록 및 회의자료가 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개대 상정보에 해당하는지 여부

( 가 ) 이 사건 회의록에 관하여

피고는 이 사건 회의록을 공개할 경우 앞으로 개최될 이 사건 위원회의 회의 에서 위원들이 심리적 압박을 받아 자유로운 의사 교환을 할 수 없고 심지어는 당사자 나 외부의 의사에 영합하는 발언을 하거나 침묵으로 일관할 우려마저 있어 자유로운 심의분위기를 해치고 공정성 확보에 지장을 초래할 수 있으므로 이 사건 회의록은 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 " 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 " 에 해당한다고 주장한다 .

살피건대 , ① 이 사건 위원회의 회의는 변호사시험의 합격자 수 등의 결정에 관한 심의로서 특정한 사건에 대해 가부 간의 판단을 내리거나 특정인에게 이익 · 불이 익을 줄 것인지를 결정하는 회의가 아닌 점 , ② 변호사시험의 합격자 수 결정 등 이 사건 위원회의 심의사항은 다분히 정책적인 판단이고 이 사건 위원회의 위원은 법무부 차관 , 법학교수 , 판사 , 검사 , 변호사 , 법조계와 무관한 인사로 구성되어 각자가 속한 집 단의 의견을 대변할 것이 어느 정도 예정되어 있는 점 , ③ 회의록 공개로 인해 앞으로 있을 이 사건 위원회 회의에서 위원들이 자유로운 발언을 하지 못할 우려는 뒤에서 보 는 것과 같이 발언자의 인적 사항을 비공개로 하는 것으로써 상당 부분 해소될 수 있 을 것으로 보이는 점을 종합하면 , 이 사건 회의록의 비공개에 의해 보호되는 이 사건 위원회의 업무수행의 공정성이라는 이익이 크다고 볼 수 없다 .

반면 다음과 같은 사정을 종합하면 , 이 사건 회의록을 공개함으로써 얻을 수 있는 국민의 알권리 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등 이익은 매우 크다고 보인다 .

① 변호사시험의 합격자 결정방법과 합격자 수는 법학전문대학원에 재학하고 있는 학생 , 법학전문대학원 입학을 준비하거나 생각하고 있는 사람뿐 아니라 법률서비 스의 수요자인 일반 국민에게도 매우 중요한 문제인데 , 변호사시험법에서는 이를 구체 적으로 정하지 아니하고 이 사건 위원회의 심의에 맡기고 있다 .

② 앞서 보았듯이 변호사시험 합격자에 관한 사항은 기관 · 집단별 이해관계 상충뿐만 아니라 최종수요자인 일반 국민 개개인의 가치관 차이 등으로 인하여 극명한 의견대립 양상을 보이는 사항이다 .

한편 매년 변호사시험 합격자에 관한 결정을 하여야 하는 피고 ( 또는 이 사건 위원회 ) 로서는 이해당사자 및 국민의 소모적 · 반복적 의견대립을 지양하고 발전적 의 견교환의 기반을 마련하기 위하여 일관성 있고 합리적인 결정기준의 수립이 필수적이 라고 할 것이다 .

그러나 어떠한 기준이 채택되든 그 결정기준은 대립하는 이해당사자 및 국민 모두를 만족시키기는 어렵다고 할 것이므로 , 만족하지 못하는 이해당사자 및 국민에게 채택된 결정기준의 정당성 · 합리성을 설명하는 과정 역시 불가피하다고 할 것인데 , 이 해당사자 또는 국민으로서는 그 결정기준이 어떠한 자료를 근거로 어떠한 토의과정을 거쳐 나오게 되었는지를 알 수 없는 이상 그 결정기준의 정당성 · 합리성에 대한 올바 른 평가 및 비판을 할 수 없다 .

결국 이 사건 회의록을 비공개함으로써 변호사시험 합격자 수 결정과정을 비 밀에 부치는 것은 이해당사자와 국민으로 하여금 밀실행정에 대한 불신 속에서 소모적 의견대립을 반복하도록 만드는 결과를 초래할 위험성이 매우 큰 반면 , 이 사건 회의록 이 공개됨으로써 변호사시험 합격자 결정기준에 이르는 과정이 공개된다면 그 기반 위 에서 이해당사자 및 국민 사이의 상호 이해 및 발전적인 의견교환 등이 가능하게 되어 궁극적으로 보다 합리적인 결정기준의 수립을 촉진할 수 있을 것이다 .

따라서 이 사건 회의록의 공개로 인해 앞으로 있을 이 사건 위원회의 회의에 서 위원들이 자유로운 발언을 하지 못할 우려가 다소 존재한다고 하더라도 그 공개로 얻을 수 있는 공익이 위와 같은 우려로 인한 불이익보다 크다고 할 것이므로 , 이 사건 회의록은 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 " 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현 저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 " 에 해당한다고 볼 수 없다 .

다만 위 회의록에 기재되어 있는 발언자의 인적 사항 ( 소속 , 직위 , 성명 ) 은 공 개될 경우 위원들이 자신의 발언내용에 관한 공개에 대한 부담으로 인한 심리적 압박 때문에 이 사건 위원회 회의에서 솔직하고 자유로운 의사교환을 할 수 없고 , 심지어 당사자나 외부의 의사에 영합하는 발언을 하거나 침묵으로 일관할 우려마저 있으므로 , 이러한 사태를 막아 위원들이 심의에 집중하도록 함으로써 심의의 충실화와 내실화를 도모하기 위해서는 회의록의 발언내용 이외에 해당 발언자의 인적 사항까지 외부에 공 개되어서는 아니된다 할 것이므로 , 위 회의록에 기재된 발언내용에 대한 해당 발언자 의 인적 사항 부분은 공개될 경우 이 사건 위원회의 심의 업무의 공정한 수행에 현저 한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보로서 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개대상정보에 해당한다 ( 대법원 2003 . 8 . 22 . 선고 2002두12946 판 결 참조 ) .

( 나 ) 이 사건 회의자료에 관하여

살피건대 , 이 사건 회의자료가 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개대 상정보에 해당한다는 점에 관한 피고의 구체적 주장 · 입증이 없을 뿐만 아니라 , 이 법 원의 이 사건 회의자료에 대한 비공개 열람 · 심사 결과에 의하면 이 사건 회의자료는 이 사건 위원회의 위원들로 하여금 변호사시험의 합격자 수 결정 등을 위한 참고자료 로 삼게 하기 위하여 외국의 입법례 , 공청회에서 나온 각계의 의견 , 변호사시험 응시자 들의 성적 분포와 합격자 수 결정에 관해 가능한 방안들 , 각 안에 의할 때 합격자 수 및 점수 , 각 안의 장 · 단점 등을 나열하여 만든 자료이므로 이 사건 회의자료가 공개 된다고 하여 이 사건 위원회의 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정 할만한 상당한 이유가 존재한다고 볼 수 없다 .

따라서 이 사건 회의자료는 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개대상정 보에 해당하지 않는다 .

( 6 ) 부분 공개 가부

법원이 행정기관의 정보공개거부처분의 위법 여부를 심리한 결과 공개를 거부한 정보에 비공개사유에 해당하는 부분과 그렇지 아니한 부분이 혼합되어 있고 , 공개청구 의 취지에 어긋나지 아니하는 범위 안에서 두 부분을 분리할 수 있음을 인정할 수 있 을 때에는 공개가 가능한 정보에 국한하여 일부취소를 명할 수 있다 할 것인데 , 이러 한 정보의 부분 공개가 허용되는 경우란 그 정보의 공개방법 및 절차에 비추어 당해 정보에서 비공개대상정보에 관련된 기술 등을 제외 혹은 삭제하고 나머지 정보만을 공 개하는 것이 가능하고 나머지 부분의 정보만으로도 공개의 가치가 있는 경우를 의미한 다 ( 대법원 2009 . 12 . 10 . 선고 2009두12785 판결 ) .

살피건대 , 이 사건 회의록 중 발언자의 인적 사항에 관한 부분을 삭제하고 발언 내용만을 공개하는 것은 기술적으로 가능하고 , 그 발언내용만으로도 공개의 가치가 있 으므로 , 위 회의록은 부분 공개가 허용되는 경우에 해당한다 .

라 . 소결론

이 사건 회의록 중 발언자의 인적 사항 ( 소속 , 직위 , 성명 ) 은 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개대상정보에 해당하나 , 나머지는 공개대상정보에 해당하고 , 이 사 건 회의자료는 공개대상정보에 해당한다 .

4 . 결론

그렇다면 , 원고의 청구 중 이 사건 위원회 제1 내지 7차 회의의 회의자료 공개거부 처분의 취소를 구하는 부분 , 제1 , 2 , 4 내지 7차 회의의 회의록 중 발언자의 인적 사항 ( 소속 , 직위 , 성명 ) 을 제외한 발언내용 공개거부처분의 취소를 구하는 부분은 이유 있 어 이를 인용하고 , 원고의 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각한다 .