2012누19955 재결취소

1. C

2. E

경기도행정심판위원회

L

수원지방법원 2012. 5. 24. 선고 2011구합7831 판결

2013. 2. 7.

2013. 3. 7.

1. 제1심 판결 중 원고 E에 대한 부분을 취소한다.

2. 원고 E의 소를 각하한다.

3. 피고의 원고 C에 대한 항소를 기각한다.

4. 원고 E과 피고 및 피고보조참가인 사이에 생긴 소송총비용은 원고 E이, 원고 C와 피고 사이에 생긴 항소비용은 피고가, 원고 C와 피고보조참가인 사이에 생긴 항소비용은 피고보조참가인이 각 부담한다.

1. 청구취지

피고가 2011. 2. 10. L과 화성시장 사이의 2010경행심1025 행정심판청구사건에 관하여 한 '화성시장이 2010. 10. 6. L에 대하여 한 개발행위허가신청 불허가처분을 취소한다'는 재결을 취소한다.

2. 항소취지

제1심 판결 중 원고들에 대한 부분을 취소한다. 원고 C에 대하여는 주위적으로 위 원고의 소를 각하하고, 예비적으로 위 원고의 청구를 기각한다. 원고 E에 대하여는 위 원고의 소를 각하한다.

1. 처분의 경위

이 부분에 관한 이 판결의 이유는 제1심 판결 해당 부분 기재와 같으므로, 제1심 판결문 제3면 제7행의 "L"을 "피고보조참가인"으로, 제3면 제8행의 "합계 3,968㎡"를 "합계 9,124㎡ 중 3,968㎡"로, 제3면 제14, 16행, 제4면 제2, 4, 10, 15행의 "L"을 각 "피고보조참가인"으로, 제4면 제6행의 "국토의"부터 제8행의 "(이하 '도시계획조례'라 한다)"까지를 "구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것, 이하 '국토계획법'이라 한다) 제58조 제3항, 같은 법 시행령(2010. 11. 2. 대통령령 제22467호로 개정되기 전의 것, 이하 '국토계획법 시행령'이라 한다) 제56조 제1항, 구 화성시 도시계획조례(2010. 11. 11. 조례 제696호로 개정되기 전의 것, 이하 '도시계획조례'라 한다)"로, 제4면 제19행의 "2011. 4. 25."을 "2011. 4. 15."로 각 고치고 제4면 제20행의 "처분을 하였다" 뒤에 "(이 사건 재결 이후 화성시장의 보완 권고에 따라 피고보조참가인이 이 사건 신청을 보완하여 허가면적이 부지 879㎡ 이외에 도로 47㎡가 추가되었으나, 위 처분은 전체적으로 이 사건 재결의 취지에 따른 재처분이다)"를, 같은 면 마지막행 "7호증" 뒤에 ", 을나 제10호증"을 각 추가하며, [별지 1] 부동산목록 5항 "S 전 1,223㎡ 중 879㎡"를 "S 전 1,223㎡ 중 252㎡"로 고치는 것 말고는 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.

2. 주장 및 판단

가. 원고들의 주장

화성시장이 단독주택 부지조성 목적의 산지전용허가를 대상으로 하는 이 사건 조정권고에 동의하였다고 하여, 그 동의에 위 산지전용허가와는 별개의 행정행위를 목적으로 하는 이 사건 신청까지 허가하겠다는 의사가 당연히 포함되었다고 볼 수는 없다. 따라서 그에 대한 참가인의 신뢰는 정당한 것이 아니므로 이 사건 신청을 불허한 이 사건 원처분은 신뢰보호의 원칙에 위반되지 아니하고, 한편 이 사건 신청은 관계법령에서 정한 개발행위허가기준에 부합하지 아니하므로 이 사건 원처분은 적법하다. 그럼에도 피고가 이를 간과한 채 이 사건 원처분이 신뢰보호의 원칙에 위반된다고 보아 이를 취소하는 이 사건 재결에 이른 것은 그 재결 자체에 고유한 위법이 있는 경우에 해당하므로 취소되어야 한다.

나. 피고 및 피고보조참가인의 본안전 항변에 관한 판단

1) 피고 및 피고보조참가인은, ① 원고 E은 제1심 판결 선고 이후 수원으로 이사하여 현재 이 사건 신청지 인근에 거주하고 있지 않고, ② 이 사건 신청지의 산자락 아래에 있는 기존 개설도로, 위 기존 개설도로 끝에서 산지전용허가지까지 이어지는 비포장 현황도로를 통해 지금도 등산객의 출입이 가능하므로 이 사건 신청지에 도로를 개설하더라도 특별히 등산객이 증가할 이유가 없고, 설령 등산객이 약간 증가하더라도 원고 C가 수인한도를 넘는 생활상 불편을 겪게 된다고 보기는 어려우므로 원고들에게는 이 사건 재결을 다툴 법률상 이익이 없다고 주장한다.

2) 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 원고적격이 인정되는데, 여기서 말하는 '법률상의 이익이 있는 경우'란 당해 처분의 근거법규 및 관련법규에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고, 다만 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 추상적 · 평균적 · 일반적인 이익과 같이 간접적이거나 사실적 · 경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다(대법원 1999. 12. 7. 선고 97누12556 판결 등 참조).

이 사건 재결의 취지에 따른 개발행위허가의 근거법규가 되는 국토계획법 제58조 제3항 및 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 제1호 라목 (2)의 규정에서는 '개발행위로 인하여 당해지역 및 주변지역에 대기오염 · 수질오염 · 토질오염 · 소음·진동·분진 등에 의한 환경오염 · 생태계파괴 · 위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것'을 개발행위허가의 기준으로 정하고 있는바, 이들 근거법규는 개발행위가 이루어지는 그 주변지역의 주민이 당해 지역의 특성에 부합하는 최소한도의 편안하고 안전한 생활을 영위할 개별적 · 직접적 · 구체적 이익까지도 보호하려는 취지의 규정이라고 보아야 한다.

다만, 국토계획법은 국민 일반이 공공복리의 증진 및 삶의 질의 향상에 대하여 공통적으로 가지는 일반적 · 간접적 · 추상적 이익의 보호를 주된 목적으로 하면서도 위와 같이 특정 개발행위로 인하여 그 주변지역에 환경오염 · 위해발생 · 생태계파괴 등이 발생할 우려가 있는 경우에는 개발행위허가를 제한함으로써 예외적인 경우에 한하여 당해지역 주민의 개별적·직접적·구체적 이익까지도 보호하고 있고, 위 국토계획법 시행령 조항에서는 개발행위가 이루어지는 당해지역 이외에 환경오염 등이 발생할 우려가 있는 대상지역을 주변지역이라고만 규정하고 있는데, 개발행위로 인하여 환경오염 등의 피해를 입었거나 그러한 우려가 있다고 주장하는 주변지역의 모든 주민에게 개발행위의 전제가 된 행정처분 등의 취소를 구할 원고적격을 인정한다면 원고적격의 범위를 한정할 수 없을 뿐만 아니라 남소의 가능성이 있는 점 등을 고려해 보면, 그와 같은 행정처분 등으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경상 · 안전상 피해를 입거나 그러한 우려가 있다는 것을 입증하는 경우에 한하여 그 처분 등의 취소를 구할 원고적격을 인정받을 수 있다고 할 것이다.

3) 이 사건에 관하여 보건대, 먼저 원고 E은 이 사건 제1심 판결 선고 이후 이 사건 신청지 인근에 가족 명의로 소유하면서 거주하고 있던 부동산을 타에 처분한 후 이사하여 현재 이 사건 신청지와 관계가 없는 수원에서 거주하고 있는 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 을나 제1호증의 기재에 의하여 인정할 수 있는데, 그렇다면 수원에 거주하는 위 원고가 이 사건 신청에 따른 개발행위로 수인한도를 넘는 피해를 입을 우려가 있다고 볼 수 없음은 명백하다.

이에 대하여 위 원고는 이 사건 재결의 취소를 구하는 법률상 이익은 이 사건 재결 당시를 기준으로 여전히 법률상 이익이 있다고 주장하나, 법률상의 이익이나 원고적격은 사실심의 변론종결시를 기준으로 할 것이므로 이와 다른 전제에 선 위 주장은 이유 없다.

따라서 원고 E에게 이 사건 재결을 다툴 법률상 이익이 없음을 주장하는 피고 및 피고보조참가인의 이 부분 항변은 이유 있다.

4) 다음으로 원고 C의 경우, 갑 제7, 8호증, 갑 제10호증의 1, 갑 제11호증의 각 기재와 제1심 법원의 화성시장에 대한 사실조회결과 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 신청지는 건달산의 산자락 하단부에 위치하면서 그 바로 위의 산림 지역과 근접하여 있는 점, ② 화성시에서 가장 높은 건달산은 정상에서 서해의 섬들을 비롯하여 일대의 기천저수지 등을 두루 조망할 수 있고 보존상태가 양호한 상수리 군락지 등으로 산림이 구성되어 있는 등 자연생태계가 잘 보존되어 있어 이를 찾는 등산객이 적지 아니한 것으로 보이는 점, ③ 이 사건 신청에 따른 개발행위로 이 사건 신청지에 도로가 개설될 경우, 위 도로가 산자락 아래에 있는 기존 개설도로의 중간 부분과 연결됨으로써 그 정비 · 연장된 도로 인근의 추가 개발을 초래함은 물론 비포장인 기존 현황도로에 비해 차량의 통행이 용이해짐으로써 건달신의 등산객 증가도 초래할 것으로 보이는 점, ④ 원고 C는 위 기존 개설도로 변에 살고 있는데, 그 주거지로부터 이 사건 신청지, 산지전용허가지까지의 거리는 각 22m, 63.6m에 불과한 점 등을 종합하면, 이 사건 신청에 따른 개발행위로 인하여 이 사건 신청지 주변지역의 자연환경이 오염·훼손되거나 그 주거환경이 침해될 우려가 있고, 이러한 환경상의 피해는 이 사건 신청지에 근접한 곳에 거주하는 원고 C의 수인한도를 넘을 것으로 보인다. 원고 C에게 이 사건 재결을 다툴 법률상 이익이 없음을 주장하는 피고 및 피고보조참가인의 항변은 이유 없다.

다. 이 사건 재결의 적법 여부에 관한 판단

이 부분에 관한 이 판결의 이유는 제1심 판결 해당 부분 기재와 같으므로, 제1심 판결문 제9면 제2, 3, 5, 8, 15행, 제10면 제6, 8, 17행의 "L"을 각 "피고보조참가인"으로 고치고, 제10면 제13행 "보이는 점" 뒤에 "(을나 제12호증에 따르면 화성시장은 2012. 9. 24. 위 현황도로를 이용한 참가인의 개발행위허가신청을 불허한 바 있으나, 그 이유는 위 신청이 이 사건 신청과 마찬가지로 해발표고기준을 충족하지 못한다는 것이었다)"를 추가하는 것 말고는 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.

피고 및 피고보조참가인은 항소심에서도, 화성시장이 단독주택 부지조성을 목적으로 하는 산지전용허가신청에 관하여 조정을 수용하였다면 그 진출입도로에 관한 개발행위허가도 당연히 예정된 것으로 보아야 한다고 거듭 주장하지만, 이 부분에 관하여 제1심 판결이 적절하게 들고 있는 여러 사정(제1심 판결문 제8면 마지막행~제10면 제13행)에다가 화성시장은 위 조정권고 수용으로부터 불과 1개월 뒤인 2010. 10. 6. 이 사건 신청을 이미 불허하였는데 그 뒤 이를 취소한다라는 이 사건 재결이 내려지자 2011. 4. 15. 이 사건 신청이 허가되기를 기다렸다가 2011, 4. 26, 참가인의 산지전용신청을 허가하게 된 사정을 더하여 살펴보면, 화성시장이 위 조정권고 수용 당시 이 사건 신청의 처리까지 함께 검토했다고 볼 수는 없으므로 이 사건 조정권고의 수용이 당연히 이 사건 신청의 허가까지 예정하였다고 보기는 어렵다. 따라서 피고측의 이 부분 주장은 받아들이기 어렵다.

3. 결론

그렇다면 원고 E의 소는 부적법하므로 이를 각하하고, 원고 C의 청구는 이유 있으므로 이를 인용해야 할 것인바, 제1심 판결 중 원고 E에 대한 부분은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 제1심 판결 중 원고 E에 대한 부분을 취소하고 위 원고의 소를 각하하며, 피고의 원고 C에 대한 항소를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 이태종

판사 강경구

판사 임영우