2015구합20983 변상금부과처분취소

A주식회사

마산지방해양수산청장

2015. 9. 8.

2015. 10. 13.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2015. 3. 24. 원고에 대하여 한 변상금 117,387,710원의 부과처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 산업입지 및 개발에 관한 법률(이하 '산업입지법'이라 한다)에 따라 B 개발사업(1공구, 이하 '이 사건 사업'이라 한다)의 시행자로 지정된 회사로서, 2013. 1. 25.경 통영시 C 일원 958,934.8㎡에서 이 사건 사업의 시행을 완료하였다.

나. 이후 원고는 2013. 2. 4. 부산지방국토관리청장에게 이 사건 사업에 대한 준공인가를 신청하여 2013. 8. 20. 준공인가(이하 '이 사건 준공인가'라 한다)를 받았는데, 이 사건 준공인가에 부가된 조건 중 이 사건과 관련된 내용은 아래와 같다(이하 '이 사건 준공인가조건'이라 한다).

다. 이 사건 토지에 관하여 2014. 6. 30. 대한민국(관리청: 해양수산부) 명의의 소유권보존등기가 마쳐졌는데, 원고는 2014. 7. 7. 공유수면법 제47조에 따라 이 사건 토지의 매수를 청구하여 2014. 9. 25. 이를 취득하였다.

라. 그 후 피고는 2015. 2.경 감사원으로부터 "원고는 이 사건 준공인가일인 2013. 8. 20.부터 이 사건 토지의 매수청구일 전날인 2014. 7. 6.까지 국유재산 사용허가를 받아이 사건 토지를 사용하였어야 함에도 사용허가를 받지 아니한 채 국유재산인 이 사건 토지를 사용하였으므로, 원고에 대하여 변상금을 부과하라."는 취지의 감사결과 처분요.구를 받았다.

마. 이에 따라 피고는 2015. 3. 24. 원고에 대하여 아래와 같이 변상금 117,387,710원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다.

바. 한편 부산지방국토관리청장은 2012. 11. 23. 이 사건 사업에 관하여 사업시행기간을 2007. 10.경부터 2013. 12, 31.까지로 실시계획변경을 승인·고시(부산지방국토관리청 고시 G, 이하 '이 사건 고시'라 한다)하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 7호증, 을 제1 내지 4, 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 위법하다.

1) 원고는 이 사건 준공인가일부터 이 사건 토지를 취득할 때까지 이 사건 토지를 점유·사용한 바 없으므로, 이 사건 처분은 적법한 처분사유가 존재하지 아니한다.

2) 설령 원고가 이 사건 토지를 무단으로 점유·사용하였다고 하더라도, ① 피고는 원고의 이 사건 사업의 시행으로 형질변경된 상태인 '공장용지'를 기준으로 변상금을 산정할 것이 아니라 원고가 점유를 개시할 당시의 상태인 '공유수면'을 기준으로 변상금을 산정하여야 하고, ② 산업입지법 제21조 제1항에 따르면 이 사건 고시에서 공고된 이 사건 사업 시행기간인 2013. 12. 31.까지는 이 사건 토지에 관한 국유재산의 사용허가가 의제되므로, 2013. 10. 19.부터 2013. 12. 31.까지 기간에 대한 원고의 점유를 무단점유라고 할 수 없다.

나, 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 원고의 이 사건 토지 점유 여부

점유란 물건이 사회통념상 그 사람의 사실적 지배에 속한다고 보여지는 객관적 관계에 있는 것을 말하고, 사실상의 지배가 있다고 하기 위하여는 반드시 물건을 물리적, 현실적으로 지배하는 것만을 의미하는 것이 아니고 물건과 사람과의 시간적, 공간적 관계와 본권관계, 타인지배의 배제가능성 등을 고려하여 사회관념에 따라 합목적적으로 판단하여야 하는바(대법원 1996. 8. 23. 선고 95다8713 판결 등 참조), 을 제11, 14, 18, 19, 23, 25호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 또는 영상에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 2010. 2. 23.경 부산지방국토관리청장으로부터 '준 공인가 전 사용승인'을 받아 그 무렵부터 2014. 7. 7. 이 사건 토지의 매수를 청구할 때까지 이 사건 토지를 배타적으로 점유하면서 선박 건조를 위한 블록을 적재하는 등 공장용지로 사용한 사실이 인정되므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 변상금 산정 기준의 위법 여부

가) 국유재산의 무단점용에 대하여 부과하는 변상금 및 그 기준이 되는 사용료의 산정을 위한 국유재산 가액의 평가는 달리 특별한 사정이 없는 한 점유자가 점유를 개시할 당시의 상태를 기준으로 하여야 한다는 취지로 판시한 대법원 1994. 9. 9. 선고 94누2510 판결, 대법원 2000, 1, 28. 선고 97누4098 판결은 모두 점유자가 해당 토지에 대한 점유를 개시하기 이전부터 이미 국유재산이었던 경우에 대한 것으로서, 그 취지는 무단점용자에 의하여 국유재산의 개량행위가 이루어진 경우 그 개량으로 인하여 증가된 재산가액 전체를 기준으로 변상금을 산정하여 부과한다면, 무단점용자는 자신의 개량행위로 말미암아 오히려 손해를 입게 되고, 국가 등 국유재산의 관리청이 무단 점용자의 비용으로 그 개발한 이익을 갖게 된다는 것은 불합리하다는 점을 고려한 것으로 보인다. 그런데 어떠한 토지에 대하여 국가 등이 그 소유권을 새로 취득하여 비로소 국유재산에 편입되었음에도 그 토지를 기존 점유자가 계속 점용하는 경우에는, 위 점유자의 무단점용으로 인하여 국가 등이 입게 되는 손실은 이를 점유자의 점유 개시 당시의 현황대로 사용하지 못한 것이 아니라 국가가 그 소유권을 새로 취득할 당시의 현황대로 사용하지 못한 것이므로, 변상금 산정을 위한 재산가액도 점유자의 점유개시 당시가 아닌 국가의 소유권 취득시의 점유상태를 기준으로 평가하는 것이 타당하다(대법원 2011. 3. 24. 선고 2010두25503 판결 등 참조).

나) 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 피고가 원고의 무단점유를 이유로 변상금을 부과하고 있는 대상은 원고가 점유를 개시할 당시의 '공유수면'이 아닌 매립지, 즉 '이 사건 토지'로서, 국가는 공유수면법 제46조 제1항에 따라 이 사건 준공인가 당시 비로소 이 사건 토지의 소유권을 취득하였다고 할 것이므로, 국가가 이 사건 토지의 소유권을 취득한 당시의 현황을 기준으로 변상금을 산정한 이 사건 처분은 국유재산법 등 관계 법령에 따른 적법한 처분이라고 할 것이다. 따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

3) 산업입지법에 따른 사용허가 의제 여부

산업입지법 제21조 제1항은 "산업단지지정권자 또는 해양수산부장관이 제17조, 제17조의2, 제18조, 제18조의2 및 제19조에 따른 실시계획의 승인 또는 변경승인을 할 때 다음 각 호의 허가·결정·인가·면허·협의·동의·승인·해제 또는 처분 등(이하 '인·허가등'이라 한다)에 관하여 제2항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의하거나 승인을 받은 사항에 대하여는 해당 인·허가등을 받은 것으로 보며, 제19조의2에 따라 실시계획의 승인이 고시된 때에는 다음 각 호의 관계 법률에 따른 인·허가등의 고시 또는 공고가 된 것으로 본다."고 규정하면서, 같은 항 제17호에서 '국유재산법 제30조에 따른 국유재산의 사용허가 및 같은 법 제40조에 따른 행정재산의 용도폐지'를 들고 있고, 이 사건 고시에 따른 이 사건 사업의 사업시행기간이 2007. 10.경부터 2013. 12, 31.까지인 사실은 앞서 본 바와 같다.

그러나 산업입지법이 위와 같은 인·허가 의제제도를 둔 취지는, 인·허가 의제사항과 관련하여 산업단지실시계획의 승인을 담당하는 관할 행정청으로 그 창구를 단일화하고 절차를 간소화하여 비용 · 시간을 절감함으로써 사업시행자로 하여금 산업단지개 발사업을 원활하게 시행할 수 있도록 하려는 것이지, 산업단지개발사업의 시행이 완료된 이후에도 사업시행자에 대하여 인·허가 의제사항 관련 법령에 따른 인·허가를 의제하려는 것은 아닌 점, 산업입지법과 인·허가 의제사항 관련 법령은 각자 고유한 목적이 있고(산업입지법은 균형 있는 국토개발과 지속적인 산업발전의 촉진을 통한 국민경제의 발전을 그 목적으로 하고 있고, 이 사건에서 문제되는 국유재산법은 국유재산에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 국유재산의 적정한 보호와 효율적인 관리 처분을 그 목적으로 하고 있다), 산업단지 실시계획 승인 제도와 인·허가 의제사항도 별개의 제도적 취지가 있을 뿐만 아니라 그 요건 또한 서로 달리하는 점 등을 종합해 보면, 앞서 본 바와 같이 이 사건 사업이 완료되어 준공인가까지 받은 경우에는 더 이상 산업입지법 제21조 제1항에 따라 국유재산 사용허가가 의제된다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

3. 결 론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

재판장판사김경수

판사박규도

판사박지연