광주지방법원 2013.10.31. 선고 2010구합3923 판결

가. 노동부장관은 구 근로자직업능력 개발법(2008. 12. 31. 법률 제9316호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 직능개발법'이라고 한다) 제45조, 구 근로자직업능력 개발법 시행령(2009. 3. 31. 대통령령 제21398호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 직능개발법 시행령'이라고 한다) 제34조 제2항 제1호에 따라 한국산업인력공단 광주지역본부장(이하 '처분청'이라고 한다)에게 직업능력개발훈련에 관한 사항 중 우선선정직종훈련의 위탁에 관한 사항을 위탁하였고, 처분청은 이에 따라 2008. 8. 26. 대한민국을 위하여 호남직업전문학교(이하 '이 사건 시설'이라고 한다)를 운영하는 원고와 일렉트로닉스 훈련과정(이하 '이 사건 훈련과정'이라고 한다)에 관하여 훈련기간 2008. 9. 1.부터 2009. 2. 27.까지, 총 훈련 시간 700시간으로 정하여 우선선정직종훈련 위탁계약(이하 '이 사건 위탁계약'이라고 한다)을 체결하였다.

나, 처분청은 2010. 8. 12. 원고에 대하여 '이 사건 훈련과정의 훈련생 A의 대리출석체 크 등 근로자직업능력개발법 위반 사실이 확인되었다'는 이유로 이 사건 훈련과정에 대하여 위탁계약 해지 및 1년의 위탁·인정 제한, 승인취소 처분(이하 위 위탁계약 해지 부분을 제외한 나머지 부분을 '이 사건 처분'이라고 한다)을 하였다.

다. 한편 원고가 원래 한국산업인력공단을 상대로 이 사건 소송을 제기하였으나 그 후 2012. 1. 1. 시행된 현행 근로자직업능력 개발법 시행령(2011. 12. 30. 대통령령 제23467호로 개정된 이후의 것) 제52조 제1항 제1호에 의해 위탁계약 해지 및 이 사건 처분에 관한 권한이 지방고용노동관서의 장인 피고에게 위임됨에 따라 기존에 처분청이 행한 위탁계약 해지 및 이 사건 처분에 관한 업무는 피고에게 승계되었다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2호증의 1, 2, 갑 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 소 중 위탁계약 해지 취소청구 부분의 적법 여부에 관한 판단

항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청이 고권적 지위에서 한 공법상 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나, 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 가리키는 것이고, 상대방과 대등한 지위에서 하는 행위나 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 영향을 미치지 않는 행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니다.

살피건대, 위 인정 사실에 의하면, 피고는 근로자직업능력 개발법에 의한 직업능력개 발훈련에 관한 사항 중 우선선정직종훈련을 실시하는 국가의 소관 행정기관으로서, 원고와 사이에 구 직능개발법 제16조, 구 직능개발법 시행령 제13조 및 구 우선선정직종훈련의 대상 직종 및 실시 등에 관한 규정(2008. 11. 24. 노동부고시 제2008-72호로 개정되기 전의 것, 이하 '훈련규정'이라고 한다)에 근거하여 이 사건 위탁계약을 체결하였는바, 이 사건 위탁계약의 주된 내용은 훈련기관인 원고가 그 계약에 의하여 적법한 훈련을 실시하면 국가에서 훈련비를 지불하는 것으로서 원고와 국가 사이의 반대방향의 의사의 합치에 의하여 성립하는 계약의 전형을 갖추고 있고, 다만 그 계약의 공익적인 성격상 훈련기관에게 일정한 의무를 부과하거나, 위탁계약을 위반하는 경우 계약해지 외에도 일정한 제재를 가하는 등 공법상의 제한을 가하고 있을 뿐, 피고가 우월한 지위에서 원고에게 행정상의 설권행위 등을 한 것은 아니라고 할 것이다.

그러므로 이 사건 소 중 위탁계약 해지 취소청구 부분은 피고가 국가의 소관 행정기관의 지위에서 그 계약의 일방 당사자로서 위 법률 및 계약에서 정한 해지 사유를 근거로 하여 이 사건 훈련과정에 대한 위탁계약을 해지하겠다는 의사를 표시한 것일 뿐, 행정청의 고권적인 지위에 기해 계약관계를 일방적으로 해소한 것으로 볼 수 없으므로, 행정처분에 해당하지 아니한다고 할 것이다(대법원 1993. 9. 14. 선고 92누4611 판결, 1995. 12. 22. 선고 95누4636 판결, 1996. 5. 31. 선고 95누10617 판결 등 참조).

따라서 이 사건 소 중 위탁계약 해지의 취소를 구하는 부분은 부적법하다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 처분사유의 부존재

가) A은 대리출석일인 2009. 2. 23.에 이미 훈련과정 수료에 요구되는 출석률을 충족하였기 때문에 원고가 고의로 A이 대리출석을 한 것으로 처리할 아무런 이유가 없는바, 원고가 위와 같은 대리출석 사실을 알면서도 출석처리를 하고 훈련비용을 지급받은 것이 아닌 이상, 원고가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 A의 출결관리를 하였다. 거나 훈련비용을 지급받은 것이라고 할 수 없다.

나) 대리출석체크는 관련규정상 훈련생 제적사유에 해당하지 않으므로, 원고가 A을 제적처리하지 않고 수령한 훈련비를 부정수급액으로 판단한 것은 위법하다.

2) 원고에게 A의 대리출석에 관하여 고의 또는 중대한 과실이 없고, 훈련생의 대리출석일이 1일에 불과하여 위반 정도가 경미함에도 피고가 경감조치를 하지 않은 것은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 이 사건 위탁계약의 주요 내용은 다음과 같다.

우선선정직종훈련 위탁계약서 제4조(훈련비 지급 등)

② 이 사건 시설이 다음 각 호를 준수하여 성실히 훈련을 실시할 경우에만 피고는 이 사건 시설에 훈련비를 지급한다.

1. 훈련과정의 계획수립, 정보교류, 훈련생의 관리, 훈련실시상황에 대한 피고의 서류제출 요구 및 점검, 훈련실시상황보고 등에 대하여 피고에게 적극 협조하여야 한다.

제5조(준용)

이 사건 시설은 훈련 실시와 관련하여 이 계약과 규정에서 구체적으로 정하지 않은 사항에 대하여 관계법령과 훈련규정에서 정하고 있는 사항을 준수하여야 한다.

제8조(계약의 해지 등)

① 피고는 이 사건 시설이 훈련을 진행함에 있어 부실훈련이 우려되는 등 정상적인 훈련 진행이 어렵다고 판단되는 경우 계약을 해지할 수 있다.

2) 이 사건 시설은 직업훈련카드로 훈련생의 출결 여부를 확인하는데, 훈련규정에 의하면, 지문인식에 의한 출결관리에 동의하지 않은 훈련생에 대하여는 직업훈련카드 또는 출석부에 따라 출결관리를 실시하며(제15조 제1항), 직업훈련 카드제도 운영지침에 의하면, 훈련기관은 결석, 조퇴, 지각 등을 한 훈련생이 자신의 카드를 타 훈련생에게 맡겨 대리체크를 한 경우 대리체크를 한 훈련생과 대리 체크를 부탁한 훈련생 모두에 대하여 제적 조치를 취하여야 한다(제4-8조 제2항).

3) A에 대한 출결관리 및 훈련비용 수령

가) A은 2009. 2. 21.부터 같은 달 24.까지 중국으로 출국함으로써 위 기간 동안 이 사건 훈련과정에 결석하였는데, A의 출석부에는 2009. 2. 23.자 출결사항이 출석으로 기록되어 있고, 훈련교사가 작성한 2009. 2. 23.자 훈련일지의 결석자 명단에도 A은 빠져있다.

나) 원고는 A에 대하여 이 사건 훈련과정을 계속 진행하여 A으로 하여금 이 사건 훈련과정을 마치게 하였고, 원고는 피고로부터 A에 대한 훈련비용으로 107,410원을 수령하였는데, 여기에는 2009. 2. 23. 1일간 결석으로 처리하지 아니하여 받은 23,010원이 포함되어 있다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3호증, 을 제5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 적용 법령

원고의 위 법위반행위 당시 시행중이던 구 직능개발법 제16조, 제25조, 제29조, 제36조 및 이 사건 처분 당시 시행중이던 구 근로자직업능력 개발법(2008. 12. 31. 법률 제9316호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11272호로 개정되기 전의 것, 이하 '개정 직능개발법'이라고 한다) 제16조, 제25조, 제29조, 제36조 등의 각 규정을 종합하면, 직업능력개발훈련의 위탁제한 또는 그 과정의 인정제한 처분은 직업능력개발훈련 위탁계약의 해지를, 승인취소 처분은 직업능력개발훈련의 위탁 제한 또는 그 과정의 인정제한 처분을 각 그 요건으로 하고 있음을 알 수 있으므로, 비록 원고의 위 법위반행위가 구 직능개발법 시행 당시 이루어졌다고 하더라도, 위 처분사유가 발생한 시점이 구 직능개발법이 개정된 이후인 이상, 이 사건 처분 중 이 사건 훈련과정에 대한 위탁·인정제한, 승인취소 처분에 적용되어야 할 법령은 위탁계약의 해지 내지 직업능력개발훈련의 위탁제한 또는 그 과정의 인정제한 처분이 있었던 2010. 8. 12.에 시행중이던 개정 직능개발법이라고 할 것이다(대법원 2013. 8. 22. 선고 2013두3610 판결 참조).

2) 개정 직능개발법 제16조 제2항 제2호의 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'의 의미

개정 직능개발법 제16조 제2항 제2호에 규정된 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'이라 함은 일반적으로 훈련비용을 지급받을 자격이 없는 사람이 그 자격이 있는 것처럼 꾸미거나 그 자격 없는 사실을 감추려는 사회통념상 옳지 못한 모든 행위로서 훈련비용 지급에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 말하고, '훈련비용'이라 함은 직업능력개발훈련을 위탁받은 자(이하 '수탁자'라 한다)가 훈련을 실시한 대가로 지급받는 비용을 뜻한다. 어느 훈련생이 훈련을 받지 않았음에도 수탁자가 훈련생의 출결관리 등에 관한 법령상 또는 계약상 의무를 위반하여 그 훈련생이 훈련을 받은 것처럼 사실과 다르게 훈련비용을 지급 청구한 경우에는 실제 지급되어서는 안 되는 훈련비용을 청구한 것이므로, 수탁자가 그 훈련생이 훈련을 받지 않았다는 사실을 몰랐다고 하더라도 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'에 해당한다고 새겨야 한다.

또한, 수탁자가 어느 훈련생에 대한 훈련을 실시하고 지급청구를 하였다고 하더라도 그 훈련생에게 이미 제적 사유가 발생하였고 수탁자 또는 그의 관리·감독을 받는 훈련교사 등이 이러한 제적사유 발생사실을 알면서도 그 훈련생을 제적 하여야 할 법령상 또는 계약상 의무를 위반하여 훈련을 실시하였다면 정당한 절차에 의해서는 지급받을 수 없는 훈련비용을 청구한 것이므로, 단순히 위탁계약 위반에 그치는 것이 아니라 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'에 해당한다고 해석함이 타당하다(대법원 2013. 6. 13. 선고 2011두3777 판결 참조).

3) 이 사건 위탁계약이 적법하게 해지되었는지 여부

가) 위 인정 사실에 비추어 보면, A이 훈련을 받지 않았음에도 원고가 A이 훈련을 받은 것처럼 사실과 다르게 훈련비용의 지급을 청구한 이상, 이는 실제 지급되어서는 안 되는 훈련비용을 청구한 것이므로, 원고가 A이 훈련을 받지 않았다는 사실을 몰랐다고 하더라도 '거짓 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 받은 경우'에 해당한다고 할 것이다.

나) 또한, 위 인정 사실에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉, ① 훈련규정 및 직업훈련 카드제도 운영지침, 이 사건 훈련과정에 대한 위탁계약서의 내용 등을 종합해 보면, 직업능력개발훈련 과정에 있어서 출결관리가 중요하고 본질적인 사항인 점, ② 카드를 이용한 전산출석체크의 경우 대리체크가 용이하게 이루어질 수 있으므로 감독의 무자로서는 이러한 점에 더욱 주의를 기울여야 할 것인데, 이 사건 훈련과정에서 훈련교사가 작성한 2009. 2. 23.자 훈련일지의 결석자 명단에 A이 빠져있는 등 출결관리가 부실하게 행해진 점, ③ 23명 정도의 많지 않은 훈련생을 상대로 진행되던 훈련과정에서 특정훈련생이 결석을 했음에도 학원 측에서 이와 같은 대리체크 행위를 인지하지 못할 정도로 출결관리가 소홀히 이루어진 점, ④) 원고로서는 대리체크 등의 행위가 있을 경우 해당 훈련생을 즉시 제적시켜야 할 의무가 있음에도 불구하고 관리소홀로 그러한 사정을 인지하지 못하여 사실과 달리 해당 훈련생에 대한 훈련이 적법하게 실시된 것과 동일하게 훈련비를 지급받은 점 등에 비추어 보면, 원고가 A에 대한 출결관리를 성실하게 하지 아니한 결과 위와 같이 부정행위를 한 A을 제적하지 않은 채 그에 관한 훈련비를 받은 것은 '위탁계약을 위반하여 직업능력개발훈련을 실시한 경우'에 해당한다고 할 것이다.

다) 따라서 이 사건 위탁계약은 구 직능개발법 제16조 제2항 제2호, 제3호에 따라 적법하게 해지되었다.

4) 처분사유의 존재 여부

가) 이 사건 훈련과정 1년의 위탁 · 인정 제한 처분

(1) 개정 직능개발법 제16조 제3항, 같은 법 시행령(2010. 8. 25. 대통령령 제22356호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제13조의2에 의하면, 국가 또는 노동부장관은 같은 조 제2항의 규정에 의하여 위탁계약이 해지된 자에 대하여 그 해지일부터 5년의 범위 안에서 직업능력개발훈련의 위탁과 인정을 하지 아니할 수 있도록 되어 있는데, 계약위반으로 인한 경우에 대하여는 별다른 예외를 두고 있지 않은 반면, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 받거나 이를 받고자 한 경우에 대하여는 그 훈련비용이 1,000,000원 미만인 경우에는 위탁계약 제한대상에서 제외하는 것으로 규정되어 있다.

한편, 피고는 원고가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 받은 훈련비용이 107,410원으로서 1,000,000원 미만인 것으로 보아 이 사건 훈련과정에 대하여 개정 직능개발법 제16조 제3항, 같은 법 시행규칙(2010. 8. 30. 고용노동부령 제5호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제6조 제3항 [별표 1] 나의 3) 가), 개정 직능개발법 제25조 제2항, 같은 법 시행규칙 제9조 제4항 [별표 2] 나의 4) 가)항에 따라 1년의 위탁·인정제한을 하였다.

(2) 이 사건의 경우, 원고가 대리출석을 하게 한 A을 제적시키지 않고 계속하여 훈련을 실시하고 그에 관한 훈련비용을 지급받은 것이 위탁계약 위반에 해당함은 별론으로 하고, 피고가 제출한 증거들만으로는 원고가 위와 같은 대리출석 사실을 알면서도 계속하여 A에 대한 훈련을 실시하였다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 원고가 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 훈련비용의 산정기준에는 A의 결석일수에 대하여 지급된 훈련비용만이 포함되고, 원고가 단지 위탁계약을 위반하여 위반 훈련생을 제적하지 않은 채 훈련을 실시하고 그에 대하여 지급받은 훈련비용은 포함되지 않는다고 봄이 상당하다. 그런데 A이 결석한 기간 지급된 훈련비용은 23,010원으로서 그 금액만이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급된 훈련비용에 해당하는데도 피고가 그 훈련비용이 107,410원에 이르는 것으로 오인한 것은 위법하다고 할 것이나 결국 원고가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 받은 훈련비용은 1,000,000원 미만으로서 '위탁계약을 위반하여 직업능력개발훈련을 실시한 경우'로서 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련인원을 조작하거나 출결석 관리를 한 경우' 내지 '훈련내용, 훈련방법의 중요 사항에 관하여 훈련 목적에 위배될 정도로 인정받은 내용을 위반한 경우'에 해당한다. 따라서 피고로서는 개정 직능개발법 제16조 제3항, 같은 법 시행규칙 제6조 제3항 [별표 1] 나의 3) 가), 개정 직능개발법 제25조 제2항, 같은 법 시행규칙 제9조 제4항 [별표 2] 나의 4) 가)항에 따라 이 사건 훈련과정에 대한 1년간의 위탁 · 인정제한 처분을 할 수 있으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나) 이 사건 훈련과정에 대한 승인취소 처분 개정 직능개발법에 의하면, 공공직업훈련시설 승인(제27조 제1항) 또는 직업능력개발훈련교사의 양성을 위한 훈련시설 또는 훈련과정 승인(제36조 제1항)에 대하여만 승인취소(제27조 제2항, 제36조 제3항) 처분이 가능할 뿐 직업능력개발훈련과정에 대하여는 위탁 인정 제한(제16조 제3항) 또는 인정 취소(제25조 제1항) 처분이 가능함은 별론으로 하되 승인취소 처분을 할 수 있는 근거 규정이 존재하지 않는바, 이 사건 훈련과정이 직업능력개발훈련과정에 해당함은 앞서 본 바와 같으므로, 이와 다른 전제에서 원고에 대하여 한 이 사건 훈련과정 승인취소 처분은 위법하다고 할 것이다.

5) 재량권의 일탈·남용 여부

이 사건 처분 중 이 사건 훈련과정 1년의 위탁 · 인정제한 부분에 관하여 보건대, 위 인정 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉, ① 직업능력개발훈련은 예산 및 고용보험법상의 고용보험기금 등 한정된 재원에 의하여 이루어지는 것으로서 위 처분으로 인하여 근로자의 고용안정 및 사회·경제적 지위 향상과 기업의 생산성 향상을 도모하려는 공공의 이익이 매우 큰 점, ② 특히 직업능력개발훈련의 목적을 달성하고 훈련비용의 부당한 청구를 방지하기 위하여 훈련생에 대한 출결관리는 철저하게 이루어져야 할 뿐만 아니라, 그 출결관리에 대한 신뢰 및 공정성이 흔들리게 되면 직업능력개발훈련제도 자체의 근간이 훼손될 우려가 큰 점, ③ 원고의 훈련교사가 훈련생의 대리출석을 알지 못한 것은 원고의 출결관리 의무 해태로 인한 것이고, 더 나아가 훈련생이 결석한 날의 훈련비용까지 부정수령한 행위는 중대한 위법행위라 할 것인바, 피고가 이에 대하여 행한 위 처분은 관련 법령에 따라 정당한 범위 내에서 이루어진 것으로 보이는 점 등 이 사건 변론에 나타난 제반 사정에 비추어 볼 때, 이 사건 처분 중 위탁 인정제한 부분이 재량권의 범위를 일탈·남용하였다고 보기 어렵다.

4. 집행정지

이 사건 기록에 나타난 자료를 종합하면, 이 사건 처분 중 승인취소처분의 집행으로 인하여 원고에게 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위한 긴급한 필요가 있다고 인정되고, 달리 집행정지로 말미암아 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있는 때에 해당한다고 인정할 만한 증거도 없으므로, 위 승인취소처분은 이 사건 판결 확정시까지 직권으로 그 집행을 정지한다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 소 중 위탁계약 해지 취소청구 부분은 부적법하므로 이를 각하하고, 원고의 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있으므로 이를 인용하며, 원고의 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.