국토이용관리법상 규제구역 내 토지거래에 대한 허가신청 법정처리기간을 넘긴 후에 한 허가증불교부처분의 적부

국토이용관리법상 규제구역 내에 있는 토지거래에 대한 허가신청에 대하여 소관 행정관청이 같은 법 제21조의3 제5항 소정의 법정처리기간 내에 허가 또는 불허가처분을 하지 아니하고 이에 따른 허가증의 교부나 불허가처분사유의 통지를 하지 아니하였다면 같은 조 제6항 에 의하여 위 기간만료일의 익일에 허가가 있은 것으로 의제되어 버렸으므로, 매수인에게 토지투기의 목적이 있고, 그가 실수요자가 아니며, 위 규제구역 내에 거주하지 아니하는 등 같은 법 제21조의4 제1항 제2호 등의 규정에 위배된다고 하더라도, 행정관청은 더 이상 그 허가의 요건에 관하여 이의를 제기하지 못하므로, 그 후 매도인이 한 허가증교부신청을 거부한 처분은 위법하다.

국토이용관리법 제21조의3

김정산

아산군수

1. 피고가 1990.6.5. 원고에 대하여 한 매도인 원고, 매수인 곽승일 사이의 별지목록 기재 부동산에 관한 토지거래허가증불교부처분은 이를 취소한다.

2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.

주문과 같다.

1. 성립에 다툼이 없는 갑 제1호증의 1, 2, 갑 제3호증, 갑 제4호증의 1, 2의 각 기재와 변론의 전취지를 종합하여 보면, 별지목록 기재 부동산은 원고의 소유로서 국토이용관리법 제21조의3 제1항 소정의 규제구역 내에 있는 토지인바, 원고는 소외 곽승일과의 사이에 위 부동산에 관한 매매계약을 체결하기로 하고 1990.5.4. 원고와 위 곽승일 명의로 국토이용관리법 제21조의3 제3항 , 같은법시행령 제24조 제1항 의 규정에 따른 토지등거래계약허가신청서(계약예정금액 71,728,000원)를 작성하여 이를 피고에게 제출한 사실, 그런데 피고로부터 같은 해 5.28.까지 같은 법 제21조의3 제5항 소정의 허가증의 교부 또는 불허가처분사유의 통지가 없자 원고는 같은 법 제21조의3 제6항 의 규정에 따라 위 신청일로부터 25일이 되는 같은 해 5.28.의 익일에 위 허가가 있는 것으로 보고 같은 해 5.30. 피고에게 위 허가증의 교부신청을 한 사실, 그러나 피고는 같은 해 6.5. 원고에게 같은 법 제21조의 4항 을 적용하여 위 곽승일은 규제구역 내의 농지인 위 부동산을 취득할 수 없는 자이고 또한 그 이용목적도 위 법조항 소정의 규정에 비추어 부적합하다는 이유로 위 허가증교부신청을 거부하는 통지를 한 사실(소외 곽승일에게는 같은 해 6.1.자로 통지함) 등이 인정된다.

2. 원고는 위와 같이 국토이용관리법 제21조의3 제6항 의 규정에 의하여 위 토지등거래계약허가신청에 따른 허가가 있는 것을 전제로 피고에 대하여 위 토지거래허가증불교부처분의 취소를 구하고, 이에 대하여 피고는 위 인정사실에서 본 바와 같은 거부사유 이외에도 피고가 같은 법 제21조의3 제5항 소정의 25일이 경과하기 전인 같은 해 6.1. 소외 곽승일에게 같은 조항 소정의 불허가처분사유의 통지를 하였으므로 따라서 원고 등의 위 신청에 의한 허가가 있은 것으로 볼 수는 없고 피고의 위 허가증불교부처분은 적법하다고 주장한다.

3. 그런데 국토이용관리법 제21조의3 제1항 은 규제구역 내에 있는 토지에 관한 소유권 등을 목적으로 하는 권리로서 대통령령이 정하는 권리를 이전 또는 설정하는 계약을 체결하고자 하는 당사자는 공동으로 대통령령이 정하는 바에 의하여 관할 도지사의 허가를 받아야 한다고 규정하고, 제3항 은 위 허가신청서의 기재사항에 관하여 규정하고, 제5항 은 도지사는 제3항 의 규정에 의한 허가신청서를 받은 때에는 그 허가신청서를 받은 날로부터 25일 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하고 그 신청인에게 허가증을 교부하거나 불허가처분사유를 서면으로 통지하여야 한다고 규정하고, 제6항 은 제5항 의 규정에 의한 기간 내에 허가증의 교부 또는 불허가처분사유의 통지가 없을 때에는 당해 기간 만료일의 익일에 제1항 의 규정에 의한 허가가 있은 것으로 보며 이 경우 도지사는 지체없이 신청인에게 허가증을 교부하여야 한다고 규정하고, 제7항 은 제1항 의 규정에 의한 허가를 받지 아니하고 체결한 토지 등의 거래계약은 그 효력을 발생하지 아니한다고 규정하고 있고, 한편 같은 법 제30조의 제2항 은 도지사는 그 권한의 일부를 시장, 군수 등에게 위임할 수 있다고 규정하고 있으며, 성립에 다툼이 없는 갑 제11호증의 기재에 의하면 충청남도지사는 국토이용관리법 제21조의3 제5항 소정의 허가 또는 불허가처분의 권한을 시장, 군수등에게 위임하고 있는 사실이 인정된다.

4. 돌이켜 이 사건을 살펴보면 위에서 본 바와 같이 원고와 소외 곽승일은 공동으로 1989.5.4. 피고에게 위 부동산에 관한 토지거래계약허가신청서를 제출하였으나 이에 대하여 피고는 위 신청서를 제출받은 날로부터 25일이 되는 날임이 역수상 명백한 같은 해 5.28.까지 위 신청에 대한 허가 또는 불허가처분을 하지 아니하고 이에 따른 허가증의 교부나 불허가처분사유의 통지를 하지 아니하였음을 알 수 있는 바, 그렇다면 같은 법조 제6항 의 규정에 의하여 위 25일의 만료일의 익일인 같은 해 5.29.에 같은 법조항 제1항 의 규정에 의한 토지거래계약의 허가가 있은 것으로 볼 것이고 따라서 피고는 원고에게 주문기재와 같은 위 허가증을 교부하여야 할 의무가 있다고 할 것이다.

이에 대하여 피고는 민원사무처리규정의 기간계산방식에 의하면 공휴일은 기간을 계산함에 있어 산입하지 아니한다고 되어 있으므로 따라서 원고 등이 위 허가신청서를 제출한 날로부터 25일이 되는 날은 그 사이의 공휴일을 뺀 같은 해 6.2.이 되며 피고는 위 기간 만료 전인 같은 해 6.1. 소외 곽승일에게 불허가처분사유의 통지를 하였은 즉, 원고 등의 위 토지등거래계약허가신청은 이를 불허가한 것이 되고 따라서 피고는 원고에게 위 허가증을 교부할 의무도 없다고 주장하는바, 살피건대 위 민원사무처리규정은 국민의 편의를 위하여 마련된 행정부 내의 단순한 사무처리지침에 불과할 뿐 이로 인하여 국민의 권리의무에 직접적인 구속력을 갖는 것이 아니라 할 것이므로 설사 위 규정에 위 기간의 계산방식에 관하여 피고 주장과 같은 방식을 채택하고 있다 하여도 피고의 위 주장은 이유 없다(뿐만 아니라 위 규정의 취지는 기간의 만료일이 공휴일일 경우에는 그 익일이 만료일이 된다는 취지인 듯하다).

피고는 또한 원고등이 시청한 위 토지거래계약허가신청서에는 매수인의 토지취득목적이 기재되어 있지 아니하여 이는 토지투기의 목적이 있으며 위 곽승일은 실수요자가 아니라 할 것이어서 결과적으로 이 사건 불허가처분은 적법하다고 주장하는바, 살피건대 위 갑 제3호증의 기재에 의하면 위 토지거래계약허가신청서에는 토지이용계획이나 이용목적이 기재되어 있지 아니하는 사실이 인정되나 위에서 본 바와 같이 이 사건은 피고가 소정의 기간 내에 허가 또는 불허가처분을 하지 아니하여 국토이용관리법 제21조의3 제6항 에 의하여 허가가 있는 것으로 의제되어 버렸으므로 피고는 더 이상 그 허가의 요건에 관하여 이의를 제기하지 못한다 할 것이므로 이 점에서 피고의 위 주장도 이유 없다(국토이용관리법상 토지거래계약허가신청시 토지의 이용계획, 이용목적란을 기재하지 않은 것에 대하여 별도로 사후에 이를 이유로 위 허가를 취소한다거나 무효로 한다는 규정은 없으며, 단지 피고는 위 허가신청이 있는 경우 이를 심사함에 있어 위와 같은 사항들을 검토하여 그 보완을 명하는 등 필요한 조치를 할 수 있을 뿐이라 할 것인데 이 사건에서는 위와 같이 소정의 기간경과로 말미암아 허가가 있는 것으로 되어 버린 이상 피고는 더 이상 이를 주장할 수 없다 할 것이다).

피고는 다시 원고등이 신청한 위 토지등거래계약허가신청은 소외 곽승일이 위 규제구역 내에 거주하지 아니하는 등 국토이용관리법 제21조의4 제1항 제2호 등의 규정에 위배되어 허가되어서는 아니되므로 결국 피고의 거부처분은 적법하다고 주장하나, 가사 위 곽승일이 위 규제구역 내에 거주하고 있지 아니하더라도 위와 같이 이 사건에서는 위 관계규정에 의하여 이미 허가가 있는 것으로 보는 이상 피고는 이제와서 그 허가요건의 당부에 관하여 더 이상 다툴 수는 없게 되었다 함은 위에서 본 바와 같으므로 피고의 위 주장 역시 이유 없다.

피고는 마지막으로 위 부동산은 공부상 잡종지이나 실질적으로는 농지이고 위 곽승일은 위 부동산 소재지에 거주하지 아니하여 위 부동산의 매수와 관련하여 농지개혁법 소정의 농지매매증명을 얻을 수 없으니, 결과적으로 위 부동산의 거래계약허가신청은 농지개혁법의 규정에 비추어 불허가되어야 하며 이에 따라 피고가 원고에게 허가증을 교부하지 아니한 조치는 적법하다고 주장하나 살피건대, 위에서 본 각 증거와 성립에 다툼이 없는 갑 제6호증의 1, 2의 각 기재 및 변론의 전취지에 의하면, 위 부동산은 원래 폐천부지의 일부이었으나 원고가 1961. 농경지조성을 목적으로 한 매립허가를 받아 이를 매립한 뒤 1975.경부터 사실상 답으로 사용하여 오고 있으나 공부상으로는 여전히 잡종지로 기재되어 있는 사실은 인정되고, 한편 농지개혁법 제25조의2 의 규정에 의하면 본법 공포일(1950.3.10.)현재에 미완성한 개간지, 간척지 또는 본법의 공포일 후에 개간 혹은 간척한 농지는 본법을 적용하지 아니한다고 규정하고 있는바, 위 인정사실과 농지개혁법의 규정을 종합하여 보면 위 부동산은 농지개혁법 소정의 제규정(농지매매증명 등)의 적용을 받지 아니함이 명백하므로 피고의 위 주장도 이유 없다.

5. 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하고 소송비용은 피고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.