대법원 2016.1.28.선고 2015두54094 판결 | 리걸엔진

1. 구 지방공무원법(2014. 11. 19. 법률 제12844호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제45조 제1항은 공무원의 보수에 관한 봉급·호봉 및 승급에 관한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고, 그 위임에 따라 구 지방공무원 보수규정(2013. 12. 11. 대통령령 제24917호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 보수규정'이라 한다) 제8조 제2항은 공무원의 초임호봉은 [별표 1] "공무원의 초임호봉표"에 의하여 획정하도록 규정하며, 제9조의2는 호봉 획정 시행권자는 제8조 제2항 등에 따라 호봉 획정에 반영할 경력이 있는 경우에는 해당 경력과 관련되는 행정기관, 공공기관, 법인, 단체 또는 민간기업체 등에 해당 공무원의 전력(前歷)을 조회할 수 있으며, 호봉을 획정하기 전에 자체 심의회를 구성하여 동일분야 경력 해당 여부 등 경력인정에 필요한 사항을 심의하도록 규정하고(제1항), 이에 따른 전력조회, 경력인정 및 심의회 구성·운영에 관한 구체적인 사항은 안전행정부장관이 정하도록 규정하고 있다(제2항). 그리고 이 사건 보수규정 [별표 1] "공무원의 초임호봉표"는 일반직 공무원으로 임용된 경우 [별표 2]의 경력이 있는 경우 계급별로 산정된 경력기간을 기준으로 하여 그 중 가장 낮은 계급의 경력 연수에 1을 더하여 호봉을 획정한 후 당해 계급에서 임용되는 계급까지 순차적으로 승진하는 것으로 보아 제10조(승진시의 호봉획정)의 규정을 준용하여 임용되는 계급의 호봉을 획정한 후 임용되는 계급의 경력기간을 더하여 초임호봉을 획정하도록 규정하고, [별표 2] "일반직공무원 등의 경력 환산율표"는 "법인, 단체 또는 민간기업체 등에서 임용예정 직렬 및 직류와 동일한 분야의 업무에 상근으로 종사한 경력"을 유사경력 중 전문 · 특수경력으로서 100% 이내에서 환산하도록 규정하고 있다.

한편 이 사건 보수규정 제9조의2 제2항의 위임에 따른 구 지방공무원보수업무 등 처리지침(2013. 9. 30. 안전행정부 예규 제29호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 지침'이라 한다)은 [별표 1] "직종별 경력환산율표 해설"에서 민간 전문분야 근무경력으로 인정할 수 있는 경력을 "임용예정 직렬 및 직류와 동일한 분야에 직접 종사하면서 정기적인 보수를 지급받고 상근한 경력"으로 정하고, 이 경우 '동일한 분야'는 자격증·면 허증·박사학위(이하 '자격증 등'이라 한다) 취득 후 그와 동일한 전문분야에서 근무한 경력(이하 '제1유형'이라 한다)이거나, 자격증 등 없이 근무한 경력으로서 「지방공무원 법」 제27조 제2항 제3호 등 각 직종별로 민간근무경력을 요건으로 하는 경력경쟁임용 시험 등에서 관련 직무분야로 인정받은 경력(이하 '제2유형'이라 한다) 또는 그에 상응하는 경력인 경우 '동일한 분야'로 인정하되, 기관별 호봉경력 평가 심의회를 거쳐 결정하도록 정하고 있다.

2. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택증거를 종합하여 ① 원고가 1999. 12. 27. 토목기사 자격증을, 2000. 9. 18. 측량 및 지형공간정보기사 자격증을 각 취득하고, 2012. 12. 14.에는 건축기사 자격증을 취득하는 한편 2000. 12. 5.부터 2013. 4. 29.까지 B 주식회사 등 민간기업에서 건축 분야의 현장시공 등 업무를 담당한 사실, ② 피고는 AB 임용예정 직무에 관한 자격증을 소지한 전문 기술인력을 채용하기 위하여 "AC 시험"(이하 '이 사건 시험'이라 한다)을 공고하면서, 시설직렬의 일반토목직류의 응시자격으로 '토목기사, 측량 및 지형공간정보기사 자격증 등을, 시설직렬의 건축직류의 응시자격으로 건축기사 자격증 등을 정한 사실, ③ 원고는 이 사건 시험의 시설직렬 건축직류에 응시하여 합격한 후 2013. 5. 1. 지방공무원(지방시설서기보)으로 신규임용되어 화성시 지역개발사업소 AD에서 근무하기 시작하였고, 그 무렵 피고에게 한국건 설기술인협회가 작성한 경력증명서를 첨부하여 '2000. 12. 5.부터 현재까지 민간기업에서 근무한 기간'을 경력에 합산하여 초임호봉을 획정하여 달라고 신청한 사실, () 이에 피고는 2013. 7. 17. 호봉경력 평가 심의회를 거쳐 원고가 건축기사 자격증을 취득한 이후인 2012. 12. 24.부터 2013. 4. 29.까지 민간기업에서 근무한 기간만을 경력에 합산하여 호봉을 획정하고, 그 이전인 2000. 12. 5.부터 2012. 7. 15.까지의 기간은 '건축 기사 자격증 취득 전의 경력이거나 전력조회가 회신되지 않았다'는 이유로 경력으로 인정하지 않기로 결정하고, 2013. 7. 23.경 그 취지를 원고에게 통보한 사실(이하 건축기사 자격증 취득 이전 기간의 합산을 거부한 부분을 '이 사건 처분'이라 하고, 원고가 토목기사 자격증 및 측량 및 지형공간정보기사 자격증을 각 취득한 후 건축기사 자격증을 취득하기 전까지 건축분야 업무에 종사한 민간근무경력을 '이 사건 민간경력'이라 한다)을 인정한 다음, 그 판시와 같은 사정을 들어 이 사건 지침 [별표 1] "직종별 경력환산율표 해설"의 '그에 상응하는 경력'은 '민간근무경력을 요건으로 하는 경력경쟁 시험에서 누락되거나 입증하지 못한 경력'만을 의미하는 것으로 한정하여 해석할 수 없고, 자격증 소지자를 대상으로 하는 경력경쟁시험에 의하여 임용된 경우라 할지라도 엄격한 경력인정 심사절차를 거친 민간근무경력은 경력경쟁임용시험 등에 준할 정도의 경력으로서 이에 해당한다고 전제한 후, 한국건설기술인협회에 의한 건설기술자 경력의 인정은 그 형식과 절차에 있어서 객관적이고 엄격한 심사를 거친 것으로 보인다는 등의 사정을 들어, 원고의 이 사건 민간경력은 원고가 임용된 직류와 동일한 직무분야에서의 경력경쟁임용시험 등에 준할 정도의 경력으로서 이 사건 지침 [별표 1]의 '그에 상응하는 경력'에 해당한다고 판단하고, 이와 달리 이 사건 민간경력을 원고에 대한 호봉획정에 산입하지 아니한 이 사건 처분이 위법하다고 판단하였다.

3. 그러나 원심의 이러한 판단은 다음과 같은 이유에서 그대로 수긍하기 어렵다.

가. 먼저 이 사건 지침의 대외적 구속력 유무에 관하여 살핀다.

(1) 상급 행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리나 법령의 해석 · 적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니지만, 법령의 규정이 특정 행정기관에게 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임 행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우, 그러한 규정은 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖지 않는 행정규칙의 일반적 효력으로서가 아니라, 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 되고, 따라서 해당 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖게 된다(대법원 2008. 4. 10. 선고 2007두4841 판결 등 참조).

(2) 관계 법령의 규정을 위 법리에 비추어 보면 이 사건 지침 [별표 1] "직종별 경력 환산율표 해설'이 정한 민간근무경력의 호봉 산정에 관한 부분은 지방공무원법 제45조 제1항과 이 사건 보수규정 제8조 제2항, 제9조의2 제2항의 단계적 위임에 따라 행정자치부장관이 행정규칙의 형식으로 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정한 것이고, 달리 이 사건 지침이 위 법령의 내용 및 취지에 저촉된다거나 그 위임한계를 벗어났다.고 보기 어려우므로, 이 사건 지침은 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖게 된다고 보아야 한다.

따라서 이 사건 민간경력을 원고에 대한 호봉획정에 반영할지 여부는 이 사건 보수 규정의 내용을 구체화하고 있는 이 사건 지침이 정한 기준에 해당하는지 여부를 기준으로 하여 판단하여야 한다.

나. 나아가 이 사건 민간경력의 호봉 산입 여부에 관하여 적용되어야 할 이 사건 지침의 해석·적용에 관하여 살핀다.

(1) 이 사건 지침 [별표 1]에서 민간 전문분야 근무경력으로 인정할 수 있는 경력을 "임용예정 직렬 및 직류와 동일한 분야에 직접 종사하면서 정기적인 보수를 지급받고 상근한 경력"이라고 정하고 이 경우 '동일한 분야'는 자격증 등 취득 후 그와 동일한 전문분야에서 근무한 경력이거나, 자격증 등 없이 근무한 경력으로서 지방공무원법 제27조 제2항 제3호 등 각 직종별로 민간근무경력을 요건으로 하는 경력경쟁임용시험 등에서 관련 직무분야로 인정받은 경력 또는 그에 상응하는 경력으로 정하고 있음은 앞서 본 바와 같다.

그리고 구 지방공무원법 제27조 제1항은 공무원 신규임용의 원칙적인 방식을 공개경 쟁임용시험으로 정하고, 제2항 본문은 '공개경쟁임용시험으로 임용하는 것이 부적당한 경우에 임용예정 직무에 관한 자격증 소지자를 임용하는 경우'(제2호), '임용예정 직급. 직위에 상응하는 근무기간이나 연구 경력이 대통령령으로 정하는 기간 이상인 사람을 임용하는 경우(제3호) 등과 같은 일정한 경우에는 경력 등 응시요건을 정하여 그 사유에 해당하는 다수인을 대상으로 경쟁의 방법으로 임용하는 시험(이하 "경력경쟁임용시 험"이라 한다)으로 공무원을 임용할 수 있도록 규정하고 있다.

(2) 이러한 관계 법령의 문언 체제 취지 등에 비추어, ① 이 사건 지침은 자격증 등 취득 후 동일한 전문분야에서 근무한 경력(제1유형)에 관하여는 그러한 경력이 당해 공무원임용시험에서 요건이 되었는지 여부와 무관하게 호봉획정에서 고려할 수 있도록 정한 반면, 자격증 등 없이 근무한 경력(제2유형)에 관하여는 민간근무경력을 요건으로 하는 경력경쟁임용시험 등에서 관련 직무분야로 인정받은 경력에 한하여 호봉획정에 고려하도록 정하고 있는 점, ② 이 사건 지침이 제2유형에 관하여 민간근무경력을 요건으로 하는 경력경쟁임용시험 등에서 관련 직무분야로 인정받은 경력에 한하여 호봉 획정에 고려하도록 정한 취지는, 자격증 등 취득에 해당하지 아니하는 경우 임용된 직류와 유사한 민간근무경력 전부가 당연히 호봉획정에 고려되는 것은 아니라는 전제 아래 지방공무원법 제27조 제2항 각 호 중 민간근무경력 또는 연구경력이 임용요건으로,된 경우에 한하여 호봉획정에 고려할 수 있도록 함으로써, 전문적인 지식과 경력을 가진 민간 인력의 공무원 임용을 촉진하기 위한 것으로 보이는 점, ③ 만약 제2유형에 관하여 '그에 상응하는 경력'을 정하고 있음을 들어 해당 공무원의 임용과정에서 임용요건 등으로 심사되지 아니한 경력까지 호봉획정에 반영토록 하는 것은 자격증 등 취득 유무에 따라 호봉 산입 여부를 달리 정한 이 사건 지침의 취지에 부합한다고 보기 어려운 점 등을 고려하면, 이 사건 지침 중 '그에 상응하는 경력'이라 함은 구 지방공무원법 제27조 제2항이 정한 경력경쟁임용시험에 있어서 각 직종별로 민간근무경력 자체가 임용요건은 아니었다 하더라도 임용과정에서 민간근무경력에 대한 실질적인 심사가 이루어진 결과 민간근무경력의 인정 여부가 임용 여부에 영향을 미치는 등 제2유형에 준하는 것으로 평가할 수 있는 경우를 의미한다고 보아야 한다. 그리고 그 해당 여부는 문제된 민간근무경력의 내용과 임용된 직류와의 관련성의 정도, 해당 공무원에 대한 임용요건 및 임용과정에서 민간근무경력이 차지한 비중 등 제반 사정을 종합적으로 고려하여 개별적·구체적으로 판단해야 한다.다. 원심이 인정한 사실관계를 이러한 법리에 비추어 보면, 원고는 2012. 12. 14. 전에는 이 사건 지침이 정한 자격증 등을 취득하지 아니하였으므로, 이 사건 민간경력은 자격증 등을 취득한 후 동일한 전문분야에서 근무할 것을 요건으로 하는 제1유형에 해당하지 아니할 뿐만 아니라, 원고가 임용된 시설직렬 건축직류의 임용시험공고 내용에 의하면, '건축기사 자격증'이라는 자격증 요건만 요할 뿐 민간근무경력을 임용요건으로 정하고 있지 아니하므로 제2유형에도 해당한다고 볼 수 없다. 나아가 이 사건 지침 중 '그에 상응하는 경력'에 해당하는지 여부에 관하여 보건대, 원고의 임용과정에서 이 사건 민간경력에 대하여 임용요건에 준하는 실질적인 심사가 이루어졌다고 볼 만한 사정도 발견되지 아니하므로, 결국 이 사건 민간경력이 이 사건 지침에서 정한 '그에 상응하는 경력'에 해당하지 않는다는 취지의 이 사건 처분이 위법하다고 단정하기 어렵다. 라. 그럼에도 원심은 이 사건 지침의 내용을 오해하여 한국건설기술인협회에 의한 건설기술자 경력의 인정은 그 형식과 절차에 있어서 객관적이고 엄격한 심사를 거친 것으로 보인다는 등의 사정만으로 이 사건 민간경력이 원고가 임용된 직류와 동일한 직무분야에서의 경력경쟁임용시험 등에 준할 정도의 경력으로서 '그에 상응하는 경력'에 해당한다고 보아, 이 사건 처분이 위법하다고 판단하였으니, 이러한 원심의 판단에는 이 사건 지침의 해석·적용에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 아니함으로써 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.

4. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.