2014구합64896중국단체관광객유치전담여행사지정취소처분에

대한취소청구

유한회사 화청여행사

문화체육관광부장관

2014. 12. 12.

2015. 1. 16.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2014. 8. 4. 원고에게 한 중국 단체관광객 유치전담여행사 지정취소처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 중화인민공화국(이하 '중국'이라 한다)은 해외관광지에서의 자국민 통제 등을 위하여 중국인이 여행할 수 있는 관광 국가를 지정하고, 그 국가의 정부가 추천한 여행사만이 자국 단체관광객을 유치 · 접대할 수 있도록 하였다. 중국은 1998. 5.경 '중국공민 자비출국관광 국가'로 대한민국을 지정하였고, 중국의 관광 관련 부처와 피고는 1998. 6.경 및 2000. 6. 27. '중국 단체관광객의 대한민국 관광 실시방안'에 관한 협상을 하고, 그 협상에 따른 합의가 담긴 비망록에 서명하였다(이하 '이 사건 비망록'이라 한다).

다. 이 사건 비망록에 의하면, 중국은 66개의 중국여행사로 하여금 중국공민의 대한민국 단체관광 업무를 전담하도록 하면서 이들 여행사가 반드시 대한민국 정부가 추천한 여행사들 중에서 협력업체를 선정하여 단체관광객 모집 · 접대계약을 체결하도록 하였다. 피고는 이 사건 비망록에서 정한 바에 따라 '중국 단체관광객 유치 전담여행사 업무 시행지침'(문화체육관광부지침 2013. 5, 1. 제2013-0호, 이하 '이 사건 지침'이라 한다)을 제정하고, 이에 따라 '중국 단체관광객 유치 전담여행사'(이하 '전담여행사'라 한다)를 지정·관리하였다.

다. 한편, 원고는 2010. 1. 29. 일반여행업, 여행알선업을 목적으로 설립되어 2012. 3. 9. 피고로부터 전담여행사 지정을 받았다. 그런데 원고는 전담여행사로서 중국 단체관광객의 국내 여행 업무를 하던 중 전담여행사로 지정받지 않은 유한회사 신룡국제여 행사(이하 '신룡여행사'라 한다)에게 일부 중국 단체관광객에 대한 국내 여행을 하도급 주었다.

라. 서울특별시지방경찰청장은 2014. 4. 11. 피고에게 "원고가 아래와 같이 6회에 걸쳐 자신이 유치한 중국 단체관광객을 신룡여행사에게 관리위탁하여 이 사건 지침을 위 반하였다."는 통보를 하였다.

마. 피고는 2014. 8. 4. 원고에게 "전담여행사인 원고가 일반 여행사에게 명의를 대여하였다."는 이유로, 이 사건 지침 제11조 제3항 제2호에 따라 중국 단체관광객 전담여행사 지정취소 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1 내지 7호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) 이 사건 지침은 '전담여행사의 명의를 비지정 일반 여행사에게 빌려주는 경우'(이하 '명의대여'라 한다)를 그 지정 취소사유로 규정하고 있을 뿐 업무의 일부를 하도급하는 것을 금지하고 있지 않다. 원고는 실질적으로 자회사에 해당하는 신룡여행사에 도급을 주어 일부 중국 단체관광객의 여행진행을 하도록 하였는바, 신룡여행사는 자신의 명의로 중국 단체관광객의 대한민국 내 여행 업무를 수행하였으므로, 이 사건 지침이 금지하고 있는 명의대여의 경우에 해당하지 않는다.

(2) 중국 단체관광객이 급증하여 원고의 수용능력을 초과하였기 때문에 부득이 그 중 일부를 하도급하게 된 것인 점, 하도급으로 인해 아무런 민원이 발생되지 않는 등 관광산업 발전을 저해하지 않은 점, 전담여행사 지정취소를 통해 얻는 공익보다 전담여행사 취소로 인해 원고가 입는 피해가 현저히 크므로, 비례의 원칙 내지 과잉금지의 원칙에 반하는 점, 원고가 그간 성실하게 여행업을 영위하였고, 중국단체관광객 유치에서 차지하는 비중 및 역할, 기여도가 큰 점 등을 고려할 때, 이 사건 처분은 지나치게 가혹하여 재량권 일탈·남용에 해당한다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 판단

(1) 처분사유의 존재에 관하여

(가) 이 사건 지침의 법규적 효력 유무

이 사건 지침은 피고가 중국인 단체관광객의 대한민국 관광을 담당할 전담여 행사의 지정·관리·운영에 관하여 필요한 사항을 정한 업무처리지침으로서 행정규칙에 해당한다. 일반적으로 행정규칙은 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니나, 예외적으로 법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 않은 관계로 수임 행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우에는, 그 행정규칙이 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 않는 한, 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가지게 된다(대법원 1998. 6. 9. 선고 97누19915 판결 참조). 그리고 위와 같은 경우가 아니더라도 재량권 행사의 준칙인 행정규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 당하게 되고, 이러한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그를 위반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이 된다(대법원 2009. 12, 24. 선고 2009두7967 판결 참조).

그런데 이 사건 지침은 법령이 아닌 이 사건 비망록에 따라 제정된 것으로서, 법령의 위임을 받은 바 없어 이러한 면에서는 법규명령으로서의 효력을 인정할 수 없지만, 을 제2, 8, 9, 14, 16, 17호증(가지번호 포함)의 각 기재에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 지침은 1998. 7. 제정되어 12회의 개정 절차를 거치면서 오랜 기간 시행되어 온 점, ② 이 사건 지침은 원고 등이 속한 한국 여행업협회 홈페이지에 게시되는 등 대외적으로 공지되어 관계자들로 하여금 이를 준수하도록 지도되어 온 점, ③ 피고는 이 사건 지침에 따라 전담여행사를 지정·관리하며 그 지정취소를하여 온 점, ④ 법무부 출입국관리사무소, 한국관광공사, 서울특별시지방경찰청장 등은 이 사건 지침을 위반한 여행사에 대하여 피고에게 적절한 제재를 요청하여 온 점 등을 고려할 때, 행정청 내부의 사무처리준칙에 해당하는 이 사건 지침은 그 지침 내용이 되풀이 시행됨으로써 행정관행이 되었다고 봄이 상당하므로, 특별한 사정이 없는 한 이에 반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이 되고, 이 사건 지침에 따른 처분은 적법한 처분이 된다. 이러한 점에서 이 사건 지침은 이 사건 처분의 위법 여부를 판단하는 근거가 될 수 있다.

(나) 명의대여 해당성

원고가 신룡여행사에게 자신이 중국의 여행사로부터 유치한 중국 단체관광객의 국내 여행업무를 하도록 한 것이 이 사건 지침에서 정한 명의대여에 해당하는지에 관하여 보건대, ① 이 사건 지침은 이 사건 비망록에 기하여 작성되었는데, 이 사건 비망록은 전담여행사에 한하여 중국 단체관광객을 모집 접대하도록 하였는바, 위 '접대'는 대한민국 내에서의 여행과 관련된 업무 일체를 의미한다고 봄이 상당한 점, ② 이 사건 지침 제3조는 재무현황, 중국인 관광객 유치 계획, 유자격 가이드 확보계획, 과거 행정기록 위반 등을 고려하여 전담여행사를 지정할 수 있도록 하고, 제7조에서 피고는 위와 같은 요건에 관하여 전담여행사에 대한 실태조사를 실시할 수 있도록 하였는데, 전담여행사가 자신이 유치한 중국 단체관광객의 국내 여행 업무를 제3자에게 임의로 하도급할 수 있다고 한다면 그 제3자의 조건 구비 여부를 검증할 길이 없어 위와 같이 엄격한 기준을 정하여 전담여행사를 별도로 지정하는 취지가 몰각되는 점, ③ 이 사건 지침 제8조에서 전담여행사의 업무범위를 중국 단체관광객의 한국 여행과 관련된 전반적 업무 수행으로 정하고 있고, 이 사건 지침 제9조는 전담여행사로 하여금 중국 단체관광객의 입국에서 출국까지 건전하고 품격 있는 한국여행이 되도록 최선을 다 할 의무를 부여하고 있는 점, ④ 전담여행사 제도는 중국이 자국민의 해외에서의 불법체류를 방지하고 관리 통제하기 위하여 둔 제도이므로, 그 목적의 효율적 달성을 위해서는 전담여행사로 지정된 여행사가 직접 중국 단체관광객의 한국 여행 업무를 수행하도록 함이 타당한 점 등을 고려할 때, 이 사건 지침에서 정한 '명의대여'에는 전담여행사가 중국 관광객의 한국 내 관광에 관한 독점적인 지위를 이용하여 계약을 체결한 후 실제로 관광 업무를 자신이 직접 수행하지 아니하고 타인으로 하여금 실시하도록 하는 경우를 포함한다고 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 처분은 처분사유가 존재한다.

(2) 재량권 일탈·남용에 관하여

(가) 수익적 행정처분을 취소 또는 철회하는 경우에는 이미 부여된 그 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요. 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교·교량하여 결정하여야 한다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 참조).

(나) 돌이켜 이 사건을 보건대, ① 원고는 2012년부터 전담여행사로 지정되었고, 이 사건 지침을 성실히 준수할 것임을 서약하여 이 사건 지침의 내용 및 취지를 잘 알고 있음에도 불구하고 이에 반하여 제3자로 하여금 중국 단체관광객의 한국 내 여행 업무를 수행하도록 한 점, 원고는 6회에 걸쳐 반복적으로 135명의 여행객에 대하여 명의대여 행위를 하여 비난의 정도가 큰 점, ② 이러한 명의대여가 만연할 경우 중국 단체관광객의 무단이탈, 무자격 가이드의 고용, 관광객에 대한 쇼핑 강요 등 탈법적인 행위에 대한 통제가 어려워지므로 엄격하게 관리할 필요가 있는 점, 전담여행사의 불법행위에 대하여 여러 차례 언론에 보도되고 있고, 한국여행업협회 등은 이러한 불법행위를 근절해달라고 탄원하고 있는 점, ③ 이 사건 처분은 원고의 전담여행사 지정만을 취소하는 것이므로, 원고는 중국 단체관광객 외의 다른 관광객에 대하여 여행 업무를 계속 할 수 있는 점 등을 고려할 때, 원고가 주장하는 사유들을 고려하더라도 이 사건 처분이 지나치게 가혹하여 재량권 일탈·남용에 해당한다고 볼 수 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다..

재판장판사문준필

판사김형원

판사손화정