수원지방법원 2016.10.11. 선고 2016구합62406 판결

나. 원고는 2014. 2. 28. 피고로부터 항만부지인 평택시 포승읍 원정리 9~14, 9-17 소재 13,024.54 [이하 '이 사건 부지'라 한다, 사용내역: 야적장 11,924.54㎡, 에이프런(apron)1) 800m, 사무실 300m]에 관하여 연안화물 야적 및 부대시설 설치를 사용목적으로 사용료를 35,330,170원, 사용기간을 2014. 3. 1.~2015. 2. 28.으로 하는 내용의 항만시설 전용 (최초)사용허가를 받았는데, 위 사용허가의 허가조건에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다.

일반 허가조건

2. 피허가자는 허가받은 항만시설을 다른 사람에게 사용하게 할 수 없습니다.

11. 다음 각 호에 해당할 때에는 언제든지 이 허가를 취소하거나 사용의 정지, 허가조건의

변경, 사용방법의 개선(위치 변경), 기타 필요한 조치를 할 수 있으며, 관련 법규 및 허

가조건 위반으로 인한 허가취소 등의 조치로 피허가자에게 손해가 있더라도 그 손해를

보상하지 아니합니다.

가. 공용, 공공용 또는 공익사업에 필요할 때

나. 관계법규 및 허가조건을 위반하였을 때

다. 기타 항만관리 운영상 필요하다고 인정할 때

다. 원고는 2015. 2. 27. 피고로부터 이 사건 부지에 관하여 위와 같은 사용목적으로 사용료를 35,435,160원, 사용기간을 2015. 3. 1.~2016. 2. 28.으로 하는 내용의 항만시설 전용 (연장) 사용허가를 받았다.

라. 이후 피고는 2016. 1. 13. 원고에게 항만시설 사용의 허가기간이 2016. 2. 28.에 만료되므로 연장하여 사용하고자 하는 경우에는 사용기간 만료 15일 전까지 항만시설 사용허가 연장신청서를 제출하여 연장허가를 받은 후 사용하라는 내용의 통지를 하였다.

마. 이에 원고는 2016. 2. 18. 피고에게 이 사건 부지에 관한 전용 사용허가의 사용기간을 2016. 3. 1.~2017. 2. 28.으로 연장하는 내용의 항만시설 전용(연장)사용허가 신청(이하 '이 사건 신청'이라 한다)을 하였다.

바. 피고는 2016. 3. 7. 원고에 대하여 다음과 같은 이유로 「항만법」 제30조 및 「무역항 등의 항만시설 사용 및 사용료에 관한 규정」 제3조에 따라 이 사건 신청을 불허함을 통지(이하 '이 사건 처분'이라 한다)하였다.

항만시설 사용허가 신청 불허 알림(갑 제5호증)

○ 원고가 이 사건 부지를 운영한 2014년 이후 내항 화물 취급실적이 없는 등 활용실적이

거의 없는 상태로 지속되고 있고(이하 '①처분사유'라 한다),

○ 해당지역은 조수간만의 차가 큰 관계로 수심확보가 어려워 선박접안이 불리한 부두의

운영여건 상 물동량 창출에 한계가 있을 것으로 예상되며(이하 ‘②처분사유'라 한다),

○ 피고가 원정리 관리부두 배후부지 일원에 대하여 지난 2015년 12월 준공된 「원정리

친수공원과 연계한 활용방안을 수립 중에 있어 이 사건 신청을 허가하는 것은 향후 항

만시설에 대한 효율적인 관리·운영에 지장을 초래할 것으로 판단됨(이하 '③처분사유

라 한다).

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 이 사건 처분의 법적 성격에 관한 주장

항만법 제30조 제3항은 법문상 요건이 구비되면 반드시 허가하도록 규정되어 있으므로 이 사건 처분은 기속행위에 해당하고, 설사 항만의 개발계획 및 관리, 운영에 지장이 있는지 여부를 판단함에 있어서 피고에게 공익을 고려할 재량이 부여되어 있다고 하더라도 그 재량에는 자의적으로 판단해서는 안 되는 기속재량의 한계가 있다.

2) 처분사유의 부존재에 관한 주장

①처분사유는 2014년도부터 국내 건설경기의 침체로 인하여 원고의 화물 물동량이 감소한 것으로 이는 우리나라 물류업체 전반에 나타난 현상이고, 오히려 원고는 그와 같은 상황에서도 이 사건 부지 주변의 해상운송을 꾸준히 전개한 점, ②처분사유는 주식회사 한일개발이 이미 이 사건 부지 인근 지역에서 선박 접안에 장애 없이 골재 판매영업을 하였고, 조수간만의 차이는 서해 연안의 일반적인 현상에 불과한 점, 처분사유는 불확실한 개발계획에 불과한 점 등을 고려하면, ①, ②처분사유는 그 처분사유가 존재하지 아니할 뿐만 아니라 항만법 제30조 제3항에서 허가심사 요건으로 규정한 '항만의 개발계획 및 관리, 운영에 지장'과 관련이 없는 사유로서 적법한 처분사유에 해당되지 않고, ③ 처분사유는 불확실한 장래사실에 관한 내용으로서 법령에서 정한 기속성을 벗어나거나 기속재량의 한계를 벗어난 것으로서, 피고가 이를 전제로 원고에 대하여 한 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 첫째 주장에 관한 판단

행정행위가 그 재량성의 유무 및 범위와 관련하여 이른바 기속행위 내지 기속재량행위와 재량행위 내지 자유재량행위로 구분된다고 할 때, 그 구분은 당해 행위의 근거가 된 법규의 체재 형식과 그 문언, 당해 행위가 속하는 행정 분야의 주된 목적과 특성, 당해 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 하고(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 참조), 한편 항만법 제30조 제1항은 항만시설을 사용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해양수산부장관의 허가를 받아 항만시설을 사용할 수 있다고 규정하고, 제3항은 해양수산부장관은 제1항에 따른 항만시설 사용허가신청을 받은 경우에는 항만의 개발계획 및 관리·운영에 지장이 없으면 이를 허가하여야 한다고 규정하고 있다.

위 법리를 전제로 하여 위 관계 법령 등의 규정을 살펴보면, 항만시설을 사용하려는 자는 항만시설 사용허가를 받아야만 하고, 항만시설 사용허가는 특정인에게 권리를 설정하는 행위로서 항만의 개발계획 및 관리·운영에 지장이 있는 여부를 고려하여 행정청으로서는 그 허가여부를 결정할 수 있다고 할 것인바, 항만시설 사용허가는 그 법률적 성질이 행정청의 재량행위에 속하는 것으로 봄이 타당하고, 그 위법 여부에 대한 심사는 재량권 일탈·남용의 유무를 그 대상으로 한다고 할 것인바, 원고의 위 주장은 이유 없다.

2) 둘째 주장에 관한 판단

이른바 기속행위 내지 기속재량행위의 경우 그 법규에 대한 원칙적인 기속성으로 인하여 법원이 사실인정과 관련 법규의 해석 적용을 통하여 일정한 결론을 도출한 후 그 결론에 비추어 행정청이 한 판단의 적법 여부를 독자의 입장에서 판정하는 방식에 의하게 되나, 재량행위 내지 자유재량행위의 경우 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례 평등의 원칙 위배, 당해 행위의 목적 위반이나 동기의 부정 유무 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 참조).

살피건대, 을 제1 내지 4호증(가지번호 포함)의 각 기재 및 영상과 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 부지가 위치한 「원정리 관리부두」의 2014년 1월부터 2014년 12월까지 사이의 화물 수송실적은 없고, 2015년 1월부터 2015년 12월까지 사이에는 석유정제품(내항선) 49Ton, 화학공업생산품(내항선) 76Ton의 총 합계 125ton( = 49Ton + 76Ton)이며, 2016년 1월부터 2016년 3월까지는 화물 수송실적이 없는 사실, 원고의 이 사건 부지는 상당기간 활용실적이 없는 나지 상태로 방치되어 있는 사실, 원정리 관리부두의 접안시설인 부잔교 인근의 최저수심은 7m이고, 일반 화물선이 접안하는 안벽(Quay)2)은 만조시에만 접안이 가능한 사실, 피고는 「원정리 관리부두의 물양장의 경우 상시 접안이 불가능하여 선박 및 화물 이용이 제한되고, 관리부두 배후부지의 계획적 활용이 미흡하다는 이유로, 이 사건 부지 등을 「원정리 친수공원 과 연계하여 활용하기 위해 친수공원과 조화될 수 있는 화물 시설을 유치하는 등의 내용으로 관리부두 배후부지 운영 효율화 방안을 검토한 사실을 인정할 수 있다.

위 인정사실과 관계 법령 및 앞서 든 각 증거에 의하면 알 수 있는 다음의 각 사정, 즉 ① 피고로서는 이 사건 처분을 함에 있어서 항만과 그 주변지역 개발을 촉진하고 효율적으로 관리 · 운영하기 위하여 항만의 개발계획 및 관리·운영방안을 고려할 수 있는 점(항만법 제1조), ㉡「원정리 관리부두」의 2014년부터 2016년까지의 화물 수송실적이 그리 많지 아니하고, 이 사건 부지는 상당기간 활용실적이 없는 나지 상태로 방치되어 있는 바, 이와 같은 사정과 당초 항만시설 전용 (최초)사용허가의 허가조건 등을 고려하면, 항만의 개발촉진 및 효율적 관리·운영을 위하여 이 사건 부지 등을 원정리 친수공원과 연계하여 관리·운영하겠다는 피고의 활용방안은 목적 등이 공익에 부합하는 정당한 것으로 보이고, 이로 인하여 침해되는 원고의 신뢰이익은 그리 크지 아니한 것으로 보이는 점, Ⓒ 원정리 관리부두」의 일반 화물선이 접안하는 안벽은 만 조시에만 접안이 가능하므로, 그 물동량 창출에는 한계가 있어 보이는 점 등을 고려하면, 이 사건 처분의 각 처분사유가 존재한다고 할 것이고, 이를 이유로 피고가 원고에 대하여 한 이 사건 처분은 피고의 적정한 재량권 행사의 범위 내에서 이루어진 것으로서 적법하다고 할 것인바, 원고의 위 주장도 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.