2013구합55758 재활용선별처리시설무상사용허가기간 재조정처분

취소

한국쓰리알환경산업 주식회사

서울 송파구 장지동 877

대표이사 이○이

소송대리인 법무법인 ( 유한 ) 화우

담당변호사 구천수, 한석종

서울특별시 송파구청장

소송대리인 법무법인 ( 유한 ) 한별

담당변호사 송수현

2014. 5. 2 .

2014. 5. 30 .

1. 피고가 2013. 5. 7. 원고에 대하여 한 재활용품 선별처리시설 무상사용 허가기간 재조정처분 ( 허가기간을 2012. 4. 1. ~ 2032. 3. 30. 에서 2012. 4. 1. ~ 2023. 4. 30. 로 변경 ) 을 취소한다 .

2. 소송비용은 피고가 부담한다 .

주문과 같다 .

1. 처분의 경위

가. 피고는 2008. 3. 18. 선정된 사업자로 하여금 서울 송파구 장지동 692 - 2 토지 ( 이하 ' 사업시행부지 ' 라 한다 ) 에 재활용품 처리시설을 설치 · 준공한 후 기부채납하도록 하는 대신 특별한 사정변경이 없는 한 해당 시설을 20년간 무상으로 사용 · 관리할 수 있도록 한다는 내용의 ' 재활용품 선별 · 처리시설 설치 · 운영사업 참여희망자 사업수행능 력평가서 제출안내 공고 ' ( 서울특별시 송파구 공고 제2008 - 241호, 이하 ' 사업자 모집공고 ' 라 한다 ) 를 하였다 .

나. 원고는 재활용품의 수거, 분리, 판매업 등을 영위하는 회사로 피고의 사업자 모집공고에 따라 사업수행능력평가에 참여하여 1순위 협상대상자로 선정된 다음 구체적인 협상을 거쳐 2008. 6. 20. 피고와 사이에 재활용품 처리시설에 관한 관리운영권 설정기간을 20년으로 정한 ' 송파 재활용품 선별 · 처리시설 설치 · 운영사업추진 실시협 약 ' ( 이하 ' 이 사건 실시협약 ' 라 한다 ) 을 체결하였다 .

다. 원고는 이 사건 실시협약에 따라 사업시행부지에 재활용품 선별 · 처리시설 ( 이하 ' 재활용품 처리시설 ' 이라 한다 ) 을 설치하여 2012. 3. 30. 서울특별시 송파구 ( 이하 ' 송파구 ' 라 한다 ) 에 기부채납한 다음 이를 관리 · 운영하며 재활용품의 분리 및 판매업 등을 영위하여 왔다 .

라. 감사원은 피고가 원고의 재활용품 처리시설 무상사용 허가기간을 정함에 있어 구 「 공유재산 및 물품관리법 」 ( 2008. 12. 26. 법률 제9174호로 개정되기 전의 것, 이하 ' 공유재산법 ' 이라 하고 그 시행령을 ' 시행령 ' 이라 한다 ) 제21조 제1항에 따른 적정 허가기간인 6. 51년 ( 사업계획금액 2, 342, 400, 000원 : 2008년 기준 사업시행부지 사용료 359 , 650, 000원 ) 을 크게 초과하여 20년으로 잘못 정하였다며 2012년 12월경 피고에게 공유재산법에 따라 원고의 재활용품 처리시설 무상사용 허가기간을 다시 조정하라고 통보하였다 .

마. 이에 피고는 2013. 5. 7. 원고에게 공유재산법 제21조 제1항, 시행령 제17조에 따라 원고의 재활용품 처리시설의 무상사용 허가기간을 당초 2012. 4. 1. ~ 2032. 3. 30. ( 20년 ) 에서 2012. 4. 1. ~ 2023. 4. 30. ( 11년 1개월, 기부채납일 당시 재활용품 처리시설의 감정평가액 2, 853, 302, 865원 : 2012년 기준 사업시행부지 사용료 256, 110, 000원 ) 로 변경한다고 결정 · 고지하였다 ( 이하 ' 이 사건 처분 ' 이라 한다 )

[ 인정근거 ] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증, 을 제1호증, 을 제2호증의 1 내지 4의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장1 ) 피고는 재활용품 처리시설을 기부채납한 사업자에 대하여 20년간 무상사용 허가기간을 보장하겠다는 피고의 공적견해 표명을 신뢰하여 상당한 노력과 금원을 들어 재활용품 처리시설을 건축하였는바, 피고가 감사원의 지적을 이유로 갑자기 사용허가 기간을 절반 가까이 단축하는 것은 신뢰보호의 원칙에 위배된다 . 2 ) 피고는 원고가 사업시행부지에 관하여 별도의 토지사용료를 지급하여 왔음에도 불구하고 이 사건 처분을 통하여 재활용품 처리시설의 무상사용 허가기간을 조정함에 있어 토지사용료를 기준으로 계산하였는바, 이는 공유재산법령이 정한 행정재산의 사용기간에 관한 계산방법에 위배된다 .

3 ) 따라서 이 사건 처분은 위법하므로 취소하여야 한다 .

나. 관계 법령

별지 2 " 관계 법령 " 기재와 같다 .

다. 인정사실

1 ) 피고가 2008. 3. 18. 한 사업자 모집공고의 주요 내용은 다음과 같다 .

○ 사업의 주요내용- 위치 : 서울 송파구 장지동 692 - 2 일원 ( 유통단지 남단 )- 추진방식 : 송파구 구유재산 관리조례에 근거하여 구유지 사용료 납부를 조건으로사업희망자 공모 · 평가 후 사업자를 선정하며, 선정된 사업자는 송파구와 협약을 체결하여 시설 설치 · 준공 후 기부채납하고, 환경정책의 변화나 송파구의 재활용품 처리의무가 없어지는 등 특별한 사유가 발생하지 않는 한 기부채납된 시설물에 대하여 20년간 무상사용 및 관리운영권 인정- 송파구 : 구유지 사용료 징수, 재활용품 선별 · 처리비용 지급- 사업자 : 재활용품 선별 · 처리시설 설치 및 운영 ( 사업자의 자본으로 시설 설치 · 준공후 기부채납하고 20년간 무상사용 ), 재활용품 선별 · 처리비용 징수, 구유지 사용료 납부○ 선정업체 통보 : 선정된 1순위 업체에 한하여 개별통보 ( 1순위자와 협상 결렬시 차순위자와 순차적으로 협상 )

2 ) 원고와 피고가 2008. 6. 20. 체결한 이 사건 실시협약의 주요 내용은 다음과 같다 .

제3조 ( 용어의 정의 ) 본 협약에 달리 규정되지 아니하는 한 본 협약에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다 .11. 관리운영권 설정기간 : 사업시행자가 본 사업시설을 유지관리하고 운영할 수 있는 기간을 말한다 .제6조 ( 사업시행자의 지정 ) 사업수행능력 평가결과 및 사업시행자와 협상결과에 따라원고를 본 사업에 대한 사업시행자로 지정한다 .제10조 ( 관리운영권 설정기간 )① 본 협약에서 달리 정함이 없는 한, 본 사업시설의 관리운영권 설정기간은 20년으로 한다. 단, 기간종료 후 관리운영기간 재설정 시 특별한 결격 사유가 없는 한 현 사업시행자의 의견을 반영하도록 노력한다 .1② 본 사업시설을 준공 · 기부채납한 경우 주무관청은 사업시행자에게 관리운영권을 부여하며, 사업시행자는 관리운영권 설정기간 동안 기부채납한 시설을 무상으로 사용하고( 단, 부지 임대료는 납부 ) 주무관청으로부터 혼합재활용품 선별 · 처리비용을 징수한다 .제12조 ( 총사업비 ) 총사업비는 별첨 ( 사업계획서 ) 과 같이 2008. 5. 2. 불변가격 기준 23억 4, 240만 원 ( 부가가치세 포함 ) 이다 .

3 ) 원고는 2009년부터 2013년까지 사업시행부지에 재활용품 처리시설을 설치하고 관리 · 운영하면서 별지 1 " 토지사용료 납부내역 " 기재와 같이 매년 수억 원의 토지사용료를 납부하였다 .

[ 인정근거 ] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 3, 7호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 라. 판단

1 ) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는바 , 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다. 또한, 여기서 그 개인의 귀책사유라 함은 행정청의 견해표명의 하자가 상대방 등 관계자의 사실은폐나 기타 사위의 방법에 의한 신청행위 등 부정행위에 기인한 것이거나 그러한 부정행위가 없더라도 하자가 있음을 알았거나 중대한 과실로 알지 못한 경우 등을 의미한다고 해석함이 상당하고, 귀책사유의 유무는 상대방과 그로부터 신청행위를 위임받은 수임인 등 관계자 모두를 기준으로 판단하여야 한다 ( 대법원 2008. 1 .

17. 2006두10931 판결 등 참조 ) .

이 사건에 관하여 보건대, 앞서 인정한 사실에 의하면 피고는 사업자 모집공고에서 재활용품 처리시설을 기부채납하는 사업자에 대하여 20년간 사용 · 관리권을 부여하겠다고 명시하였고, 이 사건 실시협약에서도 사업시행자로서 원고의 관리운영권을 20년으로 보장하였는바 이는 권한 있는 행정청의 분명한 공적 견해의 표명으로 인정하기에 충분하다. 또한, 재활용품 처리시설에 관한 사용 허가기간 20년은 원고의 행위와 무관하게 피고가 처음부터 정한 것으로서 가사 피고가 주장하는 바와 같이 그 산정방식에 하자가 있다고 하더라도 ( 다만, 아래에서 보는 바와 같이 무상사용 허가기간의 산정 자체에 법령에 위배되는 하자가 있다고 단정하기도 어렵다 ), 이를 신뢰한 것에 원고의 귀책사유가 있다고 볼 수 없다. 나아가 원고는 그와 같은 피고의 공적 견해를 신뢰하여 20억 원 이상의 비용과 노력을 들여 재활용품 처리시설을 신축하고 이를 송파구에 기부채납하였는바, 피고가 당초의 입장을 뒤집고 이 사건 처분을 통하여 재활용품 처리시설의 사용기간을 20년에서 11년 1개월로 단축하는 것은 원고의 정당한 신뢰이익을 중대하게 침해하는 것으로서 허용될 수 없다. 더욱이 원고의 무상사용 허가기간을 20년간 보장하는 것이 다른 공익이나 사익을 중대하게 침해하는 사정도 보이지 아

니한다 .

2 ) 이에 관하여 피고는 감사원의 지적을 토대로 공유재산법 제21조 제1항에 의할 때 원고의 정당한 무상사용 허가기간이 기부채납일 당시 재활용품 처리시설의 감정평가액 ( 2, 853, 302, 865원 ) 을 당시 사업시행부지의 사용료 ( 256, 110, 000원 ) 로 나눈 기간 이내에서 11년 1개월이 되어야 한다고 주장한다 .

공유재산법 제7조 제2항 단서, 제20조, 제21조 제1항 단서, 제24조 제1항 제2호 , 시행령 제17조, 제31조 제2항에 의하면 행정재산으로 사용할 재산을 기부채납한 사람에 대해서는 무상으로 해당 재산의 사용을 허가할 수 있고 이 경우 사용 · 수익 허가기간은 기부채납된 재산의 가액 ( 감정평가법인에 의뢰하여 평가한 감정평가금액 이상으로 하며 감정평가 또는 분할측량시 소요된 비용을 포함할 수 있음 ) 을 연간 사용료 ( 건물 그 밖의 시설물을 기부채납한 경우에는 공유재산인 그 부지의 사용료를 연간 사용료에 합산하나 부지사용료를 따로 받는 경우에는 합산하지 아니함 ) 로 나눈 기간을 초과할 수 없다. 또한, 공유재산법 제22조 제1항, 시행령 제14조 제1항, 제2항, 구 「 서울특별시 송파구 공유재산 및 물품관리 조례 」 ( 2013. 9. 26. 서울특별시 송파구 조례 제1186호로 개정되기 전의 것, 이하 ' 송파구 조례 ' 라 한다 ) 제26조에 의하면, 행정재산 등의 연간 사용료 요율은 시가를 반영하여 당해 재산 평정가격의 연 1, 000분의 10을 하한으로 지방자치단체의 조례로 정하는데, 이에 관하여 송파구 조례는 기본적인 사용료 요율을 재산 평정가격의 1, 000분의 50 이상으로 하되, 공공용으로 사용하기 위한 재산의 경우 재산 평정가격의 1, 000분의 25 이상으로 하도록 규정하고 있다 .

이 사건에 관하여 보건대, 피고는 사업자 모집공고 당시부터 재활용품 처리시설의 무상사용 허가기간을 20년으로 정하였기 때문에 이 사건 실시협약을 체결하면서 별도의 사용료를 명시적으로 정하지는 아니하였으나, 재활용품 처리시설의 사용료 요율은 송파구 조례에 따라 1, 000분의 50 이상으로 정할 수 있고 ( 이는 통상 사용료 요율을 적용할 경우이며, 공공용으로 사용할 재산에 대한 사용료 요율을 적용할 경우 1, 000분의 25 이상으로 정할 수 있다. 실제로 피고는 별지 1 " 토지사용료 납부내역 " 기재와 같이 사업시행부지의 사용료 요율을 1, 000분의 25로 정하였다 ) 기부채납된 재산의 무상사용 허가기간은 당해 재산의 가액을 연간 사용료로 나눈 기간을 초과할 수 없으므로, 결국 피고가 재활용품 처리시설의 사용기간을 20년으로 정한 것은 그 사용료 요율을 1, 000분의 50으로 정하여 연간 사용료를 산정한 것과 동일한 결과 ( 재활용품 처리시설의 기부채납일 무렵 감정평가액이 2, 853, 302, 865원인 사실은 앞서 본 바와 같으므로 연간 사용료는 142, 665, 143원이 된다 ) 에 이르고 이는 공유재산법령이 정한 연간 사용료의 범위나 기부채납된 행정재산의 무상사용 허가기간의 범위를 준수한 것이다. 따라서 이와 다른 전제에 선 피고의 주장은 이유 없다 ( 피고는 원고가 형식적으로는 사업시행부지에 대한 토지사용료를 납부하고 있으나 실제로는 재활용품 처리비용을 통해 납부한 토지사용료를 모두 돌려받고 있으므로 재활용품 처리시설에 대한 무상사용 허가기간을 산정함에 있어 토지사용료를 납부하지 않는 것으로 보아야 한다고 주장한다. 그러나 원고가 사업시행부지에 관하여 매년 상당한 금액의 토지사용료를 납부한 사실은 앞서 본 바와 같고, 이는 기부채납된 재산의 경우에도 토지에 대해서는 반드시 유상사용을 허가하도록 규정하고 있는 송파구 조례 제15조 제1항 단서에 따른 것으로 사업자 모집공고 및 이 사건 실시협약에서도 명시적으로 정한 사항이다. 또한, 사업자가 투입한 비용은 제품이나 용역의 공급대가에 포함되기 마련인바, 원고가 납부한 토지사용료를 피고로부터 지급받을 수 있는 통상적인 재활용품 처리비용에 그대로 가산하여 모두 전보받았다는 등의 특별한 사정이 밝혀지지 않는 한, 재활용품 처리에 따른 수익에 토지사용료가 반영되어 있다는 사정만으로 사업시행부지에 관한 토지사용료가 납부되지 않았다고 볼 수는 없다 ) .

3 ) 피고는 원고가 폐기물 처리비용, 이윤율, 사용하는 사업부지의 면적 등을 허위로 축소시키고 피고를 기망하여 부당하게 사업자로 선정된 다음 원고에게 현저하게 유리한 내용의 이 사건 실시협약을 체결하여 과도한 이익을 누리고 있으므로 이 사건 처분을 감내해야 할 의무가 있다고 주장한다. 그러나 이 사건 실시협약은 원고와 피고가 교섭을 통하여 체결한 것으로 보이는바, 당초 사업자 모집공고 당시 원고가 응모한 내용과 추후 협상과정이나 계약의 이행과정에서 합의 또는 조율된 내용이 다소 차이가 난다고하여 그러한 사정만으로 원고가 피고를 기망하였다고 단정하기에 부족하다. 또한, 원고에게 과도한 수익이 발생하였다고 하더라도 이는 사업시행부지에 대한 사용료나 재활용품 처리비용 등을 적정하게 산정하여 조정할 문제이지 피고가 처음부터 보장한 20년간의 무상사용 허가기간을 일방적으로 단축하여 해결할 문제로 보기는 어렵다. 이에 관한 피고의 주장 역시 이유 없다 .

3. 결론

원고의 청구는 이유 있으므로 인용하고, 소송비용은 패소자인 피고가 부담하게 하여 주문과 같이 판결한다 .

재판장 판사 김병수

판사 김재령

판사 김태균