서울행정법원 2011.4.7. 선고 2010구합43884 판결

가. 원고는 과류차단형 액화석유가스용기용 밸브(이하 '과류차단 밸브'라고 한다)를 제조하는 회사이고, 피고는 고압가스 안전관리법(이하 '고압가스법'이라고 한다)에 따라 과류차단 밸브와 같은 용기를 실용화시킬 수 있는 권한을 가진 자이며, 소외 한국가스 안전공사(이하 '가스안전공사'라고 한다)는 피고로부터 파류차단 밸브와 같은 용기에 대한 제품검사 등의 업무를 위탁받은 법인이다.

나. 산업자원부장관은 1998. 7. 24. 현장적용시험을 실시하여 안전성 등이 입증될 때까지 과류차단 밸브의 의무사용을 연기하는 것을 주된 내용으로 하는 'LPG용기 제조 및 검사기준 중 용기부속품(과류차단형밸브)에 관한 기준, 적용시기 등 특례'(이하 '이 사건 특례'라고 한다)를 정하였고, 가스안전공사는 이 사건 특례에 근거하여 2006. 4. 25. '과류차단형 액화석유가스용기용밸브 현장적용시험기준'(이하 '이 사건 시험기준'이라고 한다)을 제정하였다.

다. 원고는 자신이 개발한 과류차단 밸브(이하 '이 사건 밸브'라고 한다)를 실용화하기 위하여 가스안전공사에 이 사건 밸브에 대한 정밀검사와 제품검사를 신청하여 각 합격 통보를 받은 후 2009. 11. 11. 현장적용시험을 신청하였고, 가스안전공사는 2009. 12. 1.부터 같은 달 31.까지 이 사건 밸브에 대한 현장적용시험을 실시한 후 2010. 1. 27. 원고에게 아래와 같이 "이 사건 밸브가 5개의 시험항목 중 충전 및 잔가스 회수시험을 제외한 나머지 4개 항목에서 시험기준을 만족시키지 못하였다."는 내용의 시험결과를 통보하였다.

라. 원고는 2010. 8. 13. 피고에게 질의서 형식으로 이 사건 밸브의 실용화에 대한 종합적인 검토 결과를 통보하여 줄 것을 요구하였고, 이에 피고는 2010. 8. 20. 원고에게 "이 사건 밸브가 현장적용시험을 통과하지 못하여 그 실용화는 고려대상이 아니다."라는 내용으로 회신하였다(이하 '이 사건 처분'이라고 한다).

[인정근거] 갑 1 내지 9호증(이하 각 가지번호 포함), 갑 20, 을 32, 33호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 피고의 본안 전 항변에 대한 판단

가. 항변 요지

피고는, 이 사건 처분은 그 자체로 국민의 구체적인 권리·의무나 법률관계에 직접적인 변동을 초래하는 것이 아니고, 원고로부터 어떠한 처분을 요청받은 데 대한 거부 등의 적극적인 처분에도 해당하지 아니하므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 볼 수 없다고 항변한다.

나. 판단

거부처분의 처분성을 인정하기 위한 전제요건이 되는 신청권의 존부는 구체적인 사건에서 신청인이 누구인가를 고려하지 않고 관계 법규의 해석에 의하여 일반 국민에게 그러한 신청권을 인정하고 있는가를 살펴 추상적으로 결정되는 것이고, 신청인이 그 신청에 따른 단순한 응답을 받을 권리를 넘어서 신청의 인용이라는 만족적인 결과를 얻을 권리를 의미하는 것은 아니므로, 국민이 어떤 신청을 한 경우에 그 신청의 근거가 된 조항의 해석상 행정 발동에 대한 개인의 신청권을 인정하고 있다고 보이면 그 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 처분으로 보아야 하고, 구체적으로 그 신청이 인용될 수 있는가 하는 점은 본안에서 판단하여야 할 사항이다(대법원 2009. 9. 10. 선고 2007두20638 판결 등 참조).

고압가스법 제17조와 이 사건 특례 및 이 사건 시험기준의 내용과 그 규정 취지에 비추어 보면, 원고가 이 사건 밸브를 생산하여 시장에 판매하기 위해서는 그 전제로 피고로부터 이 사건 밸브의 실용화에 대한 최종 판단을 받아야 하는 것으로 보이므로, 원고에게는 이 사건 밸브의 실용화에 대한 피고의 종합적인 검토결과를 요구할 수 있는 법규상 신청권이 인정된다. 따라서 이 사건 처분은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다. 피고의 위 항변은 이유 없다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) 이 사건 시험기준은 그 성격이 행정기관 내부의 사무처리 준칙인 행정규칙에 불과함에도 아래와 같이 상위 법령에 위배되는 내용을 규정하고 있는 점 등에 비추어 위법하다.

(가) 액화석유가스의 안전관리 및 사업법(이하 '액화석유가스법'이라고 한다)과 같은 법 시행령 등에 의하면, 과류차단 밸브에 연결되는 배관에는 강관 · 동관 또는 금속 플렉시블호스를 사용하여야 하고, 비닐호스의 사용이 허용되는 경우에도 그 길이가 3m를 초과할 수는 없으며, 같은 장소에 설치하는 소형 저장탱크의 수는 6기 이하로 되어야 하고, 과류차단 기구의 작동 성능을 시험할 때 가하여지는 용기 내 압력은 1.0MPa를 초과하여서는 아니된다. 그런데, 이 사건 시험기준은 과류차단 밸브에 Q4 압력조정기(비닐호스에만 사용가능한 조정기이다)를 연결한 후 그 출구에 '염화 비닐호스'를 연결하도록 하였고, 비닐호스의 길이를 6, 9, 12m로 변화시켜가며 시험하도록 정하였으며, 소형 저장탱크의 수를 8개까지 사용하도록 하고 있고, 작동 성능을 시험함에 있어 20kg LPG 용기에 가하는 압력을 1.5MPa로 하도록 정하였다. 또한, 이 사건 시험기준은 밸브 뿐만 아니라 호스나 압력조정기에 관한 내용까지 규정하고 있는데, 이에 따르면 호스 등의 불량으로 과류차단 밸브가 작동하지 않는 경우까지도 과류차단 밸브의 성능에 하자가 존재하는 것으로 보게 된다.

(나) 차단기능형 밸브에 대한 현장적용시험기준의 경우에는 밸브 그 자체만을 심사한다는 점에 비추어 이 사건 시험기준은 과류차단 밸브 개발자에게 지나치게 과도한 제한을 가하고 있으므로 형평의 원칙에도 반한다.

(2) 가스안전공사는 이 사건 시험기준에 따라 현장적용시험을 실시하는 과정에서 이 사건 벨브를 잘못 설치하거나 가정용으로 사용되지 않는 5㎜이상의 연소기 노즐을 사용하였는데, 이로 인하여 이 사건 밸브에 대한 현장적용시험 결과는 그 신뢰성을 상실하였으므로, 위 현장적용시험 결과만을 바탕으로 한 이 사건 처분은 위법하다.

(3) 이 사건 처분은 피고가 가스안전공사와 공동으로 개발한 차단기능형 밸브의 판매를 촉진함과 동시에 그 보다 성능이 우월한 과류차단 밸브의 실용화를 막기 위한 목적에서 한 것이므로 위법하다.

(4) 이 사건 특례에서는 "원고와 가스안전공사가 공동으로 이 사건 밸브에 대한 현장 적용시험을 실시한다."고 규정하고 있음에도 가스안전공사는 원고의 참여를 배제한 채 일방적으로 현장적용시험을 실시하였다. 이 사건 처분은 이러한 절차상 하자로 인하여 위법하므로 취소되어야 한다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

(1) 통상산업부 장관은 1998. 1. 10. 통상산업부령 제75호로 개정된 고압가스법 시행규칙에 '액화석유가스용기용밸브는 과류차단형으로 할 것'이라는 내용을 신설하여 1998. 6. 1.부터 그 효력이 발생하도록 하였다.

(2) 산업자원부장관은 1998. 6. 1.까지 실시된 각종 시험에서 과류차단 밸브의 안전성이 입증되지 못하자 1998. 7. 24. 현장적용시험을 통하여 그 안전성이 입증될 때까지 과류차단 밸브의 의무사용을 연기하는 것을 주요 내용으로 하는 이 사건 특례를 제정하여 가스안전공사, 과류차단 밸브 제조등록업체 4개사, 용기제조업체 6개사에 이를 각 통보하였다.

(3) 가스안전공사는 이 사건 특례에 따라 과류차단 밸브 제조등록업체 4개사로 과류차단 밸브 실용화 협의회를 구성·운영하여 2000. 3. 9. 현장적용시험기준안을 마련하였다. 이후 가스안전공사는 2000, 5.경 주식회사 B이 생산한 과류차단 밸브를 용기에 장착하여 위 시험기준안에 따라 현장적용시험을 실시하였으나, 19개 중 17개의 과류차단 장치가 작동되지 아니하여 시험이 중단되었으며, 그 무렵 주식회사 C이 생산한 과류차단 밸브에 대하여도 현장적용시험을 실시하였으나, 역시 비슷한 문제가 발생하여 시험이 중단되었다.

(4) 가스안전공사는 과류차단 밸브의 상용화가 지연되자 2004. 1. 29.부터 차단기능형 밸브(조정기 · 호스 등을 밸브 충전구에 연결하면 밸브가 개방되고, 분리하면 밸브가 닫히는 장치가 밸브 충전기에 내장된 것)를 개발하여 이에 대한 특허출원을 마친 후 차단기능형 밸브 제조업체에 제조기술을 무상으로 이전하였다(한편, 종전 고압가스법 시행규칙 중 과류차단형 밸브의 의무사용 부분은 2006, 2. 6. 산업자원부령 제322호로 '액화석유가스용기용밸브는 공사가 정하는 바에 따라 과류차단형 또는 차단기능형으로 할 것'이라는 내용으로 개정되었다).

(5) 가스안전공사는 2006. 4. 25. 과류차단형 밸브에 대한 기존 현장적용시험기준안과 동일한 내용으로 이 사건 시험기준을 제정하였는데, 이 사건 시험기준에서 정한 시험방법 중 ③ 작동성능 시험의 제3항은 "호스길이를 6, 9, 12m로 길이를 변화시키며 시험을 반복한다."라고, 제4항은 "용기의 압력을 1.0, 0.5, 0.1MPa로 변화시키며 시험한다."라고, 제7항은 "호스를 사용한 시험에 사용되는 압력조정기는 Q4. R2.8을 사용한다."라고 각 규정하고 있다. 또한, 이 사건 시험기준에서 정한 시험방법 중 ⑤ 연소성능시험의 제1항은 "1단 감압식 조정기를 사용하는 시설에서 1.5MPa의 공기를 채운 20kg LPG 용기에 1단 감압식 조정기(Q4, R2.8, Q7, R2.8)를 연결하고 조종기 유량에 상당하는 수의 연소기를 설치한 후 순차적으로 밸브를 열어 과류차단 기구가 작동되는지 여부를 확인하고 각 연소기에서 호스를 이탈시키면서 과류차단 기구가 작동되는지 확인한다. 조정기에서 연소기까지의 호스길이는 3, 6, 9, 12m로 변화시키고 용기의 압력을 1.0, 0.5, 0.1MPa로 변화시키며 시험한다."라고 정하고 있다.

[인정근거] 갑 1 내지 9호증, 갑 11, 12, 14, 18, 20호증, 을 1 내지 26호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

(1) 이 사건 시험기준의 내용이 상위 법령에 위배된다는 주장 등에 대하여

앞서 본 사실과 을 1 내지 33호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음의 사정들을 모두 종합하면, 이 사건 시험기준의 내용이 상위 법령에 위배되거나, 형평의 원칙 등에 반한다고 볼 수 없다. 따라서, 원고의 위 주장은 이유 없다.

(가) 가스안전공사가 2009. 12. 1.부터 같은 달 31.까지 현장적용시험을 실시할 당시 시행 중이던 액화석유가스법 시행규칙에서는 액화석유가스 사용시설 중 압력조정기에서 중간밸브까지 배관으로 설치되지 않은 시설에 대하여 2010. 12. 31.까지 적합한 배관으로 설치하도록 경과조치를 두고 있었다는 점(이후 위와 같은 금속배관으로의 설비변경 의무는 주택에 설치된 액화석유가스 사용시설인 경우 2015. 12. 31.까지로, 주택 외의 시설에 설치된 사용시설인 경우에는 2012. 12. 31.까지로 각 유예되었다)에 비추어 볼 때 이 사건 시험기준에서 과류차단 밸브에 연결되는 배관에 호스를 사용하도록 한 것이 상위 법령에 위배된다고 볼 수는 없다.

(나) 압력조정기와 호스의 경우 실제로 다양한 규격의 제품이 사용되고 있으므로 그 용량이나 길이를 변화시키며 실험할 필요성이 인정될 뿐만 아니라, 현실적으로 길이가 3m이상인 호스를 사용하는 사용자가 상당히 많다는 점에 비추어 용기용 고압가스 사용자의 안전을 담보하기 위하여는 가급적 사용자의 실제 사용환경과 동일한 조건을 설정하여 각종 실험을 할 필요성이 인정된다.

(다) 액화석유가스법 시행규칙에서 정한 소형 저장탱크는 저장능력이 3톤 미만인 지상 또는 지하에 고정 설치된 탱크를 의미하는 반면, 과류차단 밸브에 사용되는 용기는 고압가스를 충전하기 위한 용기로서 이동할 수 있는 것이라는 점에 비추어 소형 저장탱크와 구별된다.

(라) LPG용기의 기술기준인 KGS AC211 '고압가스용 용접용기 제조의 시설 · 기술 ·검사기준' 등에 의하면 과류차단 밸브와 같이 설치되는 용기의 최고 충전압력은 1.8MPa이고, 여기에 과류차단 밸브와 결합되는 압력조정기의 사용범위가 0.07~1.56MPa라는 점을 감안해 보면, 가스안전공사가 0.1~1.5MPa에서 현장적용시험을 실시한 것이 상위 법령에 위배된다고는 보이지 않는다.

(마) 고압가스 용기는 밸브 이외에도 조정기, 호스, 콕, 연소기 등의 부속시설로 구성되어 있으므로, 일반 밸브와 다른 과류차단 밸브의 기능을 실험하기 위해서는 다른 부속시설들이 구비된 상태로 실험을 하는 것이 타당하다.

(바) 과류차단 밸브는 고의사고, 호스절단, 배관파손 등에 의한 가스누출사고를 예방하기 위한 것이므로 그 현장적용시험은 호스, 배관 등 시설을 포함하여 실시할 필요가 있는 반면, 차단기능형 밸브는 고의 개방에 의한 누출사고, 조정기 등의 불완전한 체결로 발생하는 누출사고를 예방하기 위한 것이어서 밸브 연결구를 중심으로 현장적용시험을 실시하면 족한 것으로 보인다. 이러한 개발목적에 따른 현장적용시험의 내용적 차이를 고려해 보면, 이 사건 시험기준의 내용이 과류차단 밸브의 개발자에게 과도한 제한을 가하고 있는 것이라고 볼 수 없다.

(사) 과류차단 밸브의 위 개발 목적에 비추어 볼 때 가스 차단기능이 확실히 입증되지 않은 상태에서 과류차단 밸브가 보급되는 경우에는 대형 안전사고가 발생할 우려가 높다.

(2) 이 사건 시험기준에 따라 실시된 현장적용시험에 그 시험과정상 하자가 존재한다는 주장에 대하여.

앞서 본 사실과 갑 7호증, 을 27 내지 30호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사정들을 모두 종합해 보면, 이 사건 시험기준에 따라 실시된 현장적용시험 과정에 어떠한 하자가 존재한다고 볼 수 없다. 따라서, 원고의 위 주장도 이유 없다.

(가) 현장적용시험 중 대기 방출시험에서 이 사건 밸브 10개 중 1개가 나사부 협착으로 볼이 고정되어 작동하지 아니함으로써 이 사건 시험기준에 미달되었는데, 적정한 압력으로 체결하던 도중 밸브 나사부가 협착 · 변형되어 볼이 고정된 경우에는 밸브의 결함에 해당하는 것으로 보일 뿐, 원고의 주장과 같이 위 시험의 실시과정에서 이 사건 밸브가 잘못 설치되어 협착 · 변형됨으로써 미작동한 것이라고 보기 어렵다.

(나) 현장적용시험 중 자동절체식 조정기 절체시험과 연소성능 시험에서 발생한 차단기구의 오작동 문제는 원고의 주장과 같이 연소기 노즐의 과다한 크기 때문에 발생한 것이라고 인정할 증거가 없다. 가스안전공사는 당시 다양한 환경의 가스시설에서 과류차단 밸브가 정상적으로 작동되는지 여부를 확인하기 위하여 조정기(Q6, Q8, Q12, Q20)의 최대용량에 맞추어 노즐 직전의 가스압력, 가스비중, 분출가스량을 감안한 노즐 크기를 계산한 후 연소기 노즐을 제작, 사용한 것이다.

(3) 이 사건 처분이 불법 · 부당한 목적에서 비롯된 것이라는 주장에 대하여

갑 4호증, 갑 15 내지 17호증, 갑 19호증의 각 기재만으로는 피고가 가스안전공사와 공동으로 개발한 차단기능형 밸브의 판매를 촉진하고 과류차단 밸브의 실용화를 막기 위하여 이 사건 처분을 한 것이라고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다(오히려, 앞서 본 사실에 비추어 보면, 피고와 가스안전공사는 과류차단 밸브의 상용화가 계속 지연되어 차단기능형 밸브의 개발에 착수하게 된 것이고, 이를 개발한 후에는 그 제조기술을 무상으로 제조업체에 이전함으로써 차단기능형 밸브의 보급과 관련하여 별다른 이득을 취한 바는 없는 것으로 보인다). 따라서 원고의 위 주장 역시 이유 없다.

(4) 이 사건 시험기준에 따라 실시된 현장적용시험의 절차상 하자가 존재한다는 주장에 대하여

앞서 본 사실과 을 27 내지 30호증, 을 32, 33호증의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고의 대표이사 등이 2010. 1. 18.과 2010. 1. 19. 가스안전공사의 시험검사실을 방문하여 이 사건 밸브에 대한 현장적용시험결과를 확인한 사실, 가스안전공사는 원고의 위와 같은 확인절차를 거친 후 현장적용시험결과에 관한 보고서를 작성하였고, 이를 원고에게도 통보한 사실이 인정되고, 여기에 가스안전공사가 이 사건 시험기준에 따라 현장적용시험을 실시함에 있어 그 내용 및 과정상 어떠한 하자가 존재하지 아니하는 이상, 가스안전공사와 원고가 2009. 12.경 공동으로 현장적용시험을 실시하였다고 하더라도 그 시험 결과는 달라졌을 것으로 보이지 않는다는 점 등을 모두 종합해 보면, 가스안전공사의 현장적용시험에 원고가 공동으로 참여하지 못하였다는 사정은 이 사건 처분을 취소할 만한 절차상 하자에 해당한다고 볼 수 없다.

4. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.