수원지방법원 2012.7.5. 선고 2011구합8087 판결

1) 피고는 2010. 4. 20. 국도 C인 D도로(이하 '이 사건 국도'라 한다) 중 안산시의 관할구역 내에 있는 구간인 '수원 방향의 E부터 F까지 3.7km 구간'(이하 '이 사건 도로구간'이라 한다)에 주유소 1개를 신규 배치하기로 하는 내용의 개발제한구역 내 주유소 배치계획을 수립하여 이를 고시하였다(이하 '이 사건 배치계획'이라 한다).

2) 원고는 2010. 5. 12. 피고에게 이 사건 도로구간 내에 있는 안산시 상록구 G 등 3필지 토지 합계 1,500㎡를 신청지로 하여 자신을 이 사건 배치계획에 따른 주유소 설치의 우선순위자로 선정하여 줄 것을 신청하였다(이하 '이 사건 신청'이라 한다).

3) 이에 대하여 피고는 2010. 11. 30. '이 사건 배치계획 제4조 제3항 제4호에서 국토해양부령인 도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙(이하 '도로연결규칙'이라 한다)에 저촉되는 위치에 주유소를 설치하고자 하는 자는 그 우선순위자 선정대상에서 제외하도록 정하였는데, 원고가 이 사건 도로구간에 연결하여 설치하려는 이 사건 신청지의 가속차로(이하 '이 사건 가속차로'라 한다)는 도로연결규칙 제6조 제3호 등의 규정에 저촉된다'는 취지의 이유를 들어 원고를 우선순위자 선정대상에서 제외하는 처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

4) 원고는 이 사건 처분에 불복하여 경기도행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나 그 청구는 2011. 5. 18. 기각되었다.

나. 이 사건 신청지 주변의 도로현황

1) 편도 4차선인 이 사건 도로구간의 수원 방향을 따라 이 사건 신청지 바로 옆으로는 주식회사 H가 피고로부터 설치허가를 받아 운영 중인 가스충전소(이하 'I충전소'라 한다)가 위치해 있고, 그로부터 100m 남짓 지나서 인근의 J 마을로 진입하는 도로(이하 'J 진입로'라 한다)가 이 사건 도로구간에 연결되어 있으며, 아울러 I충전소로부터 J 진입로 사이에는 I충전소의 가속차로도 설치되어 있다.

2) 이 사건 도로구간에서 J 진입로를 따라 내려와 그 끝에서 우회전하면 폭 12~15m의 중로 3류 도시계획도로(이하 '중로'라고 한다)로 연결되고, 중로는 다시 J 마을로 들어가는 폭 8~10m의 소로 2류 도시계획도로인 일명 K과 연결되어 있으며, J 진입로 끝에서 좌회전을 하면 이 사건 도로구간의 하부에 설치된 폭 9.4m의 일명 L를 바로 통과할 수 있게 되는데, L를 통과한 이후 좌회전을 하면 이 사건 도로구간의 반대편 차로인 인천 방향으로 진입할 수 있고, 우회전을 하면 인근 임야를 둘러싼 M로 진입하게 되어 있다.

3) 한편 L와 중로, K, M은 모두 차량의 교행이 가능하기는 하나, 중로와 M에는 따로 차선이 그어져 있지 않고, K에만 중앙선이 설치되어 있으며, L는 그 중앙의 기둥벽에 의하여 2차선으로 나뉘어 있다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제4, 6, 8호증, 을나 제4, 5, 10, 12호증의 각 기재 또는 영상, 이 법원의 안산상록경찰서장에 대한 각 사실조회결과, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 처분사유의 부존재

피고는 L와 이 사건 국도 사이의 위와 같은 도로연결 형태를 입체교차로로 보고 이 사건 가속차로가 그 입체교차로의 영향권 범위 내에 있어 도로연결규칙 제6조 제3호에 따라 이 사건 가속차로와 이 사건 도로구간의 연결이 허용되지 않는다는 이유로 이 사건 처분을 한 것이나, 그 도로연결에 관하여 적용되어야 하는 법령은 도로연결규칙이 아니라 도로연결조례이고, 피고가 문제 삼은 위 입체교차로는 도로연결조례 제6조 제3호의 각 목이 적용되는 교차로가 아니므로, 이 사건 가속차로는 도로연결조례 제6조 제3호에 따른 교차로 영향권의 범위 내에 있는 것이 아니어서 이 사건 도로구간과의 연결이 금지되지 아니한다. 따라서 이 사건 처분은 그 적법한 처분사유가 존재하지 아니하므로 위법하다.

2) 재량권의 일탈·남용

피고가 기존에 이 사건 신청지보다 위 입체교차로에 더 근접한 I충전소의 설치를 허가해 준 적이 있을 뿐만 아니라 I충전소의 가속차로는 교통영향평가결과 아무런 문제가 없다고 하여 그 설치가 허가되었던 점, 그리고 I충전소의 가속차로는 이 사건 신청지의 가속차로로서도 함께 사용될 수 있어 원고는 I충전소 측으로부터 그 사용에 대한 동의를 받아 그와 같은 내용으로 이 사건 신청을 하였던 점, 따라서 피고가 이 사건 가속차로의 연결에 대하여만 도로연결규칙에 저촉됨을 문제 삼는 것은 형평에 반하는 점, 한편 J 진입로는 사실상 그 이용 차량이 거의 없어 이 사건 가속차로를 설치한다 해도 그 일대의 교통 소통에 별 다른 영향을 주지는 않을 것으로 보이는 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것이어서 위법하다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 처분사유의 부존재 주장에 관한 판단

가) 적용법령에 관하여

도로법 제20조 제2항에 의하면, 특별시·광역시·특별자치도 또는 시가 관할하는 구역의 상급도로는 특별시장·광역시장·특별자치도지사 또는 시장이 관리청이 된다고 규정되어 있는바, 앞서 본 바와 같이 일반국도에 속하는 이 사건 도로구간은 안산시가 관할하는 구역의 상급도로에 해당하므로 안산시장인 피고가 그 관리청이 된다. 나아가 도로법 제64조 제3항에 의하면, 도로법 제20조 제2항이 적용되는 국도의 경우 도로에 다른 도로, 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 자가 받아야 할 허가의 기준·절차 등 허가에 관하여 필요한 사항은 그 도로의 관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정하도록 되어 있는바, 이 사건 도로구간은 도로법 제20조 제2항에 적용되어 피고가 그 관리청이 된 국도이므로, 이 사건 가속차로와 이 사건 도로구간의 연결에 관하여는 국토해양부령인 도로연결규칙이 아니라 안산시 조례인 도로연결조례가 적용된다.

따라서 피고가 이 사건 처분의 근거로 도로연결규칙 제6조 제3호를 든 것은 잘못이나, 도로연결규칙과 도로연결조례는 모두 도로법 제64조 제3항의 위임에 따라 제정된 것으로 도로연결규칙 제6조 제3호는 도로연결조례 제6조 제3호와 그 규정 내용이나 체계에 있어 사실상 거의 유사한 점, 이 사건 처분의 사유는 도로연결규칙 제6조 제3호를 근거로 하든 도로연결조례 제6조 제3호를 근거로 하든 '이 사건 가속차로가 위 입체교차로의 영향권 범위 내에 있어 이 사건 도로구간과의 연결을 허가해 줄 수 없다'는 것이어서 그 근거 법령을 도로연결규칙 제6조 제3호에서 도로연결조례 제6조 제3호로 변경한다 하더라도 그 기초가 되는 사회적 사실관계의 기본적 동일성이 유지되므로 그 처분근거의 변경이 가능한 점을 고려하여, 이 사건 처분에는 도로연결조례 제6조 제3호가 적용됨1)을 전제로 그 적법 여부를 판단하기로 한다.

나) 도로연결조례상의 '교차로'에 관하여

도로연결조례 제6조 제3호에 의하면, 도로와 위 제3호 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로를 연결하는 교차로의 경우 그로부터 일정한 범위 내에 있는 도로 구간에는 다른 도로의 연결을 금지하고 있는바, 위 규정이 적용되는 교차로라고 하기 위하여는 우선 그 도로연결의 형태가 도로연결조례상의 '교차로'에 해당하여야 할 것이므로, L와 그 부근의 이 사건 국도를 둘러싼 위와 같은 도로연결이 도로연결조례상의 '교차로'에 해당하는지에 관하여 본다.

도로연결조례 제2조 제5호에서는 '교차로'를 둘 이상의 도로(법정도로)가 교차 또는 접촉되는 공간을 말한다고 정의하면서 그 교차 또는 접촉의 형태 가운데 하나로 입체교차로를 예시하고 있고, 도로연결조례 [별표 4]의 입체교차로 예시도 1, 2에서는 도로면이 서로 다른 높이에 있어 직접 접촉하지 않고 교차하는 두 개의 도로가 그 사이에 설치된 연결로를 통하여 접촉할 수 있게 된 도로연결의 형태를 입체교차로로 들고 있는바, 앞서 본 사실관계에 의하면, 이 사건 국도는 L를 포함하여 그 전후의 M과 중로로 이어지는 일련의 도로(이하 '이 사건 교차도로'라 한다)와 서로 도로면의 높이를 달리 하면서 그 직접적인 접촉 없이 교차하고 있고, J 진입로는 이 사건 국도와 이 사건 교차도로 사이에 설치되어 이들 도로를 잇는 연결로로 서 기능하고 있으므로, 이 사건 국도와 이 사건 교차도로는 J 진입로를 연결로로 하여 입체교차로를 형성하고 있다고 볼 수 있다(이하 위 입체교차로를 '이 사건 교차로'라 한다).

다) 도로연결조례 제6조 제3호 각 목에서 정한 도로에 관하여

나아가 이 사건 국도와 함께 이 사건 교차로를 이루고 있는 이 사건 교차도로 및 J 진입로가 도로연결조례 제6조 제3호 각 목에서 정한 도로 중 어느 하나에 해당하는지에 관하여 본다.

이 사건 교차도로는 앞서 본 바와 같이 4차로 이상의 도로가 아니므로, '4차로 이상의 도로'를 그 기본적인 요건으로 삼고 있는 도로연결조례 제6조 제3호 가목 내지 다목 소정의 도로에는 해당되지 아니하고, 따라서 나머지 위 제3호 라목에서 정한 '그 밖에 도로연결로 인하여 교통의 안전과 소통에 현저하게 지장을 초래하는 도로'에 해당하는지 여부만이 문제된다.

이에 관하여 살피건대, 앞서 본 사실관계 및 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제6호증의 각 기재 및 영상, 이 법원의 안산상록경찰서장에 대한 각 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 제한시속 80km의 이 사건 도로구간 중 이 사건 신청지가 위치한 지점부터 이 사건 교차도로가 교차하는 지점까지는 약 300m 정도 이격되어 있고, 이들 두 지점 사이를 포함하여 그 전후의 구간은 전체적으로 S자 형태를 이루고 있으며, 그 S자 구간의 한 변곡점에는 이 사건 신청지가, 다른 변곡점에는 이 사건 교차도로가 지나고 있는 점, ② 그리고 이 사건 신청지의 변곡점을 바로 지나자마자 I충전소가 위치하고 있으며, 그로부터 100m 가량 지난 지점에 J진입로가 연결되어 있고, I충전소의 가속차로는 J 진입로가 시작되는 지점까지 설치되어 있는 점, ③ 따라서 그 도로 구조상 I충전소의 가속차로는 J 진입로로 빠지기 위한 감속차로로서도 이용될 수밖에 없어, 그 가속차로 구간에서는 I충전소에서 나와 좌측으로 차선을 변경하면서 가속하는 차량과 J 진입로로 들어가기 위하여 우측으로 차선으로 변경하면서 감속하는 차량 사이에 교차 상충하게 될 위험성이 위와 같은 감속차로 가 따로이 설치된 경우에 비하여 높을 것임은 분명한 점, ④ 게다가 이 사건 교차로 인근의 J 마을에는 N아파트 8개동, O빌라 2개동 등이 들어선 비교적 큰 규모의 주거지역이 형성되어 있을 뿐만 아니라 교회, 공장 등도 있어 다수의 차량이 J 진입로를 포함하여 이 사건 교차로를 빈번히 이용할 것으로 보이며, 이 사건 도로구간은 중앙분리대가 설치되어 있는 관계로 인천 방향으로의 유턴을 위하여 J 진입로를 이용하는 차량 또한 적지 아니할 것으로 보이는데, 이러한 사정까지 감안하면 위와 같은 교차 상충의 위험성은 실제 더욱 높다고 할 수 있는 점, ⑤ 이 사건 신청지 부근에서 이 사건 교차로 부근에 이르는 위 S자 구간에서는 2007년도에 5번, 2008년도에 1번, 2009년도에 5번, 2010년도에 3번의 교통사고가 발생하였는데, 그 중에는 위와 같은 도로 형태나 무리한 차선 변경에서 기인한 것으로 보이는 사고가 적지 않게 포함되어 있는 점 등을 종합하면, 이 사건 국도와 연결되어 이 사건 교차로를 이루는 J 진입로 및 이 사건 교차도로는 도로연결조례 제6조 제3호 라목 소정의 '도로연결로 인하여 교통의 안전과 소통에 현저하게 지장을 초래하는 도로'에 해당한다고 봄이 상당하다.

라) 도로연결조례 제6조 제3호에 따른 도로연결 금지구간에 관하여

마지막으로 이 사건 가속차로가 도로연결조례 제6조 제3호의 [별표 4] '교차로 영향권 산정기준'에서 정한 영향권 이내의 구간 및 [별표 5] '교차로 주변의 변속차로 등의 설치제한거리' 이내의 구간에 저촉되는지 여부에 관하여 본다.

도로연결조례 제6조 제3호의 [별표 4]와 [별표 5] 및 제8조 제1호의 [별표 6]의 규정에 의하면, 입체교차로의 경우 본선도로 또는 교차도로의 연결로 접속부 전방·후방으로 설치제한거리를 적용하도록 되어 있고, 이 사건 도로구간과 같은 4차로 이상인 도로의 경우 교차로 영향권으로부터의 가속차로 설치제한거리는 60m로 되어 있으며, 주유소의 경우 4차로 이상의 도로에서 가속차선의 최소길이는 90m, 그 테이퍼 가속부의 최소길이는 30m로 되어 있으므로, 이 사건 신청지가 이러한 규정에 저촉되지 않으려면 이 사건 교차로의 연결로 접속부인 J 진입로부터 이 사건 신청지까지의 거리가 최소한 180m(= 60m + 90m + 30m) 이상 떨어져 있어야 할 것인데, 앞서 본 바와 같이 이 사건 신청지에서부터 J 진입로까지의 거리는 100m 남짓에 불과하므로, 원고가 이 사건 신청지의 진출로로 이 사건 도로구간에 연결하여 설치하려는 이 사건 가속차로는 결국 도로연결조례 제6조 제3호의 규정에 따른 도로연결허가 금지구간에 상당 부분 저촉되어 그 설치는 허가될 수 없다 할 것이다.

마) 소결론

그렇다면 이 사건 처분은 그 처분사유가 적법한 것으로 인정되므로, 이에 반하는 원고의 주장은 이유 없다.

3) 재량권의 일탈·남용 주장에 대하여

앞서 본 바에 의하면, 피고가 이 사건 신청지보다 J 진입로에 더 가까이 있는 I충전소의 설치를 허가해 준 바 있는데, 설령 위 허가가 당시의 법령에 따라 적법하게 이루어진 것이라 하더라도 이 사건 신청 당시의 법령을 기준으로 할 때는 I충전소의 가속차로도 이 사건 가속차로와 같이 도로연결조례 제6조 제3호의 규정에 저촉된다고 볼 수 있어 I충전소의 가속차로 설치를 기준으로 삼아 형평을 요구하는 것은 타당하지 아니하고, 원고의 주장과 같이 I충전소의 가속차로가 그로부터 이 사건 교차로에 이르는 구간의 교통 소통에 별 다른 지장을 주지 않는다고 볼 수 없을 뿐만 아니라 그에 더하여 이 사건 가속차로까지 설치될 경우 그 일대의 교통 소통에 지장을 주는 정도는 더욱 커질 것이 분명해 보이며, J 진입로를 이용하는 차량이 거의 없다는 원고의 주장 또한 합당한 근거가 없는 것이다.

그리고 달리 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것이라고 볼 만한 사정도 없으므로, 이에 관한 원고의 주장 또한 받아들이지 아니한다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.