2015누1870 연임하지않기로하는결정취소

A

법원행정처장

서울행정법원 2015. 8. 13. 선고 2012구합28773 판결

2016. 7. 15.

2016. 11. 4.

1. 원고의 항소를 기각한다.

2. 항소비용은 원고가 부담한다.

제1심 판결을 취소한다. 대법원장이 2012. 2. 10. 원고에 대하여 한 연임하지 않기로 하는 결정을 취소한다.

1. 처분의 경위

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결문 제1항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

2. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 판사 연임 관련 법령의 위헌에 관하여

① 판사에 대하여 연임발령을 하지 아니하는 사유의 하나로서 '근무성적이 현저히 불량하여 판사로서 정상적인 직무를 수행할 수 없는 경우'를 규정하고 있는 구 법원조직법(2005. 3. 24. 법률 제7402호로 개정되고, 2014. 12. 30. 법률 제12886호로 개정되기 전의 것1)) 제45조의2 제2항 제2호(이하 '이 사건 연임결격조항'이라 한다)는 '현저히 불량'이라는 모호한 기준을 사용하고 있어 명확성 원칙에 위배된다.

② 판사의 근무성적 평정에 관하여 단지 '대법원규칙으로 정한다.'고 규정하고 있는 구 법원조직법(1994. 7. 27. 법률 제4765호로 개정되고, 2011. 7. 18. 법률 제10861호로 개정되기 전의 것) 제44조의2(이하 '이 사건 근무평정조항'이라 한다)는 연임부적격 사유 판단의 근거가 되는 근무성적 평정의 내용 및 절차에 관하여 구체적 범위를 제시하지 않은 채 하위법규인 대법원규칙에 백지위임한 것으로서 포괄위임금지의 원칙에 위배된다.

③ 구 '판사 근무성적 등 평정 규칙'(2012. 9. 11. 대법원규칙 제2424호로 전부개정되기 전의 것, 이하 '구 평정 규칙'이라 한다)에서 정하고 있는 근무평정방식에 의하면 평정이 소속 법원장 등 평정자 1인에 의해 이루어지는 관계로 평정자가 자의적이고 주관적으로 판단할 우려가 있고, 평정자료를 공개하거나 평정결과에 대한 이의절차 내지 소명절차도 마련되어 있지 아니하여 평정대상 판사의 방어권이 보장되어 있지 아니하다. 따라서 구 평정 규칙은 법관의 독립을 침해하고 적법절차에 위배한 것으로서 위헌이다.

2) 이 사건 처분의 절차상 하자에 관하여

원고에 대한 근무평정이 매년 비공개로 진행되어 이의제기나 소명 기회를 갖지 못하였고, 연임심사 당시 대법원장은 원고에게 10년 동안의 연도별 근무평정결과를 제시하지도 아니하였으므로, 이 사건 처분은 원고의 방어권을 제대로 보장하지 않은 절차상 하자가 있어 위법하다.

3) 이 사건 처분의 실체적 하자에 관하여

① 이 사건 처분은 '현저한 근무성적 불량'에 관하여 예측가능한 객관적인 기준이 사전에 제시된 적이 없이 이루어진 것으로서 위법하다.

② 원고가 '노력 필요' 등급을 수차례 받았다 하더라도 이 등급은 '보통' 등급에 못 미친다는 의미에 불과하고, 원고의 10년 누적 종합근무평정 결과가 전체 판사의 하 위 2%에 해당한다고 하더라도 이는 상대평가에 의한 것이어서 결국 원고의 근무성적이 현저히 불량하다고 볼 수 없다.

③ 가사 원고의 근무성적이 다소 불량하다 하더라도 이러한 사정만으로는 판사로서 정상적인 직무수행이 불가능하다고는 볼 수 없고, 피고는 이러한 점에 대한 납득할 만한 판단근거를 전혀 제시하지 못하고 있다.

④ 이 사건 처분에는 다음의 점에서 재량을 일탈·남용한 위법이 있다.

㉠ 원고는 2006년도 평정결과는 받아들이나 2007년도 평정의 경우 2006년도의 평정자가 다시 평정을 한 관계로 2006년도의 선입견이 그대로 이어져 2007년 통계자료의 긍정적 지표에도 불구하고 '노력 필요' 등급을 받게 된 것이다. 2010년과 2011년도 평정은 동일한 평정자가 한 것이고, 특히 2009년 촛불사건 재판개입 사태 당시 법원 개혁을 주장하였던 이후로 3년 연속 '노력 필요' 등급을 받았는데, 평정자 1인에 의해 법원 개혁 목소리를 배제하고자 하는 평정이 이루어지더라도 이를 보완할 방법이 없었다. 이와 같이 원고에 대한 평정결과는 평정자 1인에 의한 주관적 평가임에도 원고의 이의제기권이 보장되지 않은 상태에서 이루어진 것으로서 객관성 · 공정성 · 신뢰성을 담보하지 못한다.

㉡ 판사 근무평정 제도는 1995년 시작되었지만 근무평정이 일반적인 인사관리를 넘어서서 판사직을 박탈하는 연임심사의 기준으로는 인식되지 아니하였고, 실제로도 근무성적 불량을 이유로 연임제외처분이 이루어진 적이 없었다. 그런데 2012년 갑 자기 원고에 대하여 이 사건 처분을 하면서 '누적 종합평정등급 하위 2%'라는 기준이 '현저한 근무성적 불량'의 기준으로 등장하였는데, 이와 같은 기준은 피고가 자의적으로 설정한 것일 뿐, 대법원규칙에 명시된 바도 없고, 판사들에게 공지된 바도 없었다. 이처럼 이 사건 처분은 합리적 사유 없이 일반적으로 적용하여 온 기준과 어긋나는 기준을 적용한 것으로서 평등 원칙에 위배된다.

㉢ 원고는 2005년 민사 소액 사건을 2년간 담당한 후 후임자들을 위하여 업무매뉴얼을 만들었고, 소위 악성당사자 사건에 대한 관점의 전환, 비폭력대화법의 재판진행에의 도입 등에 관한 연구성과물을 작성하였으며, 2009년 촛불사건 재판개입 사태 당시 법원장의 사퇴를 촉구하는 게시물을 올리는 등 재판의 독립 향상 방안, 법원의 나아갈 방향 등에 관하여 연구, 노력하며 앞장 서 왔는바, 이 사건 처분에서는 이와 같은 원고의 긍정적 평가요소를 외면하였다.

나. 관계 법령

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결문 제2의 나.항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

다. 판단

1) 판사 연임 관련 법령의 위헌 여부

가) 이 사건 연임결격조항의 위헌 여부

이 사건 연임결격조항은 판사가 수행하는 직무의 중대성과 국가의 사법보장 책임을 감안하여 판사의 직무를 제대로 수행할 수 없는 자를 연임할 수 없도록 규정한 것으로, 이로써 연임제가 자의적으로 운용될 수 있는 위험을 방지하고, 판사의 직무를 제대로 수행하지 못하는 경우 판사의 직에서 배제하여 사법부 조직의 책임성과 효율성을 제고하려는 데 그 입법목적이 있다.

한편, '근무'의 사전적 의미는 '직장에 적을 두고 직무에 종사하는 것'을 일컫는바, 법관의 주된 직무가 재판업무의 수행인 점을 고려하면, '근무성적'이란 법관으로서의 직무수행, 즉 재판업무의 수행과 관련하여 평가한 결과를 의미한다고 볼 수 있으며, 구체적으로 재판업무의 수행에 있어 판사에게 요구되는 법률지식, 법적 사고 능력, 법정에서의 소송진행 능력, 판결작성 능력 등 직무수행에 영향을 미치는 능력에 대한 전반적인 평가를 포함하는 것으로 해석된다. 또한 '현저히 불량'의 사전적 의미는 '뚜렷이 드러날 정도로 상태가 나쁨'을 일컫는바, 이에 대한 평가는 판사에게 통상적으로 요구되는 직무수행 능력의 수준에 비추어 충분히 판단될 수 있다 할 것이다.

나아가 구 법원조직법(2011. 7. 18. 법률 제10861호로 개정되기 전의 것) 제44조의2 제1항은 대법원장으로 하여금 판사에 대한 근무성적을 평정하여 그 결과를 인사관리에 반영시킬 수 있도록 규정하고 있는데, 판사에 대한 연임발령 역시 대법원장의 인사권 행사에 해당하므로 근무성적에 대한 평가 결과가 연임발령 여부에 영향을 줄 수 있다는 점 역시 충분히 예측할 수 있으며, 구체적으로 어떠한 경우가 '근무성적이 현저히 불량한 경우'에 해당하는지를 판단함에 있어서는 법관으로서의 직무수행 능력에 관한 전반적인 사정을 종합적으로 고려하여 결정될 수 있으므로, 이를 일률적으로 단정하기 어렵다.

결국 이 사건 연임결격조항에서 말하는 '근무성적이 현저히 불량한 경우'란 판사의 직무수행에 관한 평가 결과가 뚜렷이 드러날 정도로 나쁜 경우로 충분히 해석할 수 있으며, 그 내용이 불명확하여 수범자인 판사에게 예측가능성을 제공하지 못하거나 법집행자에게 자의적인 법해석이나 법집행을 허용하고 있다고 할 수 없으므로, 명확성원칙에 위배되지 아니한다(헌법재판소 2016. 9. 19. 선고 2015헌바331 결정 참조).

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나) 이 사건 근무평정조항의 위헌 여부

이 사건 근무평정조항은 "제1항의 근무성적평정에 관한 사항은 대법원규칙으로 정한다."라고만 규정하고 있을 뿐, 근무성적평정의 대상이나 방법 등에 관한 사항을 규정하지 아니하고 있으므로 그에 대한 예측가능성이 있는지가 문제된다.

그런데 구 법원조직법은 헌법에 의하여 사법권을 행하는 법원의 조직을 정하는 것을 입법목적으로 하면서(제1조), 대법원장은 판사에 대한 근무성적을 평정하여 그 결과를 인사관리에 반영할 수 있도록 하고 있으며(제44조의2 제1항), 근무성적이 현저히 불량하여 판사로서 정상적인 직무를 수행할 수 없는 경우 등에 있어서는 연임발령을 할 수 없도록 하고 있다(제45조의2 제2항).

판사에 대한 연임제는 판사의 임기 동안 판사의 신분을 보장하여 사법권의 독립을 보장하는 역할 외에도, 판사가 수행하는 직무의 중대성과 국가의 사법보장 책임을 감안하여 판사의 직무를 제대로 수행하지 못하는 경우 등에 있어 그러한 판사를 연임에서 제외함으로써 판사의 성실성과 전문적 숙련성 확보를 통해 사법기능 및 업무의 효율성을 높이고자 함에 그 목적이 있다. 그리고 판사의 근무성적에 대한 평정은 국민의 재판청구권의 실질적 보장을 위하여 판사의 능력 및 적성을 장기적이고 누적적 관점에서 파악함으로써 판사의 연임에 있어 객관적인 기준을 제공하는 데에 그 취지가 있다.

이처럼 관련조항의 해석과 판사에 대한 연임제 및 근무성적평정제도의 취지 등을 고려할 때, 이 사건 근무평정조항에서 말하는 '근무성적평정에 관한 사항'이란 판사의 연임 등 인사관리에 반영시킬 수 있는 것으로 사법기능 및 업무의 효율성을 위하여 판사의 직무수행에 요구되는 것, 즉 직무능력과 자질 등과 같은 평가사항, 평정권자 및 평가방법 등에 관한 사항임을 충분히 예측할 수 있으므로 이 사건 근무평정조항은 포괄위임금지원칙에 위배된다고 볼 수 없다(위 2015헌바331 결정 참조).

따라서 원고의 이 부분 주장 또한 받아들이지 아니한다.

다) 구 평정 규칙의 위헌 여부

(1) 구 평정 규칙에 의하면 평정은 소속 법원장 등 평정자 1인에 의해 이루어지고(제3조, 별표 1), 특히 본원 소속 단독판사에 대하여는 평정자 외의 자에 의한 의견서가 제출되지도 아니하며(제5조 제2항 참조), 근무성적 평정자료는 예외 없이 공개되지 아니하고(제8조), 평정결과에 대한 판사의 이의제기나 소명절차가 마련되어 있지 아니한 것은 사실이다.

(2) 그러나 아래에서 보는 사정을 함께 고려하여 보면 구 평정 규칙이 법관의 독립을 침해하거나 적법절차에 위배한 것으로는 보기 어렵고, 구 법원조직법에서 위임한 입법재량의 범위 내에 있다고 봄이 상당하므로, 원고의 이 부분 주장은 역시 이유 없다.

① 앞서 본 바와 같이 이 사건 근무평정조항은 판사의 근무성적에 대한 평정은 국민의 재판청구권의 실질적 보장을 위하여 판사의 능력 및 적성을 장기적이고 누적적 관점에서 파악하려는 목적에서 사법기능 및 업무의 효율성과 연관되는 판사의 직무수행에 요구되는 직무능력과 자질 등과 같은 평가사항, 평정권자 및 평가방법 등에 관한 사항을 대법원규칙으로 정하도록 위임하고 있을 뿐, 복수의 평정자에 의하여 평정이 이루어져야 한다거나 평정결과를 공개하고 이에 대한 이의제기나 소명절차를 마련하여야 한다는 내용이 이 사건 근무평정조항으로부터 도출되지는 아니하며, 더욱이 이와 같은 내용이 법관의 독립이나 적법절차의 원칙에서 유래하는 헌법상의 요청이라고도 보기 어렵다. 적법절차의 원칙은 국가작용으로부터 개인에 대한 일체의 불이익이 야기될 경우 사전고지, 청문, 방어의 기회가 주어져야 함을 그 핵심적 내용으로 삼고 있다면서 소명의 기회를 주지 않고 그 불이익처분에 대한 이유도 명시하지 않은 근무평정제도는 적법절차 조항 위배로 위헌의 소지가 많다는 견해가 있으나,2) 매년 이루어지는 개개의 근무평정결과가 불이익처분은 아니고 누적된 근무평정결과를 바탕으로 이루어지는 연임제외처분이 불이익처분에 해당하는 것이므로, 연임심사과정에서 위와 같은 방어권 보장의 절차를 부여하면 적법절차의 원칙에 위배되는 것은 아니라고 판단된다.

② 평정자가 1인이라고 하여 반드시 그 평정결과가 주관적이라고는 말할 수 없고, 구 평정 규칙에서는 평정자는 신뢰성과 공정성이 보장될 수 있도록 객관적으로 평정하여야 함을 선언하는 한편(제5조 제1항), 평정자 외에 평정대상 판사와 일정한 직무상 관계에 있는 제3자로부터 의견서를 제출받아 평정에 참고하도록 하며(제5조 제2항), 일정한 경우 고등법원장의 평정확인을 거치도록(제7조 제1항) 규정하고 있다.

물론 2012. 9. 11. 대법원규칙 제2424호로 개정된 '판사 근무성적 등 평정 규칙'에서는 사건 처리율과 처리기간, 상소율, 파기율과 파기사유, 실질처리건수, 종국률 등이 포함된 기준을 적용하여 근무성적에 관한 사항을 평정하여야 하고 자질에 관한 사항을 평정할 경우에도 신뢰성과 공정성이 보장될 수 있도록 객관적으로 평정할 것을 요구하고 있고(제5조 제1항 참조), 일정한 경우 평정자료를 공개하는 근거를 두었으며(제8조 단서), 판사에게 평정결과의 요지를 고지하도록 신청권을 부여하고, 해당 연도 평정결과가 현저히 불량하거나 누적된 평정결과가 불량한 경우 대법원장이 평정결과의 요지를 고지하도록 하는 절차를 마련하였고(제9조), 평정결과의 요지를 고지받은 판사에게 의견서를 제출할 수 있는 기회를 부여하는(제10조) 등 평정결과의 객관성을 담보하고 평정대상 판사에게 방어권을 보장하기 위한 개선책을 마련하였다.

그러나 평정의 객관성을 담보하기 위하여 어떠한 절차를 보장하여야 할 것인가 하는 문제는 헌법이나 법률에 직접 근거를 두고 있다기보다는 입법자가 제반 사정을 고려하여 입법정책적으로 결정할 사항으로 보일 뿐이다. 위 개정된 '판사 근무성적 등 평정규칙'이 원고의 재임용 탈락 이후 근무평정제도 개선을 요구하는 판사들의 요구를 받아들이고 이를 안건으로 채택한 법관인사제도개선위원회의 '법관의 독립을 해치지 않으면서도 객관·공정·투명하게 평가가 이루어져야 한다'는 건의를 수용하여 개정된 것이라 하더라도 이를 두고 구 평정 규칙에 내재하고 있던 위헌성을 제거한 것이라고 평가할 수는 없고, 구 평정 규칙에 있던 문제점을 개선하기 위하여 입법재량권을 행사한 결과로 보일 뿐이다.

③ 일반직 국가공무원에게 적용되는 '공무원 성과평가등에 관한 규정'에 의하면 평가자 등은 근무성적평정이 완료되면 원칙적으로 평정 대상 공무원에게 근무성적 평정 결과를 알려주어야 하고, 평정대상 공무원은 그 결과에 이의가 있는 경우 이의를 신청할 수 있으며, 이의신청한 내용이 타당하다고 판단되는 경우에는 해당 공무원에 대한 근무성적평정 결과를 조정할 수 있고, 이의신청을 받아들이지 아니하는 경우에는 그 사유를 해당 공무원에게 설명하도록 규정하고 있다(제21조). 그런데 헌법 제106조 제1항에서는 '법관은 탄핵 또는 금고 이상의 형의 선고에 의하지 아니하고는 파면되지 아니하며, 징계처분에 의하지 아니하고는 정직·감봉 기타 불리한 처분을 받지 아니한다.'고 규정하여 법관의 신분을 일반 공무원에 비하여 강하게 보장하고 있다.

원고는 일반직 국가공무원에게 보장되어 있는 근무성적평정 결과에 대한 이의신청권을 일반직 국가공무원보다 더 신분이 보장되는 판사에게 근무평정 결과에 대한 이의신청권을 보장하지 아니하는 것은 법관의 신분 보장을 침해하는 것이라는 취지로 주장한다.

그러나 근무평정 결과의 공개와 이에 대한 이의신청권 부여라는 한 가지 측면만 가지고 신분 보장의 정도를 논하는 것은 타당하지 아니하다. 평정의 투명성 · 공정성을 확보하고 평정자의 자의적인 평정을 견제하기 위한 목적으로 2004. 7. 20. 대법원규칙 제1896호로 '판사및예비판사근무성적평정규칙'을 개정하면서 판사가 신청하면 본인의 근무성적 평정결과의 요지를 공개할 수 있도록 근거규정(제8조 단서)을 두었던 적이 있으나, 그 결과 판사들이 근무성적 평정을 과도하게 의식하게 될 뿐만 아니라 낮은 평가를 받은 판사의 사기 저하, 이에 따른 법원의 분위기 악화 등의 문제점이 지적되어 2005. 12. 21. 대법원규칙 제1969호로 위 규칙을 개정하면서 위 근거규정을 삭제하였던 역사적 경험을 가진 바 있다. 말하자면 근무성적 평정결과를 공개할지 또 평정대상 판사에게 이의신청권을 인정할지 여부는 평정대상 판사의 방어권, 근무성적 평정제도의 실효성, 재판의 독립, 근무성적 평정결과의 공개가 미칠 영향 등 제반 사정을 고려하여 결정할 입법재량의 문제일 뿐이며, 법관의 신분 보장과는 직접적인 연관성이 없다.

2) 이 사건 처분의 절차상 하자 여부

가) 구 법관인사규칙 제17조에 의하면, 법관인사위원회는 연임적격 여부가 문제되는 판사에게 그 사유를 알려주고 이에 대한 의견을 진술할 기회를 부여하여야 하며 (제1항), 그 경우 판사는 법관인사위원회의 회의에 출석하여 의견을 진술하거나 출석하지 아니하고 서면으로 의견을 진술할 수 있고, 필요한 자료를 제출할 수 있다(제2항).

나) 이 사건에 관하여 보건대, 대법원장은 2012. 1. 27. 원고에게 구 법관인사규칙 제17조 제1항에 따라 연임적격 여부가 문제되는 사유를 통지하고 이에 대한 의견을 진술할 기회를 부여한 사실, 원고는 2012. 2. 7. 법관인사위원회 회의에 출석하여 의견을 진술하고, 소명자료를 모두 제출한 사실, 원고는 이 사건 처분에 불복하여 법원소청 심사위원회에 대한 심사청구 및 이 사건 소를 순차로 제기한 사실은 앞서 본 바와 같다.

사실관계가 이와 같다면 이 사건 처분 과정에서 구 법관인사규칙에 따른 원고의 방어권은 적절히 보장되었다고 할 것이다.

다) 구 법관인사규칙 제17조 제1항은 연임적격 여부가 문제되는 사유를 알려주도록 하고 있을 뿐이고, 더 나아가 대법원장에게 연임적격 여부에 관한 심사에 앞서 심사대상 판사에게 구체적인 연도별 평정자료를 제시하여야 할 의무가 있다고 볼 근거는 없다(2012. 9. 11. 개정된 법관인사규칙 제17조 제3항에서 연임적격 여부가 문제되었음을 통지받은 판사가 평정자료의 제공을 요청할 수 있도록 한 규정을 신설하였으나, 이 사건 처분 당시에는 위와 같은 규정이 존재하지 아니하였음이 명백하다).

또한 구 평정 규칙 제8조는 근무성적 평정자료는 공개하지 아니한다고 규정하고 있을 뿐, 이 사건 처분 당시 평정대상자에 대한 고지나 이의제도 등에 관한 규정이 존재하지 않았으며, 위와 같은 제도를 마련할 것인지 여부가 입법정책적 재량의 영역에 속한다는 점은 앞서 본 바와 같다.

따라서 연임심사 과정에서 원고에 대하여 의견진술권 및 자료제출권이 충분히 보장된 이상, 원고에게 사전에 연도별 평정자료가 제공되지 아니하였다거나, 원고에 대한 근무평정이 비공개로 진행된 결과 매년 이루어진 근무평정에 대하여 원고에게 개별적인 이의제기나 소명 기회가 부여되지 않았다고 하더라도 이 사건 처분에 절차상의 하자가 있다고 볼 수 없으므로 이 부분 원고의 주장은 받아들이지 않는다.

3) 이 사건 처분의 실체상 하자 여부

가) '현저한 근무성적 불량'에 관하여 예측가능한 객관적인 기준이 사전에 제시되어야 하는지 여부

이 사건 처분 당시 '현저한 근무 성적 불량'에 관한 객관적 기준 자체가 존재하지 아니하였고, 그러한 기준이 일선 판사들에게 제공된 적이 없었던 것은 이 법원에 현저하다.

그런데 판사가 수행하는 직무가 다양하고, 담당 사건의 난이도가 각각 달라 업무처리 통계에 관한 획일적·절대적 기준을 제시하는 것이 사실상 불가능한 점, 통계적 지표에 의한 기준만을 제시할 경우 통계로 드러나지 않는 재판 진행의 성숙성, 사건 심리의 충실성 등의 측면이 소홀히 취급될 우려가 있는 점, 연임에서 제외되는 근무성적 하한 기준이 공개적으로 제시될 경우 일선 판사들이 평정결과에 더욱 연연함으로써 양심에 따라 독립하여 재판하는 것을 기대하기 어려운 상황이 초래될 수도 있는 점 등에 비추어 보면, 원고가 이 부분 주장의 근거로 삼고 있는 대학교원의 재임용심사기준과는 달리 사전에 객관적인 규정으로 판사의 재임용심사기준이 제시되어 있어야 한다고는 볼 수 없다.

따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

나) 원고의 근무성적이 현저히 불량한지 여부

(1) 을 제1 내지 3, 5호증(가지번호가 있는 경우 가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

① 원고는 5단계 근무성적 평정이 시행되었던 2002년경부터 2004년경까지는 2번째에 해당하는 '좋음' 등급을 1회, 3번째에 해당하는 '평균' 또는 '보통' 등급을 2회 받았고, 3단계 근무평정이 시행되었던 2005년경부터 2011년경까지는 3단계 중 2번째에 해당하는 '보통' 등급을 2회, 3번째에 해당하는 '노력 필요' 등급을 5회 받았다.

② 원고의 종합평정등급은 2012년 상반기 연임심사 대상 판사(사직예정자 포함) 180명 중 하위 공동 2위 수준이고, 10년 동안 10회에 걸쳐 근무성적 평정을 받은 판사 757명 중에서는 하위 공동 6위 수준이다. 특히 임기만료일을 기준으로 최근 7년간에 해당하는 2005년경부터 2011년까지에 한정할 경우에는 원고가 최하위에 해당하며, 위 기간 동안 5개의 세부항목 가운데 하위 등급인 '노력 필요' 등급을 16회 받았다.

③ 2012년 상반기 임기 만료 예정 법관 중 원고보다 근무성적 평정이 낮은 판사는 연임되지 아니하였다.

(2) 위 인정사실에 의하면, 원고의 10년 누적 종합평정결과는 원고의 직무수행에 관한 평가결과가 뚜렷이 드러날 정도로 나쁜 것으로서 현저히 불량한 경우에 해당한다고 봄이 상당하다. 헌법이 사법의 독립을 보장하는 것은 그것이 법치주의와 민주주의의 실현을 위한 전제가 되기 때문이지, 그 자체가 궁극적인 목적이 되는 것은 아니고, 국민의 재판청구권을 실질적으로 보장하기 위해서는 사법의 독립성 외에 책임성도 함께 요구되는데, 판사의 연임제도는 사법의 책임성을 실현하는 제도의 하나로 이해할 수 있는바(위 2015헌바331 결정 참조), 2012년도 연임심사 대상 판사 180명 중 하위 공동 2위이고, 10년 동안 근무성적 평정을 받은 판사 757명 중 하위 공동 6위 수준이며, 최근 7년간에 한정할 경우에는 최하위에 해당하는 근무성적을 현저히 불량한 경우가 아니라고 보게 되면, 사법의 책임성을 실현하고자 하는 판사 연임제도가 형해화되고 말 것이다.

원고는 누적된 종합평정등급이 하위 2%에 해당한다 하더라도 이로써 곧바로 근무성적이 현저히 불량한 경우에 해당한다고 할 수 없다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 원고의 근무성적 불량성을 판단함에 있어서 하위 2% 기준만을 적용한 것은 아니므로 이를 전제로 한 원고의 위 주장은 이유 없다.

나아가 원고가 주장하는 바와 같이 '노력 필요' 등급이 판사로서의 결격을 의미하는 것이 아니라 '보통' 등급의 수준에 미치지 못한다는 의미를 가질 뿐이고, 근무평정이 사실상 상대평가라 하더라도, 근무성적을 10년 누적 종합평정결과를 기준으로 판단하는 이상 원고의 근무성적을 '보통' 등급에 미치지 못하는 정도에 불과한 수준이라거나 우연히 우수한 판사와 자주 근무한 불운 때문이라고는 보기 어렵다.

따라서 원고의 이 부분 주장 또한 받아들이지 아니한다.

다) 판사로서 정상적인 직무를 수행할 수 없는지 여부

(1) 이 사건 연임결격조항에서 규정하고 있는 바와 같이 근무성적이 현저히 불량하다는 사정만으로는 연임결격사유에 해당한다고 할 수 없고, 궁극적으로는 그로 인하여 판사로서 정상적인 직무를 수행할 수 없는 경우에 해당하여야 함은 원고가 주장하는 바와 같다.

과연 어떠한 경우가 판사로서 정상적인 직무를 수행할 수 없는 경우에 해당하는가에 관하여는, 판사에 대한 연임제는 판사의 임기 동안 판사의 신분을 보장하여 사법권의 독립을 보장하는 역할 외에도 판사가 수행하는 직무의 중대성과 국가의 사법보장 책임을 감안하여 판사의 직무를 제대로 수행하지 못하는 경우 등에 있어 그러한 판사를 연임에서 제외함으로써 판사의 성실성과 전문성 확보를 통하여 사법기능 및 업무의 효율성을 높이고자 함에 그 목적이 있는 점(위 2015헌바331 결정), 한편 연임심사를 지나치게 강화할 경우 판사가 그 임기 동안 근무성적 평정결과에 필요 이상으로 매달리게 됨으로써 판사가 평정자로부터 독립하여 재판할 수 있는 근무환경이 훼손될 우려도 있는 점 등을 고려할 때 판사 연임제도의 실효성을 확보하면서도 그로 인하여 법관의 독립이 훼손되지 아니하도록 그 기준을 정하여야 할 것이나, 판사 직무의 다양성과 엄중성, 사법기능의 효율성 또는 법관의 독립에 대한 시대적 요청의 변화, 사법부 인적 구성 및 재판제도의 변화 등에 비추어 볼 때 그 기준을 획일적·일률적으로 제시한다는 것은 부적절하다고 판단된다. 다만 헌법 제105조 제3항은 법관의 연임에 관한 구체적인 내용을 법률에 위임하고 있고, 그에 따라 제정된 법원조직법 제45조의23)에서는 임기가 만료된 판사는 인사위원회의 심의를 거치고 대법관회의의 동의를 받아 대법원장의 연임발령으로 연임한다고 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 그 요건해당 여부에 관하여는 광범위한 판단재량을 가지되 인사위원회의 심의와 대법관회의의 동의라는 엄격한 절차를 통해 그 재량을 통제하려는 것이 입법취지라고 판단된다.

원고는 국가공무원의 직권면직사유에 관하여 규정하고 있었던 구 국가공무원법(1991. 5. 31. 법률 제4384호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항 제2호의 '직무수행 능력의 현저한 부족으로 근무성적이 극히 불량한 때'의 해석과 같이 정신적·육체적으로 직무를 적절하게 처리할 수 있는 능력의 현저한 부족으로 근무성적이 극히 불량한 때에 준하여 해석되어야 한다는 취지로 주장하나, 국가공무원은 정년까지의 재직이 보장되어 있는 점, 이 사건 연임결격조항은 능력의 부족을 전제로 하고 있지 아니한 점에 비추어 위 구 국가공무원법의 규정에 대한 해석을 준용하기는 어렵다.4)

(2) 판사로서 정상적인 직무를 수행할 수 없다는 점은 일종의 정성적(定性的) 평가이므로, 근무성적 평정자료 중 서술식 평정의 내용이 제출되어 이를 중심으로 요건의 해당 여부를 판단하는 것이 바람직하다. 그러나 피고는 이 사건 처분의 적법성을 주장하면서 원고에 대한 서술식 평정 내용을 인용하지 아니하였고, 그로 인해 그에 관한 원고의 문서제출명령신청은 기각으로 확정되었는바(서울고등법원 2015. 3. 6.자 2015루11 결정, 대법원 2015. 5. 22.자 2015무20 결정), 이러한 점에서 원고가 이에 대한 방어권을 행사하는 데에 일정한 지장이 있었다고는 보인다.

그럼에도 불구하고 아래에서 드는 사정을 고려해 볼 때 원고가 판사로서 정상적인 직무를 수행할 수 없는 경우에 해당한다고 본 대법원장의 판단재량은 존중되어야 한다고 판단된다.

① 근무성적의 현저한 불량은 판사로서의 정상적인 직무 수행과 전혀 별개의 것이 아니라 상당한 관련성을 가진다. 특히 원고는 2004년 단독판사로 보임된 이후 연임심사시까지 8년 동안 '노력 필요'의 등급을 5회 받았는바 이는 재판장으로서의 직무수행에 상당한 문제점이 지속적으로 지적되었다는 것을 의미한다.

② 원고는 2010년 당사자가 다투는 대여금 사건에서 판결 이유를 72자만을 기재하고 나머지 기재사항은 별지로 첨부한 당사자의 준비서면으로 대신하는 판결을 작성하여 일방 당사자의 소송대리인이 대한변호사협회에 진정을 하고, 대한변호사협회는 대법원에 항의를 하며 재발방지를 촉구하는 소동이 벌어지기도 한 사실은 이 법원에 현저하다. 원고는 단독판사로 보임된 이후 8년 동안 판결작성능력 항목에서 4 차례 '노력 필요' 등급을 받았는바, 위 기간 동안 판결 이유를 기재하지 않는 민사 소액 단독업무를 2년 6개월, 판결문을 작성하지 않는 신청 합의 및 단독 업무를 1년, 사건의 분쟁성이 희박한 사건관리부 업무를 1년 남짓 담당하였던 점(을 제3, 5호증의 각 기재)을 고려하여 보면, 원고는 판결작성능력이 특별히 문제되었던 것으로 보이고, 위 판결 또한 판결의 간이화 차원을 넘어 판결의 설득적 기능에 심각한 흠결이 있었다고 보아야 할 것이다.

③ 원고가 연임심사 직전 2년간 담당한 업무는 민사 중액 단독업무인데, 2010년도에는 신건 위주, 조정 위주로 업무를 처리하여 처리율과 실질조정율은 높은 편이었으나 실질판결 건수가 적고 미제분포지수가 나빠졌으며(90.8 → 80.4), 항소심에서 그 결론이 유지되지 못하는 예가 많았다고 평가되었다. 2011년에는 사건을 전반적으로 처리하려고 노력하여 미제분포지수는 개선되었으나 그 과정에서 실질조정율, 상소율, 파기율 등이 급격히 악화되어 전국 평균보다 좋지 못한 성과를 보였다(을 제3, 6호증의 각 기재). 이처럼 원고는 위 기간 동안 담당 사건 전체를 적절히 조율하면서 안정적으로 재판부를 운영하지 못하였던 것으로 판단되는바, 위 기간 동안 원고는 사건처리능력 항목에서 2년 연속 '노력 필요' 등급을 받았다(을 제5호증의 기재).

4) 이 사건 처분의 재량 일탈·남용 여부

가) 근무성적 평정결과의 객관성 여하

아래에서 든 사정에 비추어 보면 원고의 근무성적 평정결과는 객관성 등이 확보되어 있다고 보이므로, 이를 탓하는 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.

① 원고는 2006년 근무성적 평정결과 '노력 필요'의 등급을 받은 점에 대하여는 수긍하고 있다.

② 2007년 평정이 원고가 주장하는 바와 같이 2006년 평정과 동일한 평정자에 의하여 이루어진 사실은 이 법원에 현저하나, 이러한 사정만으로는 2006년 평정에서의 선입견이 그대로 2007년 평정으로 이어졌다고는 보기 어렵다. 2007년은 원고가 서울남부지방법원에서 민사 소액 단독업무를 수행하다가 2007. 8. 21. 해외 연수를 떠난 해로서 원고가 해외 연수를 떠나기 전까지의 통계자료로 제출된 증거(을 제7호증의 3)은 원고가 담당하던 사건이 해외 연수로 나간 후 재배당이 되었던 관계로 정확한 처리현황을 반영하지 못하고, 달리 당시 원고의 통계지표가 우수하였다고 볼 만한 증거가 없다.

③ 원고는 2008년 촛불사건 재판개입 사태 당시 소속 법원장의 징계를 주장하는 글을 법원 내부 전산망에 올렸고, 원고가 2009년부터 2011년까지의 3년간 연속하여 '노력 필요' 등급을 받은 사실은 원고가 주장하는 바와 같다. 그런데 2009년 평정은 원고가 징계를 주장하였던 자가 아닌, 다른 법원장에 의하여 이루어졌던 점, 2010년과 2011년 평정은 앞서 본 바와 같이 원고가 그 기간 동안 민사 중액 재판장으로서 적정한 사건관리를 하지 못하였던 점에 비추어 보면, 2009년부터 2011년까지의 근무평정 결과가 법원 개혁의 목소리를 내었던 원고를 법원조직으로부터 배제하기 위하여 이루어진 것이라고는 보기 어렵다.

④ 원고의 근무성적 중 '노력 필요' 등급을 받은 해는 2006년, 2007년, 2009년부터 2011년으로서 대부분 본원 소속 단독판사로서 직무를 수행할 때이므로, 이 당시의 근무평정은 대부분 합의부 재판장이나 소속 지원장의 의견 없이 소속 법원장 1인에 의하여 이루어졌으며, 당시 그 평정결과가 공개되지도, 이의권이 보장되지도 아니한 사실은 원고가 주장하는 바와 같다. 그러나 이러한 사정만으로는 그 평정결과가 주관적 이거나 자의적이어서 객관성 · 신뢰성이 확보되어 있지 않다고 보기는 어렵고, 오히려 근무성적 평정은 평정대상 판사의 통계자료, 해당 기간에 작성된 판결 등 각종 문서, 법정에서의 재판 진행, 법원 안팎의 평판 등 제반 사정을 두루두루 고려하여 이루어지는 것이 일반적인 현실이다.

나) 평등 원칙 위배 여부

아래에서 든 사정에 비추어 보면 이 사건 처분은 평등 원칙에 위배되지 않는다고 보이므로, 이를 탓하는 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.

① 판사 근무성적 평정제도는 1995. 2. 16. 대법원규칙 제1336호로 '판사및예비판사근무성적평정규칙'을 제정하면서 마련되었고, 2011. 7. 18. 법률 제10861호로 법원조직법을 개정하면서 평정결과를 연임 등의 인사관리에 반영함을 명기하였고(제44조의 2), 그 이전에는 단순히 인사관리에 반영한다고만 규정하고 있었다. 그런데 이러한 사실만으로는 2011. 7. 18. 이전에는 근무성적 평정이 연임과는 무관한 것으로 인식되었다고는 볼 수 없고, 앞서 본 바와 같이 구 법원조직법상 관련조항의 해석과 판사에 대한 연임제 및 근무성적 평정제도의 취지 등을 고려할 때, 이 사건 근무평정조항에서 말하는 '근무성적 평정에 관한 사항'이란 판사의 연임 등 인사관리에 반영시킬 수 있는 것으로 충분히 예측할 수 있으므로, 근무성적 평정이 연임심사에서 중요한 기준으로 적용되리라는 것을 충분히 인식할 수 있었다고 할 것이다.

② 원고가 주장하는 바와 같이 1995년 이후로 근무성적 불량을 이유로 연임제 외처분을 받은 판사는 없으나, 이는 법관인사위원회에서 근무성적이 현저히 불량하다고 판단되는 판사에 대하여 연임적격 여부가 문제되는 판사로 결정되었음을 통보하면 대부분의 해당 판사가 명예를 고려하여 자진 사직하였기 때문으로 보인다.

③ 원고는 피고가 2012년 이 사건 처분을 하면서 갑자기 '누적 종합평정등급 하위 2%'라는 기준을 '현저한 근무성적 불량'의 적용기준으로 제시하였다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 원고의 근무성적 불량성은 여러 가지 사정을 종합하여 판단한 것으로서 '누적 종합평정등급 하위 2%'라는 기준만을 적용한 것은 아니다.

다) 원고의 긍정적 요소를 고려하지 않았는지 여부

원고는 2005년 이래로 민사 소액재판을 담당한 경험을 토대로 2006. 2. 15. '본인소송에서의 법정커뮤니케이션'이라는 업무매뉴얼과 '사건의 차별화를 통한 소액업무의 효율화'라는 업무매뉴얼을 만들었고, 비폭력 대화법을 재판 진행에 도입하자는 취지의 글, 조정기법에 관한 글, 악성당사자 사건을 원만하게 다루는 기법에 관한 글 등을 법원 내부 전산망에 게시하는(을 제6호증의 기재) 등 평소 부드럽고 온화한 재판 진행에 관심이 많았고, 자신의 재판경험을 동료 법관과 함께 공유하고자 하는 시도를 적극적으로 해 온 사정은 알 수 있다. 또한 앞서 본 바와 같이 원고는 2009년 촛불사건 재판개입 사태 당시 해당 법원장의 징계를 주장하는 등 재판의 독립에 관심이 많았던 것으로 보인다.

그런데 이 사건 처분 당시 원고의 이와 같은 긍정적인 면을 도외시하였다고는 단정키 어렵고, 이러한 측면과 더불어 원고의 근무성적 등 제반 사정을 함께 고려하여 이 사건 처분에 이른 것으로 보일 뿐이다(원고는 법관인사위원회에 위에서 본 원고의 긍정적 평가요소에 관한 소명자료를 제출하였다).

이러한 사정에 비추어 보면, 이 사건 처분이 원고의 긍정적 평가요소를 외면하여 비례의 원칙에 위배된다는 원고의 주장은 받아들이기 어렵다.

3. 결론

그렇다면 이 사건 처분은 적법하므로 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고의 항소를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 김흥준

판사 김성수

판사 이현수

1) 원고가 위헌을 주장하는 구 법원조직법의 개정범위를 특정하고 있지는 않으나(원고의 2014. 1. 7.자 준비서면 참조), 이 사건 처분에 적용되고 원고가 헌법소원(2015헌바331)의 대상으로 삼은 개정범위로 특정하기로 한다. 뒤에서 보는 이 사건 근무평정조항에 대하여도 같은 방식으로 특정하기로 한다.

2) E, "F", 국회 연구용역 과제 보고서(2013년 12월), 40면 참조(갑 제9호증).

3) 이 조항은 2011. 7. 18. 법률 제10861호로 개정된 이래 같은 내용으로 규정하고 있다.

4) 헌법 제106조 제2항은 '법관이 중대한 심신상의 장해로 직무를 수행할 수 없을 때에는 법률이 정하는 바에 따라 퇴직하게 할 수 있다.'고 규정하여, 위 구 국가공무원법상의 직권면직사유와 유사한 규정을 별도로 두고 있다.