창원지방법원 2012.12.20.선고 2012구합2182 판결

가. 주식회사 ①①①0① 등 창원지역 47개 철강회사로 구성된 창원철강유통사업협 동조합(2006. 12.경 설립, 대표자 이사장 권○○, 이하 '철강조합'이라 한다)은 2011. 1. 25. 피고에게 '창원기계공단의 지속적인 철강수요의 증가에 따라 창원지역의 철강일반 산업단지조성을 통하여 원활한 원자재의 공급으로 철강사용업체의 원가경쟁력 및 생산성 향상을 도모하며, 아울러 지방산업의 육성 및 고용증대를 통한 지역경제의 활성화에 기여하고자 한다.'는 사업목적으로 창원시 의창구 ○○면 ○○리 산* 일원 322,730(이하 '이 사건 신청지'라고 한다)에 일반산업단지를 조성하기 위한 투자의향서를 제출하였다.

나. 피고는 2011. 4. 6. 철강조합에 '창원공단에 원자재를 원활하게 공급하고 산재된 소규모 영세업체를 집적화하기 위한 산업단지 조성이 필요하다. 다만, 사업지 주변이 주거기능을 목적으로 하는 도시개발사업지구로서 주거환경유지가 필요하여 공해 및 피해방지 대책 마련과 이미 운영중인 채석장은 복구 완료되어야 산업단지 승인 신청이 가능하다. 환경영향평가 등 장시간을 요하는 행정절차는 선이행하여 조속히 처리할 필요가 있다.'는 취지의 검토결과를 통보하였다.다. 철강조합의 대표자 권○○ 등은 2011. 6. 29. 창원철강일반산업단지(이하 '철강산 업단지'라고 한다)를 조성하기 위한 부지선정, 인·허가절차 등 철강산업단지 조성과 관련된 일체의 사업을 하기 위하여 원고를 설립하였다.

라. 원고는 2011. 10. 5. 피고에게 이 사건 신청지에 금속가공제품 제조업 등을 주요 유치업종으로 하는 철강산업단지계획 승인신청을 하였다.

마. 피고는 2012. 2. 27. 원고에게 「지방산업단지계획심의위원회(이하 '심의위원회'라고 한다)가 원고의 신청을 심의하여 '① 인근 무동도시개발지구의 아파트단지 입주예정자에 대한 민원해소 방안강구, ② 건축물형태, 빗물사용, 재생가능에너지, 녹화, 폐기물(비점오염원) 등을 고려한 친환경산업단지계획 수립, ③ 입주업종에 대한 배치계획 재검토'라는 결정을 함에 따라 철강산업단지계획을 유보한다. 유보사유 보완 및 인근 무동지구 아파트 입주예정자의 민원발생 가능성에 대하여 아파트 사업시행자 및 관련부서 등과 협의 후 민원해소방안을 강구하여 조치계획 제출하라'는 통지를 하였다.

바. 원고가 피고에게 위 유보사유에 대한 조치계획 등을 제출하자 피고는 심의위원회에 다시 철강산업단지 조성사업에 관한 심의를 요청하였다.

사. 피고는 2012. 5. 22. 「심의위원회가 원고의 신청을 심의하여 '① 유보사유 미해 소(입주예정자 민원 해소 방안 강구 등), ② 지정권자인 피고가 민원 등의 사유로 행정절차 추진 어렵다는 의견, ③ 창원시 민원, 입지여건 등 원점에서 재검토 필요, ④ 도시기본계획에 있어 기존 창원시 주거부족으로 새로이 북면 신도시(무동, 내곡, 동전지 구 등 4,522세대 예정)를 계획하면서 인근에 산업단지 조성은 재검토 필요'라는 결정을 함에 따라, 원고가 신청한 계획으로는 부결사유 해소대책 수립이 불가능하다고 판단되어 승인 불가함을 통보합니다.」라는 취지로 원고의 철강산업단지계획 승인불가의 통보(이하 '이 사건 처분'이라 한다)를 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1, 3, 6, 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 당사자 주장

(1) 원고의 주장

원고는, 피고가 관계법령상 원고의 철강산업단지계획에 대한 승인을 거부할 사유가 없음에도 불구하고 오로지 철강산업단지 인근 아파트 입주예정자들의 반대민원이 있다는 사유만으로 이 사건 처분을 하였으므로 위법하다.

(2) 피고의 주장

철강산업단지 인근 아파트 입주예정자들의 철강산업단지 조성에 대한 반대 민원이 있음에도 원고가 별다른 조치를 하지 않았고, 피고가 산업단지 지정 및 산업단지계획 승인권자로서 산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법(이하 '특례법'이라 한다) 제14조에 의한 심의위원회의 심의결정에 따라 이 사건 처분을 한 것이므로 적법하다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

(1) 원고의 철강산업단지 조성계획 등 원고는 2011. 10. 5. 피고에게 이 사건 신청지에 금속가공제품 제조업 등을 주요 유치업종으로 하는 철강산업단지계획 승인신청을 하였는데, 당시 원고가 제출한 철강 산업단지의 토지이용계획 등은 아래 표와 같다.

(2) 주민설명회 등

(가) 원고는 2011. 6. 7. 피고에게 환경영향평가(초안)을 제출하였고, 같은 달 25. 무동마을회관, 신음마을회관에서 위 각 마을주민들이 참석한 가운데 위 초안에 대한 주민설명회를 개최하였고, 그 의견을 산업단지계획에 반영하여 2011. 10. 5. 철강산업 단지계획 승인신청을 하였다.

(나) 피고는 중앙일간신문 및 지방일간신문, 창원시홈페이지에 철강산업단지 계획 및 주민설명회 개최를 공고하였고, 2011. 10. 18. 창원시 의창구 북면사무소에서 철강산업단지계획안 및 환경, 교통, 재해 등에 관한 사항 등에 관한 주민설명회를 개최하였고, 위 설명회에 참여한 주민은 47명이다.

(3) 이 사건 신청에 관한 관계부서 협의 등

(가) 피고는 2011. 10. 10.부터 이 사건 신청에 관한 관계기관 협의를 거쳐 2012. 1. 31. 원고에게 "이 사건 신청지와 인접하여 무동지구 도시개발사업이 시행 중

에 있어 향후 민원 발생이 우려되므로, 도시개발사업 구역 경계 쪽에 완충녹지 또는 차폐시설을 충분히 설치하고, 무동도시개발 사업지구와 가까운 곳에 소음, 분진이 적게 발생하는 업종이 배치될 수 있도록 계획하여 주시기 바랍니다(창원시 산업입지과)."라는 등의 관계부서 협의의견을 제시하였고, 이에 대하여 원고는 2012. 2. 1. '사업지구 내 무동지구와 인접한 남서 측에 공원 및 녹지를 조성(마운딩 기법 1))하고 수고(樹高)가 높은 나무를 식재하여 사업지구가 최대한 차폐되도록 할 계획이다. 아울러 도시개발사 업지구와 인접한 곳은 소음, 분진이 적게 발생하는 업체를 우선으로 배치하고 모든 작업이 옥내 작업이 되도록 계획하겠다.'라는 등의 조치계획을 제출하였다.

(나) 경상남도지사가 2012. 2. 21. 심의위원회 심의의결 자료로 제출한 창원 철강일반사업단지계획승인(안)에 첨부된, 창원시 도시정책과 공무원이 작성한 기술검토서에는 원고가 제출한 산업단지계획이 적정하다는 취지의 기재가 있다.

(4) 이 사건 신청지 인근 무동지구 도시개발구역 내 아파트 입주예정자 등의 반대

(가) 이 사건 신청지 인근 무동지구 도시개발구역 내에는 ○○아파트 등 총 4,300여 세대의 공동주택이 2013. 6.경부터 2015. 3.경까지 사이에 들어설 예정이다. (나) 원고는 2012. 3. 17. 창원시 의창구 ○○면 ○○리 ○○ 아파트(2013. 6. 30. 준공예정, 총 861세대, 이하 '이 사건 아파트'라고 한다) 등 아파트 입주예정자를 상대로 사업설명회를 개최하였는데, 특히 그 경계가 이 사건 철강산업단지의 경계에서 155미터 떨어져 있는 이 사건 아파트 입주예정자들은 철강산업단지 조성 자체를 반대하면서 철강산업단지조성계획에 강하게 반발하고 있다.

(다) 원고는 위 민원을 해결하라는 취지의 심의위원회 심의결과에 따라 2012. 4. 4. 이 사건 아파트 비상대책위원회의 대표였던 정○○에게 '민원의 해결을 위한 협의를 하자.'는 취지의 통지를 하였고, 같은 달 18., 같은 달 26에는 위 비상대책위원회 위원장 정○○에게 위와 같은 취지의 통지를 하였으나, 정○○은 2012. 4. 30. 원고에게 '원고와는 협의할 사항이 없다.'는 취지의 회신을 하면서 원고와의 협의나 대화 자체를 거부하고 있는 실정이다.

(5) 이 사건 신청지 인근 공장설립승인 현황

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 10, 11 12, 15, 16, 17, 19호증, 을 3, 4, 5호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

(1) 산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법 제8조 제2항은 '민간기업 등이 산업단지 지정을 요청하는 경우에는 사업시행지역의 토지이용현황 등이 포함된 산업단지, 계획을 수립하여 지정권자에게 승인을 신청하여야 한다.'고 규정하고 있고, 제3항은 '제2항에 따라 산업단지계획의 승인을 신청하는 경우 환경, 교통 등 산업단지계획 승인과 관련된 분야의 협의 및 심의에 필요한 도시·군기본계획 관련 서류, 「환경영향평가법」에 따른 전략환경영향평가서 초안 또는 환경영향평가서 초안 등 관련 서류를 첨부하여야 한다.'고 규정하고 있으며, 같은 법 제14조 제1항은 '제8조에 따른 산업단지계획을 수립 또는 승인하기 위하여 시장·군수·구청장은 지방산업단지계획심의위원회의 심의를 거쳐야 한다.'고, 같은 조 제2항은 '사업시행자는 심의위원회에 최종의견서를 제출할 수 있으며, 심의위원회는 산업단지계획, 사업시행자의 최종의견서, 제13조에 따른 관계 전문가의 기술검토서 등을 종합적으로 검토하여 승인 여부를 심의한다.'고 규정하고 있다.

(2) 산업단지계획 승인과 관련된 법령의 체제 또는 문언을 살펴보면, 이들 규정은 산업단지계획 승인을 받기 위한 제출서류 등 최소한도의 요건을 규정해 두고 있을 뿐 구체적인 기준을 규정하고 있지 아니하고, 특히 사업계획의 적정 여부에 대하여는 일률적으로 확정하여 규정하는 형식을 취하지 아니하여 그 사업계획의 적정 여부를 판단

하는데 대하여 행정청에게 재량의 여지를 남겨 두고 있다 할 것이고, 이러한 경우 사업계획의 적정 여부를 판단하기 위하여 필요한 기준을 정하는 것도 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것이다. 그러나 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다.고 보이는 경우 또는 그러한 기준을 설정하지 않은 채 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 사업계획의 불승인 통보를 하는 경우에까지 단지 행정청의 재량에 속하는 사항이라는 이유만으로 그 행정청의 의사를 존중하여야 하는 것은 아니고, 이러한 경우의 처분은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 조치로서 위법하다(대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두961 판결 참조)

(3) 앞서 인정한 사실에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 피고는 원고가 입주예정자의 민원을 해소할 방안을 마련하지 못하였고, 피고가 북면 신도시를 개발하고 있으므로 그 인근에 산업단지 조성하는 것은 부적당하다는 취지로 이 사건 처분을 하였는바, ① 주민들의 반대 민원이 환경관련법령이나 사회생활상 요구되는 수인한도와의 관계에서 정당한 주장으로 평가될 수 있는지에 대한 구체적인 평가가 있었음을 인정할 아무런 자료가 없었고, 오·폐수 등에 의한 환경오염이나 진동, 분진, 소음에 의한 주민 생활의 피해가 우려된다는 점에 관한 객관적인 자료가 없는 이상 산업단지에 대한 부정적인 정서에 기한 인근 주민들의 반대민원이 있다고 하더라도 그것만으로는 철강산업단지 계획승인을 거부할 사유가 된다고 할 수 없는 점, ② 신도시 개발사업이 진행되고 있다고 하여 그 인근에 산업단지가 조성될 수 없다는 사유 역시 객관적 근거가 없는 자의적인 처분사유로 보이는 점, ③ 이 사건 철강산업단지가 불허되었지만, 개별적으로 승인을 얻은 공장들이 들어서고 있어 오히려 지역 단위의 계획적 개발이 필요하다고 보이는 점, ④ 특례법 제15조 제1항은 '지정권자는 심의위원회의 심의를 거쳐 산업단지계획을 수립 또는 승인하고, 그 결과를 관보 또는 공보에 고시하여야 한다. 이 경우 필요한 조건을 붙일 수 있다.'고 규정하고 있고, 특례법 시행령 제6조 제4항은 '법 제8조 제2항에 따라 산업단지계획의 승인을 신청받은 지정권자는 산업용지의 적절한 공급과 기반시설의 확충, 환경영향, 고용문제, 인력수급 및 배후도시와의 관계를 종합적으로 검토하여 필요한 경우에는 산업단지계획의 승인을 신청한 자의 의견을 들어 해당 산업단지의 면적을 축소하거나 확대할 수 있다.'고 규정하고 있는바, 피고는 적절한 조건을 붙이거나 산업단지 면적을 축소하는 등으로 민원해결을 위한 방안을 마련할 수도 있을 것인 점 등의 사정에 비추어 보면, 이 사건 처분은 피고가 재량권을 적절하게 행사하지 않았거나, 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈함에 따른 조치로서 위법하다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 인용한다.