2014구합54622 자발적 협약 승인처분취소 등

한국프라스틱공업협동조합연합회

환경부장관

2014. 10. 16.

2014. 11. 20.

1. 이 사건 소를 모두 각하한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

주위적으로, 피고가 2013. 12. 27. 한국PE 관공업협동조합에 대하여 한 14년 PE관 폐기물부담금 자발적 협약 신규 승인 처분, 사단법인 한국농수산업순환자원협회에 대하여 한 14년 폐플라스틱 회수·재활용 자발적 협약 조건부 갱신 승인 처분을 각 취소한다.

예비적으로, 피고가 2013. 12. 27. 한국PE 관공업협동조합에 대하여 한 14년 PE관 폐기물부담금 자발적 협약 신규 승인 처분, 원고 및 사단법인 한국농수산업순환자원협회에 대하여 한 14년 폐플라스틱 회수·재활용 자발적 협약 갱신 승인 처분을 각 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 18개 회원조합(2개 협회 포함)과 1,000여 회원조합 조합원으로 구성된 중 소기업협동조합법 제3조 제1항 제3호에 의한 협동조합연합회이다.

나. 폴리에틸렌관에 관한 자발적 협약 체결 경위

1) 원고는 회원조합 조합원인 폴리에틸렌관(이하 'PE관'이라 한다) 제조업자들 중 11개의 제조업자로부터 자발적 협약의 체결 등 협약 관련 업무의 처리를 위탁받아 2013. 9.경 피고에게 PE관에 관한 자발적 협약 체결을 요청하였다.

2) 피고는 원고의 목표 재활용률, 회수·재활용 여건 등을 심사한 결과 원고가 적정한 자격을 갖추지 못하였다고 평가하여 2013. 11. 14. 원고에게 불합격 통지를 하였고, 이에 원고는 2013. 11, 25. 재심사를 요청하였다.

3) 한국PE 관공업협동조합(이하 'PE관 조합'이라 한다)은 PE관 제조업자들 중 16개의 제조업자(이 중 6개 제조업자는 원고에 대하여서도 자발적 협약 관련 업무처리를 위탁한 바 있다)로부터 자발적 협약의 체결 등 협약 관련 업무의 처리를 위탁받아 2013. 12.경 피고에게 PE관에 관한 자발적 협약 체결을 요청하였다.

4) 피고는 원고의 재심사 요청 및 PE관 조합의 자발적 협약 체결 요청에 따라 원고 및 PE관 조합의 목표 재활용률, 회수·재활용 여건 등을 심사한 결과 원고와 PE관 조합 모두가 심사기준을 만족하지 못하였다고 평가하였고, 2013. 12. 11. 원고 및 PE관 조합 모두에 대하여 불합격 통지를 하면서 아래와 같은 조건을 덧붙였다.

5) 이에 PE관 조합은 기존에 원고에게만 자발적 협약 관련 업무처리를 위탁하였던 PE관 제조업자들 중 일부로부터 같은 업무처리를 위탁받았고, 위 PE관 제조업자들 및 기존부터 PE관 조합에게 업무처리를 위탁하였던 PE관 제조업자들 합계 19개 제조업자를 참여 제조사로 하여 2013. 12. 17. 피고에 재심사를 요청하였다.

6) 피고는 2013. 12. 27. PE관 조합에 대하여 "PE관 제조사가 공동참여 이행계획을 제출하였기에 이에 대한 공동이행계획의 적정성, 회수·재활용 체계 구축 여부 등을 재심사한 결과 심사기준을 통과하여 최종합격하였다."고 통지하였다(이하 '이 사건 제1통 지'라 한다).

다. 폴리에틸렌영농필름에 관한 자발적 협약의 갱신 경위

1) 원고는 폴리에틸렌영농필름(이하 'PE영농필름'이라 한다) 제조업체들 중 일부로부터 자발적 협약 체결을 포함한 관련 업무의 처리를 위탁받아 2008.경부터 피고와 PE 영농필름에 관한 자발적 협약을 체결하고, 위 제조업체들의 협약상의 의무를 대행하여 오던 중 위 자발적 협약기간의 만료일이 다가오자 2013. 11. 28. 피고에게 PE영농필름에 관한 자발적 협약의 갱신을 요청하였다.

2) 피고는 원고의 재활용의무율 달성도, 회수·재활용 여건 등을 심사한 결과 원고가 적정한 자격을 갖추지 못하였다고 평가하고, 2013. 12. 4. 원고에게 PE 영농필름에 관한 자발적 계약을 갱신하지 아니한다고 통지하였다.

3) 원고는 2013. 12. 16. 단독으로 재심사 신청서를 제출하였다가 다음 날인 2013. 12. 17. 사단법인 한국농수산업순환자원협회(이하 '한국농수산업순환자원협회'라 한다)와 공동컨소시엄을 구성하는 내용으로 신청서를 보완 정정하여 피고에게 재심사를 신청하였고, 피고는 2013. 12. 27. "원고 및 한국농수산업순환자원협회에 대하여 회수·재 활용체계 적정성 여부 등을 재심사한 결과, 심사기준을 통과하여 최종합격하였다"고 통지하면서 아래와 같은 조건을 덧붙였다(이하 '이 사건 제2통지'라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 증인 A의 증언, 갑 제1 내지 8, 11호증, 을 제1호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 소의 적법여부

가. 피고의 본안전 항변

1) 대상적격의 부존재

이 사건 제1통지는 피고가 자발적 협약을 체결하는 과정에서 협약 체결의 상대방을 선정하여 선정된 자에게 그 결과를 알려주는 '사실상의 통지'에 해당하고, 이 사건 제2통지 역시 피고가 기존에 체결되었던 자발적 협약을 갱신하는 과정에서 갱신 여부와 협약 체결의 상대방을 결정하여 그 결과를 알려주는 '사실상의 통지'에 해당하므로, 항고소송의 대상이 되는 처분이 아니다.

2) 원고적격의 부존재

가) 원고에게는 이 사건 제1통지와 관련하여 근거법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 없고, 자발적 협약은 협약의무이행생산자와 피고 사이에 체결되는 것으로, 원고는 자신이 직접 PE관을 제조하는 것이 아니라 PE관 제조업자들이 원고의 회원으로 가입하면 위 회원인 협약의무이행 생산자들을 대표하여 협약을 체결하는 것일 뿐 협약의 당사자가 되는 것이 아니고, 원고와 PE관 조합은 제조업자들에 대한 관계에서 경쟁관계에 있을 뿐 피고에 대한 관계에서 경원자 관계에 있다고 할 수 없다. 나) 이 사건 제2통지는 원고와 한국농수산업순환자원협회가 담당하는 사항을 나누어 공동컨소시엄을 구성하는 것을 내용으로 하고 있어 가분적으로 볼 수 없고, 법규성이 없는 행정규칙에 불과한 '플라스틱 폐기물 재활용 자발적 협약 운영지침'(이하 '이 사건 운영지침'이라 한다)에 근거하여 법률상 이익이 인정될 수 없을 뿐만 아니라, 위 운영지침 제14조 제2항에 의하면 피고는 심사를 통해 갱신 여부를 결정할 수 있을 뿐 반드시 갱신할 의무가 있는 것은 아니다.

나. 자발적 협약 제도에 관한 관계법령의 규정

1) '자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률'(이하 '재활용촉진법'이라 한다) 제12조 제1항, 제2항 제2호, 같은 법 시행령 제10조 제1항 제6호, [별표1의2] 제5호에 의하면, 피고는 폐기물의 발생을 억제하고 자원의 낭비를 막기 위해 플라스틱 제품 재료 용기(이하 '제품'이라고만 한다)의 제조업자에게 그 폐기물의 처리에 드는 비용(이하 '폐기물 부담금'이라 한다)을 매년 부과·징수할 수 있되, 피고와 회수·재활용에 관한 자발적 협약을 체결하고 이를 이행한 제조업자가 제조한 제품의 경우에는 위 폐기물 부담금을 부과하지 아니하도록 하고 있고, 재활용촉진법 제34조의8 제1, 2항은 피고로 하여금 폐기물배출 자·재활용사업자·제조자 등 또는 이들로 구성된 단체와 협약(이하 '자발적 협약'이라 한다)을 체결할 수 있도록 하면서 자발적 협약의 목표 이행방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 환경부령으로 정할 수 있도록 위임하고 있다.

이에 따라 재활용촉진법 시행규칙 제25조의2는 피고로 하여금 자발적 협약을 체결하려는 경우에는 '연도별 폐기물 발생 억제 및 재활용 현황, 폐기물 발생 억제와 재활용을 위한 목표 및 이행기간' 등을 고려하도록 하면서, 자발적 협약을 체결한 자에게 폐기물 발생 억제 및 재활용 목표 달성과 관련된 자료의 제출이나 협조를 요청하고, 자발적 협약에서 정한 사항의 이행 여부를 확인할 수 있도록 하고 있다.

2) 한편, 피고는 위 재활용촉진법에 따른 플라스틱 폐기물의 회수·재활용에 관한 자발적 협약의 체결과 그 운영에 필요한 사항을 정하기 위하여 이 사건 운영지침을 마련하였는데, 이에 따르면, 자발적 협약을 체결하고자 하는 자가 피고에게 협약 참여의향서 이행계획서·이행확약서에 각종 증빙자료를 첨부하여 협약 체결을 요청하면, 피고는 목표재활용률, 회수·재활용 여건 등을 심사하여 적정한 자격을 갖춘 것으로 평가된 사업자와 자발적 협약을 체결하여야 한다. 자발적 협약기간은 3년으로 하되 사업자의 요청으로 피고가 필요하다고 판단하는 경우에는 1년 단위로 정하여 협약을 갱신할 수 있는데, 갱신을 원하는 경우 협약을 체결한 자는 이행결과보고서와 증빙자료를 첨부하여 피고에게 협약의 갱신을 요청하여야 하고, 피고는 재활용의무율 달성도, 회수·재활용 여건 등을 심사하여 적정한 자격을 갖춘 것으로 평가된 사업자와 협약을 갱신하여야 한다(이 사건 운영지침 제3, 4, 6, 14조). 위와 같이 피고와 회수·재활용에 관한 자발적 협약을 체결한 제조업자 즉, '협 약의무이행생산자'(이 사건 운영지침 제2조 제1항)는 협약 품목의 수거·회수체계를 갖추거나 이를 구비한 사업자와 계약하여 협약 품목이 수거·회수될 수 있도록 조치하고, 재활용의무율이 달성될 수 있도록 재활용시설을 운영하거나 이를 구비한 사업자와 계약하는 등 협약을 성실히 이행하여야 하는데, 위와 같은 협약이행의 책무를 스스로 이행할 수 없거나 협약의 효율적인 운영을 위하여 필요하다고 판단하는 경우에는 협약이행의무를 대행하기 위하여 설립된 법인 즉, '협약의무이행단체'(이 사건 운영지침 제2조 제2항)에게 협약 운영에 필요한 분담금을 내고 협약업무의 처리를 위탁할 수 있다.

(이 사건 운영지침 제8조, 제8조의 2),

다. 판단

1) 이 사건 제1, 2통지의 대상적격 인정여부

항고소송의 대상이 되는 행정처분이란 원칙적으로 행정청의 공법상 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리 설정 또는 의무 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등으로 일반 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위를 가리키는 것을 의미하고, 한편 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정해야 한다(대법원 2012. 9. 27. 선고 2010두3541 판결) 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 본다. 먼저, 이 사건 제1통지는 PE관 제조업자들로부터 협약 관련 업무처리를 위탁받은 PE관 조합이 위 제조업자들을 위하여 한 PE관에 관한 자발적 협약 체결 요청에 대하여 피고가 자원절약법 제32조의8, 이 사건 운영지침 제6조에 따라 목표 재활용률, 회수·재활용 여건 등을 심사하여 적정한 자격을 구비하였는지 여부를 평가한 후 자발적 협약을 체결하기로 결정하여 통지한 것으

로서, PE관 조합 및 PE관 제조업자들의 '자발적 협약 체결 및 그를 통한 폐기물부담금 면제'라는 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위라고 할 것이므로, 항고소송의 대상이

되는 행정처분에 해당한다.

다음으로 이 사건 제2통지는 각 PE 영농필름 제조업자들 및 재활용업자들로부터 협약 관련 업무처리를 위탁받아 PE영농필름에 관하여 자발적 협약을 체결한 바 있던 원고 및 한국농수산업순환자원협회가 공동컨소시엄을 구성하여 한 자발적 협약 갱신 요청에 대하여 피고가 자원절약법 제32조의8, 이 사건 운영지침 제14조에 따라 재활용 의무율 달성도, 회수·재활용 여건 등을 심사하여 적정한 자격을 구비하였는지 여부를 평가한 후 자발적 협약을 갱신하기로 결정하여 통지한 것으로서, 원고와 한국농수산업 순환자원협회 및 PE영농필름 제조업자들과 재활용업자들의 '자발적 협약 갱신 및 그를 통한 폐기물부담금 면제'라는 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위라고 할 것이므로, 이 사건 제1통지와 마찬가지로 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다.

2) 원고적격 인정여부

가) 원고에게 이 사건 제1통지의 취소를 구할 원고적격이 있는지 여부 앞서 본 바와 같이 이 사건 제1통지는 원고가 아닌 PE관 조합에 대한 것인바, 원고에게 그 취소를 구할 원고적격이 있는지에 관하여 본다.

행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 경우에는 취소소송의 원고적격이 인정된다 할 것이나 여기서 법률상 이익이라 함은 당해 처분의 근거가 되는 법규에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고 단지 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우에는 여기에 포함되지 아니한다. 한편 수익적 행정처분을 신청한 수인이 서로 경쟁 관

계에 있어서 일방에 대한 허가 등의 처분이 타방에 대한 불허가 등으로 귀결될 수밖에 없는 때 허가 등의 처분을 받지 못한 자는 비록 경원자에 대하여 이루어진 허가 등 처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 처분의 취소를 구할 원고적격이 있다(대법원 1993. 7. 27. 선고 93누8139 판결, 대법원 2009. 12. 10. 선고 2009두8359 판결 등 참조) 이 사건에 관하여 보건대, 피고는 이미 원고의 자발적 협약 체결 요청에 대하여 원고의 회수·재활용체계 적정성 여부 등을 심사한 결과 원고가 적정한 자격을 갖추지 못하였다고 판단하여 2013. 12. 11. 최종적으로 불합격처리하였음은 앞서 본 바와 같고, 원고가 그 이후에 있었던 이 사건 제1통지로 인하여 자발적 협약을 체결하지 못하게 된 것은 아니다.

자발적 협약 제도와 관련된 재활용촉진법 및 이 사건 운영지침은 피고로 하여금 자발적 협약 체결을 요청한 자 중 목표 재활용률, 회수·재활용 여건 등을 심사하여 적정한 자격을 갖춘 자에 한하여 협약을 체결하도록 규정하고 있을 뿐, 플라스틱 제품의 품목별로 자발적 협약을 체결함으로써 폐기물 부담금을 면제받을 수 있는 사업자의 수나 자발적 협약 체결의 상대방이 될 수 있는 협약의무이행단체의 수를 한 정하고 있지 아니한 바(관계법령은 폐기물부담금의 부과·징수 상대방인 플라스틱 제품 제조업자들과의 자발적 협약 체결을 원칙적인 형태로 예정하면서, 협약의 효율적인 운영 등의 목적에서 제조업자들로부터 협약 관련 업무처리를 위탁받은 협약의 무이행단체와의 협약 체결을 허용하고 있다. 통상 플라스틱 제품의 품목별로 복수의 제조업자가 존재할 것인바, 그 중 일부로부터 협약 관련 업무처리를 위탁받은 단체가 여럿 존재하는 경우 피고가 그 중 어느 한 단체와만 자발적 협약을 체결함으로써 해당 단체에 업무처리를 위탁한 특정 제조업자들에 대하여서만 폐기물 부담금을 면제할 수 있다고 볼 아무런 근거가 없다), 피고가 이 사건 제1통지를 통해 PE관 조합과 자발적 협약을 체결하기로 하였다고 하여 이것이 곧바로 원고와 자발적 협약을 체결하지 않겠다는 것으로 귀결되는 것은 아니므로, 이 사건 제1통지의 상대방이 아닌 원고에게는 이 사건 제1통지의 취소를 구할 원고적격이 있다고 볼 수 없다.

나) 원고에게 이 사건 제2통지의 취소를 구할 원고적격이 있는지 여부 원고는 주위적으로는 이 사건 제2통지 중 한국농수산업순환자원협회에 대한 부분의, 예비적으로는 이 사건 제2통지 전부의 취소를 구하고 있다.

먼저 주위적 청구 부분에 관하여 보건대, 앞서 본 바와 같이 원고는 단독으로 PE 영농필름에 관한 자발적 협약의 갱신을 요청하였다가 피고로부터 원고의 회수·재활용체계 적정성 여부 등에 관한 심사 결과 미갱신하기로 하였다는 통보를 받자, 한국농수산업순환자원협회와 공동컨소시엄을 구성하여 공동컨소시엄이 주체가 되어 자발적 협약을 체결하고자 피고에게 재차 협약 갱신 요청을 한 것이고, 피고 역시 원고와 한국농수산업 순환자원협회로 구성된 공동컨소시엄이 PE영농필름에 관한 자발적 협약을 공동으로 이행하는 것을 전제로 하여 위 공동컨소시엄의 회수·재활용체계 적정성 여부 등을 평가한 결과 적정한 자격을 갖추었다고 평가한 후 위 공동컨소시엄에 대하여 자발적 협약 갱신을 승인한 것인바, 원고의 주장과 같이 외형상으로만 하나의 처분일 뿐 실제로는 별개의 2개의 처분이 있었다고는 볼 수 없으므로, 원고로서는 이 사건 제2통지 중 한국농수산업순환자원협회에 대한 것만을 분리하여 취소를 구할 수는 없다고 할 것이다.

다음으로 예비적 청구부분에 관하여 보건대, 이 사건 제2통지는 원고 및 한국농수산업순환자원협회의 공동컨소시엄에 대하여 PE영농필름에 관한 자발적 협약의 갱신을 승인하는 내용으로 위 공동컨소시엄에 이익이 되는 행정처분이므로, 위 공동컨소시엄을 대상으로 하는 이 사건 제2통지에 대하여 처분대상자인 위 공동컨소시엄 구성원의 일부에 해당하는 원고에게 그 구성원의 자격에서 이 사건 제2통지를 다툴 법률상 이익이 있다고는 할 수 없다(원고가 주장하는 '한국농수산업순환자원협회가 협약을 이행하지 아니할 경우 원고에게 업무처리를 위탁한 PE영농필름 제조업자들이 협약 불이행에 따른 연대책임을 부담하게 될 가능성'이라는 위험이라는 것은 이 사건 제2통지로 인하여 직접 발생하는 것이 아니고, 이를 이 사건 제2통지의 근거법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이라고는 볼 수 없다). 또한 자발적 협약 제도와 관련된 재활용촉진법 및 이 사건 운영지침은 기존에 협약을 체결한 자가 협약의 갱신을 요청한 경우 재활용의무율 달성도 등을 심사하여 적정한 자격을 갖춘 것으로 평가되는 경우에는 협약을 갱신하도록 규정하고 있을 뿐, 플라스틱 제품의 품목별로 자발적 협약을 갱신할 수 있는 협약의무이행생산자나 협약의 무이행단체의 수를 제한하고 있지 아니한 바, 원고와 한국농수산업순환자원 협회가 PE 영농필름에 관한 자발적 협약 갱신에 있어 경원자의 관계에 있다고도 볼 수 없으므로, 원고는 경원자의 자격에서도 이 사건 제2통지의 처분의 하자를 다툴 수 없다.

원고는 이 사건 제2통지가 취소되는 경우, 피고는 원고가 2013. 12. 16. 단독으로 행한 재심사 청구에 따라 재심사를 한 후 원고와의 자발적 협약을 갱신할 의무를 지니므로 이 사건 제2통지의 취소를 구할 법률상 이익이 있다는 취지로도 주장하나, 원고가 2013. 12. 16. 원고에 대한 자발적 협약 갱신을 요청하는 취지의 재심사를 청구하였다가 다음 날 한국농수산업순환자원협회와 공동컨소시엄을 구성하여 위 공동컨소시엄에 대한 자발적 협약 갱신을 요청하는 내용으로 변경한 이상 이 사건 제2통지가 취소된다고 하여 피고에게 원고가 이미 철회한 단독 재심사 청구에 응하여 재심사,를 할 의무는 없다고 할 것이므로 위 주장은 이유 없다.

3. 결 론

결국 이 사건 소는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사이승한

판사지창구

판사이화연