2019구합84109 개별공시지가결정처분취소 청구의 소

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2021. 2. 25.

2021. 4. 6.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2019. 5. 31. 서울 ○○구 ●●동 C 토지에 대한 2019. 1. 1. 기준 개별공시지가를 37,240,000원/㎥으로 결정·공시한 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 서울 ○○구 ●●동 C 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 하고, 다른 토지를 특정할 때에는 동일 행정구역인 '●●동'과 지번으로 특정한다)의 소유자이다.

나. 피고는 이 사건 토지의 2019. 1. 1. 기준 개별공시지가(이하 '이 사건 개별공시지가'라 한다)를 결정함에 있어 E 토지(이하 '이 사건 표준지'라 한다)를 비교표준지로 선정하였고, 이 사건 토지의 특성은 형상에 있어서만 사다리형으로 세장형인 비교표준지와 차이가 있는 것으로 조사하였으며, 토지가격비준표에 따른 가격배율 0.95를 적용하여 37,240,000원/㎡(= 이 사건 표준지의 2019. 1. 1. 기준 공시지가 39,200,000원/㎡ x 0.95)으로 산정한 다음, 2019. 3. 13. 감정평가업자에게 의뢰하여 타당성 검증을 받고 2019. 4. 15.부터 2019. 5. 7.까지 이를 열람·공고하여 토지소유자 및 이해관계인에 대해 의견제출 기회를 부여하였으며, 2019. 5. 13. ○○구 부동산가격공시위위원회 심의·의결을 거쳐 2019. 5. 31. 이 사건 개별공시지가를 37,240,000원/㎡으로 결정·공시하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

다. 원고는 2019. 6. 20. 이 사건 처분에 대해 구 부동산 가격공시에 관한 법률(2020. 4. 7. 법률 제17219호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 부동산공시법'이라 한다) 제11조 제1항에 따라 이 사건 개별공시지가를 하향 조정하여야 한다는 취지의 이의신청을 하였으나, 피고는 2019. 7. 25. '감정평가업자의 검증을 거쳐 ○○구 부동산가격공시위원회에서 심의한 결과 이 사건 개별공시지가가 적정하다'는 이유로 원고의 이의신청을 기각하였다.

2. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장 요지

이 사건 처분은 다음과 같은 위법이 있으므로 취소되어야 한다.

1) 이 사건 토지와 유사가격권 내의 표준지로서는 이 사건 표준지 외에도 이 사건 토지와 훨씬 인접한 F 토지 등이 있는데, 피고는 지가수준이 높은 이 사건 표준지의 공시지가만을 기준으로 삼아 이 사건 개별공시지가를 결정함으로써 가격수준이 낮은 유사가격권의 표준지 공시지가를 기준으로 산정한 지가와 균형을 유지하지 못하였으므로, 이 사건 토지의 비교표준지로 이 사건 표준지만을 선정한 것은 구 부동산공시법 제10조 제4항 및 「2019년도 적용 개별공시지가 조사·산정지침」에 위배된다.

2) 이 사건 토지 인근에 특별한 개발요소 등 개별공시지가가 급격히 상승할 만한 요인이 전혀 존재하지 않음에도 2018년도 대비 28.10% 증액되었고, 이 사건 토지와 동일한 블록 내에 있는 다른 토지들의 개별공시지가나 그 상승률에 비추어 과도하므로, 이 사건 개별공시지가는 현저히 불합리하다.

3) 표준지 공시지가 결정에 하자가 있는 경우 개별공시지가 결정의 취소를 구하는 소송에서 그 위법성을 다툴 수 있다. 이 사건 표준지에 대한 공시지가 결정은 ① 각 요인별 참작 내용과 정도 등에 대한 평가의견이 추상적으로만 기재된 감정평가서에 기초하였고, ② 피고가 의견청취 절차에서 서울 ○○구 내 표준지에 대한 하향조정 의견을 제시하였음에도 그 의견을 완전히 무시하여 지방자치권을 침해한 채 이루어졌으며, ③ 2018년 대비 약 28% 상승한 39,200,000원/㎡로 결정되어 전국·서울 평균 상승률보다 높은 ○○구 내 표준지 공시지가 상승률에 비추어 보아도 현저히 균형을 상실하였으며, ④ ○○구 내 표준지 공시지가는 인근 지역인 □□구나 ◇◇시 ◆◆구에 비해 현저히 높게 형성되어 적정하다고 볼 수 없으므로 위법하다.

나. 인정사실

1) 이 사건 토지의 2017년부터 2019년까지 개별공시지가는 아래 표 기재와 같다.

2) 이 사건 표준지의 2018년 공시지가는 30,600,000원/m², 2019년 공시지가는 39,200,000원/m² 이고, 이 사건 토지의 2018년 개별공시지가 29,070,000원/m²도 이 사건 표준지의 2018년 공시지가에 가격 배율 0.95를 적용하여 산정되었다.

3) 이 사건 토지, 이 사건 표준지와 상업·업무용 토지인 인근 표준지들의 2019. 1. 1. 기준 현황 및 그 2019년 표준지 공시지가는 아래 표 기재와 같다.

4) 이 사건 토지, 이 사건 표준지와 인근 표준지들 및 이 사건 토지에 인접한 T, U토지의 대략적인 위치와 형상은 아래와 같다.

(지적도 생략)

5) 이 사건 토지와 동일한 블록 내에 있는 F, T, U 토지의 각 2017년부터 2019년까지의 공시지가 및 전년 대비 증감율은 아래 표 기재와 같다.

6) 국토교통부장관이 정한 「2019년도 적용 개별공시지가 조사·산정지침」(이하 '이 사건 지침'이라 한다) 중 이 사건과 관련된 부분은 아래와 같다.

7) ｢2019년도 적용 토지가격비준표｣에 의하면, 상업용지와 업무용지는 토지이용상황이 '상업·업무용'으로서 동일한 가격 배율이 적용되고, 이 사건 토지가 속한 서울특별시 ○○구 ●●동의 경우 세로장방형(세장형)인 표준지 대비 사다리형인 개별토지의 가격배율은 0.95이다.

8) 국토교통부장관은 이 사건 표준지의 2019년도 공시지가 산정을 위해 X, Y에 조사·평가업무를 의뢰하였고, X의 감정평가액(39,100,000원/㎡)과 Y의 감정평가액 (39,300,000원/㎡)의 산술평균치인 39,200,000원/㎡을 이 사건 표준지 공시지가로 결정하였다. 위 감정평가법인들이 작성한 '표준지 조사사항 및 가격평가의견서'에는 선정한 거래사례(AB 토지의 2017. 6. 14.자 거래가격 31,390,00원/㎡), 이 사건 표준지의 세평가격(53,200,000 ~ 58,800,000원/㎡ 수준)이 기재되어 있고, '가로의 폭과 구조, 교통상황, 공공 및 편익시설과의 접근성, 주위상황, 획지의 형상, 면적, 방위, 지세 등 획지조건, 행정상 규제정도, 기타 제반 가치형성요인 등을 종합 고려하되, 유사지역 내 임대사례를 기준으로 영업경비 등을 감안하여 임료를 산정한 후 적정환원이율을 적용하여 수익환원법으로 시산한 금액을 참고로 하고, 유사지역의 거래가격을 기준으로 사정보정, 시점수정, 지역요인 비교, 개별요인 비교, 그 밖의 요인 보정 등을 하여 거래사례비 교법으로 평가하였다'는 의견이 기재되어 있다.

9) 피고는 2019년 표준지 공시지가 조사·평가 절차에서 '종전 연도별 공시지가 상승률 및 지가변동률 대비 지나치게 높아 연도별 균형이 맞지 아니하고, 인근 △△구, □□구, ▽▽구의 공시지가 상승률 대비 지나치게 높아 지역간 균형이 맞지 않는다'는 이유로 서울특별시 ○○구 내의 표준지 820필지에 대한 하향조정 의견을 제출하였고, 국토교통부장관은 위 의견을 고려하여 가격하향조정 요인이 있는 서울특별시 ○○구 내 표준지 38필지의 공시지가를 하향조정하였다.

10) 국토교통부장관으로부터 서울특별시 ○○구 내 표준지의 2019년도 공시지가 산정을 위한 조사·평가업무를 의뢰받은 V, W, X, Y는 OO구 내 표준지 공시지가 변동 현황, 지가수준에 영향을 미치는 사회적·경제적·행정적 요인 및 지가동향 분석, 지역별 가격형성요인 분석 등에 대한 '2019년 표준지 지역분석조서'를 작성하였고, 위 지역분석조서에는 아래와 같은 지가수준 협의자료와 그에 대한 검토의견이 기재되어 있다.

다. 판단

1) 비교표준지 선정이 위법하다는 주장에 대하여

가) 구 부동산공시법 제10조 제4항은 '시장·군수 또는 구청장이 개별공시지가를 결정·공시하는 경우에는 해당 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 토지가격비준표를 사용하여 지가를 산정하되, 해당 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다.'라고 규정하고 있다. 개별토지가격은 기본적으로 대상 토지와 같은 가격권 안에 있는 표준지 중에서 지가형성요인이 가장 유사한 표준지를 비교표준지로 선택하여야 보다 합리적이고 객관적으로 산정할 수 있는 것이므로 그 비교표준지는 대상 토지와 용도지역, 토지이 용상황 기타 자연적·사회적 조건 등 토지특성이 같거나 가장 유사한 표준지 중에서 선택하여야 할 것이다(대법원 2000. 6. 9. 선고 99두5542 판결 등 참조).

나) 이 사건에 관하여 보건대, 위 인정사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 국토교통부장관이 구 부동산공시법 제10조 제8항 및 구 부동산 가격공시에 관한 법률 시행령(2020. 10. 8. 대통령령 제31101호로 개정되기 전의 것) 제17조에 따라 마련한 이 사건 지침은, 일반토지의 비교표준지 선정기준으로 조사대상 토지와 동일 용도지역 안에 있는 유사가격권의 표준지 중에서 조사대상 토지와 토지이용상황이 동일한 표준지를 선정하되, 토지이용상황에 따라 표준지를 선정하여 인접토지와 지가불균형이 초래되는 경우 도로접면이 유사한 표준지를 우선 선정하도록 정하고 있고, 위 유사가격권이란 도로조건, 건축규제, 주변여건 등 지가형성요인이 비슷하여 유사한 가격대를 형성하는 지역적 범위를 의미하는 점, ② 이 사건 토지와 이 사건 표준지는 동일한 일반상업지역 안에 있는 대지로서 동일 노선인 ◁◁대로에 인접한 상가지대에 속하고 상업용 또는 업무용으로 이용되고 있으며, 상업·업무용 토지는 비교표준지 선정에 있어 토지이용상황이 동일한 토지에 해당하므로, 이 사건 표준지는 이 사건 토지와 용도지역, 지목, 토지이용상황, 도로접면, 주위 환경이 모두 동일하거나 유사하고 지리적으로도 인접하여 유사한 이용가치를 지녔다 할 것이며, 형상이 다소 상이하다 하더라도 이는 품등비교에서 참작하면 되는 것이지 표준지의 선정자체가 잘못된 것이라고 할 수 없는 점, ③ 반면 이 사건 토지 인근의 상업·업무용 표준지들 중에서 L 토지 및 R 토지는 제3종 일반주거지역에 속하므로 이 사건 토지와 용도지역을 달리하고, F 토지 및 P 토지는 이면도로에 연접한 '후면 상가지대'에 속하여 '노선 상가지대'에 속하는 이 사건 토지와는 지가형성요인이 되는 도로조건과 주변 여건 등이 유사하지 않은 점, ④ 이 사건 지침에서는 '한 필지가 둘 이상의 용도지역으로 구분·지정된 경우, 인근에 개별공시지가 산정을 위한 각각의 용도지역의 표준지가 없으면 개별필지와 같은 성격의 표준지를 비교표준지로 선정'하도록 정하고 있는데, 이 사건 토지의 경우 하나의 용도지역(일반상업지역)에 속하므로 그 비교표준지로 이 사건 표준지만을 선정한 것이 이 사건 지침에 위배된다고 할 수 없고, 달리 이 사건 토지의 개별공시지가 결정을 위해 토지 특성별로 가중평균하는 방법으로 산정하여야 하는 등 둘 이상의 비교표준지를 선정할 합리적인 이유를 찾을 수 없는 점 등을 종합하면, 피고가 이 사건 토지와 가장 유사성을 지닌 이 사건 표준지를 비교표준지로 선정한 다음 그에 기초하여 이 사건 개별공시지가를 산정한 것에 어떠한 잘못이 있다고 보기 어려우므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 인근 토지 대비 과도하여 불합리하다는 주장에 대하여

가) 개별토지가격이 현저하게 불합리한 것인지 여부는 그 가격으로 결정하게 된 경위, 개별토지가격을 결정함에 있어서 토지특성이 동일 또는 유사한 인근 토지들에 대하여 적용된 가감조정비율, 표준지 및 토지특성이 동일 또는 유사한 인근 토지들의 지가상승률, 당해 토지에 대한 기준연도를 전후한 개별토지가격의 증감 등 여러 사정을 종합적으로 참작하여 판단하여야 할 것이고(대법원 1997. 10. 24. 선고 96누18298 판결 등 참조), 당해 토지의 개별토지가격이 인근토지의 개별토지가격 등에 비추어 현저하게 부당하다는 점에 대하여는 이를 다투는 자에게 그 입증의 필요가 있다(대법원 1995. 3. 28. 선고 94누12920 판결 등 참조).

나) 이 사건에 관하여 보건대, 위 인정사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 도로를 중심으로 한 노선 상업지대의 경우 해당 노선을 따라 유사한 가격대를 형성하는 것이 일반적이므로 동일한 노선에 접해 있는 경우 지가형성요인이 동일 내지 유사한 것으로 보아야 할 것인데, 이 사건 토지는 ◁◁대로에 접한 광대세각1)의 상업용지로서 상업지대 내에서도 상급지에 속하는 반면, 원고가 인근 토지들로 들고 있는 F, T, U 토지들은 이면도로에 접한 소로각지2) 또는 세로(가)3)인 토지들로서 후면 상가지대에 속하므로 이 사건 토지와 이용가치가 유사하다고 할 수 없는 점, ② F 토지는 표준지이고, T, U 토지 또한 이 사건 표준지를 비교표준지로 하여 개별공시지가를 산정하여 왔다고 보이지 않는 점, ③ 2018년도 개별공시지가를 보더라도 위 인근 토지들은 이 사건 토지 대비 32.23% 내지 52.12%에 불과한 점, ④ 이 사건 토지의 2019년 개별공시지가는 이 사건 표준지 공시지가의 증가에 비례하여 증가한 것인 점 등에 비추어 보면, 이 사건 토지와 위 인근 토지들이 동일한 블록 내에 있다는 사정만으로는 동일한 표준지를 선정하여야 한다거나 토지특성에 따른 가격요인이 동일 내지 유사하다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 토지와 위 인근 토지들이 개별공시지가 및 지가상승률에서 상당한 차이를 보인다는 사정만으로는 이 사건 개별 공시지가가 현저히 불합리하다고 단정할 수 없고, 달리 이를 인정할 만한 증거도 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

3) 이 사건 표준지에 대한 표준지 공시지가 결정이 위법하다는 주장에 대하여

가) 표준지로 선정된 토지의 공시지가에 대하여 불복하기 위하여는 원칙적으로 구 부동산공시법 제7조 제1항이 정한 바에 따른 이의절차를 거쳐 국토교통부장관을 상대로 그 공시지가결정의 취소를 구하는 행정소송을 별도로 제기하여야 하고, 그러한 절차를 밟지 아니한 채 개별공시지가 결정을 다투는 소송에서 그 개별공시지가 산정의 기초가 된 표준지 공시지가의 위법성을 다툴 수 없다(대법원 1996. 12. 6. 선고 96누1832 판결 등 참조)4).

나) 나아가 이 사건 표준지 공시지가 결정의 위법 여부에 대해 살펴보더라도, 위 인정사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 표준지의 공시지가 산정을 위한 조사·평가업무를 수행한 X, Y는 지역분석 등을 실시한 다음 공부조사와 실지조사, 인근 유사토지의 거래사례 및 임대사례, 세평가격 등 가격 자료의 수집 및 정리, 사정보정 및 시점수정, 지역요인 및 개별요인의 비교, 그 밖의 요인 보정 등을 통해 거래사례비교법에 따라 이 사건 표준지의 가격을 평가하였고, 위 감정평가법인들이 작성한 '표준지 조사사항 및 가격평가의견서'에는 그 평가원인 및 요인별 참작 내용과 정도 등이 객관적으로 설명되어 있는 점, ② 구 부동산공시법 제3조 에 따른 표준지 공시지가의 조사·평가 및 공시업무는 국토교통부장관이 행하는 국가사무일 뿐만 아니라, 서울특별시 ○○구 내 표준지 공시지가의 연도별·지역간 균형이 맞지 않다는 피고의 의견이 일부 반영되어 가격하향조정 요인이 있는 표준지들에 대한 공시지가의 하향조정이 이루어진 점, ③ 이 사건 표준지 공시지가의 2018년 대비 상승률이 서울특별시 ○○구 내 표준지들의 평균 공시지가 상승률보다 더 높다는 사정만으로는 이 사건 표준지의 공시지가가 불합리하게 과도하다고 볼 수 없는 점, ④ 표준지 공시지가는 '표준지에 대한 공시기준일 현재의 단위면적당 적정가격'을 의미하고, "적 정가격"이란 '통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 가격'을 말하는 것인바(구 부동산공시법 제2조 제5호, 제3조 제1항 참조), 앞서 본 지가수준 협의자료에 나타나는 서울특별시 △△구, □□구, ◇◇시 ◆◆구의 지가 수준을 볼 때 서울특별시 ○○구의 표준지 공시지가 수준이 인근지역에 비해 과도하게 높게 형성되었다고 볼 수 없는 점 등에 비추어 보면, 원고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 표준지 공시지가 결정이 현저히 불합리하여 위법하다고 보기 어렵다.

다) 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

3. 결 론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

1) 광대로(폭 25m 이상의 도로)에 한 면이 접하면서 자동차 통행이 가능한 세로(폭 8m 미만)에 한 면 이상 접하고 있는 토지

2) 소로(폭 8m 이상 12m 미만)에 두 면 이상 접하거나 소로에 한 면이 접하면서 세로에 한 면 이상 접하고 있는 토지

3) 자동차 통행이 가능한 폭 8m 미만의 도로에 한 면이 접하고 있는 토지

4) 원고는 대법원 2008. 8. 21. 선고 2007두13845 판결에 비추어 개별공시지가에 관한 소송에서도 표준지 공시시가 결정의 위법을 다툴 수 있다고 주장하나, 위 판례는 비교표준지공시지가결정의 하자와 수용재결의 위법성에 관한 것으로서 '수용재결'의 경우는 통상 있는 처분이 아니므로 인근 토지소유자 등으로 하여금 결정된 표준지 공시지가를 기초로 하여 장차 토지보상 등이 이루어질 것에 대비하여 항상 토지의 가격을 주시하고 표준지 공시지가 결정이 잘못된 경우 정해진 시정절차를 통하여 이를 시정하도록 요구하는 것은 부당하게 높은 주의의무를 지우는 것이고 수인한도를 넘는 불이익을 강요하는 것이라는 취지에서 수용보상금의 증액을 구하는 소송에서도 그 수용대상 토지 가격 산정의 기초가 된 비교표준지공시지가결정의 위법을 독립한 사유로 주장할 수 있다는 것인바, 개별공시지가 결정은 매년 이루어지는 것이므로 위 판례의 사안과 다르다 할 것이다. 따라서 위 주장은 받아들이지 아니한다.