2001누2579 시정명령 및과징금부과처분취소청구

1. A주식회사

2. B주식회사

3. C주식회사

공정거래위원회

2002. 4. 18.

2002. 6. 27.

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 원고들의 부담으로 한다.

피고가 2000. 8. 16. 원고들에 대하여 한 별지 기재 시정명령 및 과징금납부명령은 이를 각 취소한다.

1. 처분의 경위

다음과 같은 사실은 당사자간에 다툼이 없거나, 갑 제1호증의 1 내지 4, 을 제1호증의 1, 을 제3호증의 1의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 이를 인정할 수 있고, 반증이 없다.

가. 원고들은 여신전문금융업법 제3조에 의하여 할부금융업을 하는 업체로서 독점규제및공정거래에 관한법률(이하 '법'이라고 한다) 제2조 제1호 소정의 사업자들이다.

나. 원고 A주식회사(이하 원고 A이라 한다), B주식회사(2001. 8. 22. D주식회사에서 상호 변경됨, 이하 원고 B라 한다)는 1999. 1. 20., 원고 C주식회사(이하 원고 C이라 한다)는 1999. 1. 22. 중고자동차 할부금리(이하 할부금리'라 한다)를 종전 26% 내지 28%에서 25%로 동일하게 인하하였다.

다. 피고는, 원고들의 위 행위가 법 제19조 제5항, 제1항 제1호 소정의 부당한 공동행위에 해당한다고 보고, 2000.8.16. 원고들에게 전원회의 의결 E로 법 제21조, 제22조에 따라 별지 기재와 같은 시정명령 및 과징금납부명령을 하였다(이하 이 사건 처분이라 한다).

2. 이 사건 처분의 적법여부

가. 당사자의 주장

피고는 위 처분사유와 관계 법령을 들어 이 사건 처분은 법 제19조 제5항, 제1항 제1호에 의하여 추정되는 부당한 공동행위에 대한 것으로서 적법하다고 주장함에 대하여, 원고들은, 원고들의 위 할부금리 인하행위는 법 소정의 부당한 공동행위에 해당하지 아니하고, 가사 해당된다고 하더라도 그 중 과징금납부명령은 재량권을 일탈·남용하는 등으로 위법하다고 주장한다.

나. 관계 법령

독점규제및공정거래에관한법률 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약 협정·결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하여서는 아니 된다.

1. 가격을 결정·유지 또는 변경하는 행위

⑤ 2이상의 사업자가 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 제1항 각 호의 1에 해당하는 행위를 하고 있는 경우 동 사업자간에 그러한 행위를 할 것을 약정한 명시적인 합의가 없는 경우에도 부당한 공동행위를 하고 있는 것으로 추정한다.

제21조(시정조치) 공정거래위원회는 제19조(부당한 공동행위의 금지)의 규정에 위반하는 부당한 공동행위가 있을 때에는 당해 사업자에 대하여 당해 행위의 중지, 법 위반사실의 공표 기타 시정을 위한 필요한 조치를 명할 수 있다.

제22조(과징금) 공정거래위원회는 제19조(부당한 공동행위의 금지)의 규정에 위반하여 부당한 공동행위를 행한 사업자에 대하여 대통령령이 정하는 매출액에 100분의 5를 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다.

독점규제및공정거래에관한법률시행령 제9조(과징금의 산정방법) ① 법 제22조(과징금) 본문…… 에서 "대통령령이 정하는 매출액"이라 함은 당해 사업자의 직전 3개 사업연도의 평균 매출액(이하 "과징금부과기준매출액"이라 한다)을 말한다.

② 기타 과징금부과기준매출액의 산정에 관하여 필요한 사항은 공정거래위원회가 정한다.

다. 부당한 공동행위의 추정

(1) 법 제19조 제1항에 의하면 부당한 공동행위가 성립하기 위한 요건으로, ① 2이 상의 사업자간에 법 제19조 제1항 각 호에 열거된 유형의 행위를 공동으로 하기로 하는 경우일 것, ② 계약 · 협정 · 결의 기타 어떠한 방법이든 사업자간에 공동행위를 하기로 하는 합의가 있을 것, ③ 공동행위는 일정한 거래분야의 경쟁을 실질적으로 제한하는 것일 것을 들 수 있고, 법 제19조 제5항은 부당한 공동행위의 추정에 대하여 규정하고 있는바, 그 규정의 취지는 공정거래위원회가 법 제19조 제1항에서 정하고 있는 부당한 공동행위의 성립을 입증하기 위해서는 무엇보다도 당해 행위가 사업자들의 명시적 · 묵시적 합의 하에 이루어진 것이라는 점을 입증하여야 하는데, 은밀하게 행하여지는 부당한 공동행위의 속성상 그러한 합의를 입증한다는 것이 그리 쉬운 일이 아니므로, 공정거래위원회로 하여금 사업자들의 합의'를 입증하는 것에 갈음하여, 2이상의 사업자가 법 제19조 제1항 각 호의 1에 해당하는 행위를 하고 있다'는 사실(이하 편의상 ‘행위의 외형상 일치'라 한다)과 그것이 '일정한 거래 분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위'라는 사실(이하 편의상 ‘경쟁제한성'이라 한다)의 두 가지 간접사실만을 입증하도록 함으로써, 부당한 공동행위에 대한 규제의 실효성을 확보하고자 함에 있다. 고 할 것이다(대법원 2002. 3. 15. 선고 99두6514, 6521 판결 참조). 따라서 '행위의 외형상 일치'와 '경쟁제한성'이 입증되면 부당한 공동행위'로 추정되고, 이에 대하여 부당한 공동행위라는 비난을 면하기 위한 사업자는 위 일치된 행위가 그들 사이의 합의에 따른 공동행위가 아니라는 점을 수긍할 수 있는 정황을 밝혀 그 추정을 복멸시켜야 할 것이다.

(2) 행위의 외형상 일치 여부

우선 원고들 사이에 법 제19조 제1항 각 호의 1에 해당하는 일치된 행위유형이 존재하는지 여부에 관하여 살피건대, 을 제1호증의 1, 을 제1호증의 9 내지 13, 을 제3호증의 1의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고 A은 1999. 1. 20. 할부금리를 종전 26% 내지 28%에서 25%로, 원고 B는 1999. 1. 20. 종전 28%에서 25%로, 원고 C은 1999. 1. 22. 종전 27% 내지 28%에서 25%로 동일하게 인하한 사실이 인정되고 반증이 없는바, 이는 위 추정조항이 규정하고 있는 2이상의 사업자가 일정한 거래분야에서 법 제19조 제1항 제1호 소정의 가격을 결정 · 유지하는 행위를 하고 있는 경우'에 해당한다고 할 것이다.

(3) 위 추정에 있어서 추가적 정황의 필요여부

원고들은, 피고는 원고들의 행위의 외형상 일치사유만에 터 잡아 법 제19조 제5항의 부당한 공동행위의 추정조항을 적용하여 이 사건 처분을 하였으나, 중고자동차 할부금 융시장에 있어서는 각 회사가 함께 거래하고 있는 복수의 대리점(제휴점)을 통하여 할 부금리 및 할부조건 등에 관한 정보가 완전히 개방되어 있다는 점 때문에 할부금리 변동 정보가 입수되면 다른 회사들도 이와 동일하게 할부 금리를 변동 결정하는 과정에서 동일한 시기에 동일하게 할부금리가 인하됨으로써 외견상으로 볼 때에는 결과적으로 행위의 일치현상이 나타나게 된 것인데 이는 과점시장에서의 이른바 의식적 병행행위(conscious parallelism)에 불과한 것으로서, 이 경우 이와 같은 의식적 병행행위로 인한 행위의 외형상 일치만으로는 부당한 공동행위로 추정할 수 없고 그밖에 다른 추가적 요소(plus factor)가 결합되어야만 비로소 이를 추정할 수 있을 뿐이라고 하는 미국의 판례법리가 법 제19조 제5항의 추정 조항을 둔 우리에게 있어서도 유용한 해석기준이 될 수 있다 할 것인바, 피고가 이 사건 처분의 이유에서 들고 있는 제반정황에 관한 추가적 요소는 사실오인에 기인하였거나 설사 그러한 사실이 인정된다 하더라도 그 것만으로는 의식적 병행행위를 들어 부당한 공동행위로 추정하는 데 있어서의 추가적 요소로 보기 부족하고, 그밖에 부당한 공동행위를 추정하기 위한 자료로 부족하다고 주장하나, 위 (1)에서 본 바와 같이 원고들의 위와 같은 주장은 현행 우리 법의 명시적 규정에 반하는 해석론으로서 받아들일 수 없다 할 것이므로 이 부분 주장은 추가적 요소의 인정여부에 관하여 더 나아가 판단할 필요없이 이유 없다.

(4) 경쟁제한성

(가) 다음으로, 원고들의 할부금리 인하행위가 국내 중고자동차 할부금융시장에서 실질적으로 경쟁을 제한하는 행위에 해당하는가에 관하여 살피건대, 갑 제1호증의 2, 갑 제1호증의 4, 을 제1호증의 1, 을 제3호증의 1의 각 기재, 이 법원의 F협회장에 대한 사실조회결과에 변론의 전취지를 종합하면, 당시 국내 중고자동차 할부금융시장은 원고들을 포함한 6개 업체만이 참여하고 있었는데, 원고들의 중고자동차 할부금융시장의 점유율은 원고 A이 약 30.9%, 원고 B가 약 43.1%, 원고 C이 약 10.8%로서 원고들 3사의 시장점유율이 84.8%에 이르는 사실(1999년도 실적기준), 중고자동차 할부금융 상품은 각 할부금융사별로 무보증 대출한도액이나 금융서비스에 차이를 두는 등 할부거래조건을 일부 달리 하고는 있으나 주로 할부금리에 의하여 경쟁이 이루어질 수밖에 없는 사실을 인정할 수 있고 반증이 없는바, 위 인정사실에 의하면 원고들의 이 사건 공동행위는 위 중고자동차 할부금융시장에서의 가격결정에 절대적인 영향을 미침으로써 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위라고 할 것이다.

(나) 원고들은, 중고자동차 금융시장은 원고들과 같은 할부금융사와 신용카드사가 서로 대체적인 경쟁관계에 있으므로 신용카드사를 포함하여 중고자동차 금융시장을 획정하여야 하고, 따라서 신용카드사를 제외한 할부금융사만이 공동행위를 할 이유도 없다는 취지로 주장하므로 살피건대, 일반적으로 신용카드는 일정 기준이상의 근로소득자나 재산세 납부자로서 어느 정도 경제적 신용도가 있는 자에게만 발급되는 것이고, 할 부이자율의 경우를 보아도 원고 B의 할부이자율이 1999. 1.경부터 1999. 5.경까지 평균 18.4% 정도임에 반하여 할부금융사들의 중고자동차 할부금리는 같은 기간 중 평균 25%로(갑 제1호증의 4) 신용카드사의 할부금리가 할부금융사들의 할부금리에 비해 비교적 낮다고 볼 수 있으나, 중고자동차 할부금융은 일반적으로 다른 금융기관을 통한 자금 조달 능력이 없어 고금리를 감수하고서라도 할부금융을 이용할 수밖에 없는 고객이 주로 이용한다는 점에서 할부금융사와 신용카드사가 서로 대체적인 경쟁관계에 있다고 볼 수는 없다 할 것이므로, 할부금융사와 신용카드사가 서로 대체적인 경쟁관계에 있음을 전제로 한 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다 할 것이다(가사 원고를 주장과 같이 중고자동차 금융시장을 할부금융과 신용카드금융을 합하여 획정한다 하여도 그 중 원고들이 차지하는 시장점유율은 약 52%에 이르는바(을 제3호증의 4), 앞에서 본 바와 같이 주로 할부금리에 의하여 경쟁이 이루어지는 중고자동차 금융시장의 특성상 약 52%의 시장점유율을 가지는 원고들의 이 사건 공동행위는 위 중고자동차 금융시장에서의 가격결정에 절대적인 영향을 미침으로써 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위라고 보아야 할 것이므로 결국 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

(다) 원고들은, 이 사건 공동행위는 금리를 인상하는 가격인상 행위가 아니라 금리를 인하하는 행위로서 이는 경쟁을 촉진하는 효과를 가져오는 경우에 해당하고, 경쟁을 제한하는 것은 아니라고 주장하므로 살피건대, 갑 제1호증의 1, 을 제1호증의 1, 을 제3호증의 1, 이 법원의 F협회장에 대한 사실조회결과에 변론의 전취지를 종합하면, 원고들을 비롯한 중고자동차 할부금융사들은 여신전문금융업법에 의하여 수신행위가 엄격히 제한되므로 타 금융권으로부터 조달해 온 자금의 금리(이하 ‘조달금리'라 한다)에 일반 관리비, 이윤, 대손금 등을 감안하여 할부금리를 정하고 있는데 위 할부금리와 조달금리의 차이가 중고자동차 할부금융사들의 영업이익의 주요 원천이 되는 사실, 1997년도부터 1999년도까지의 원고들의 조달금리는 1997년도에 평균 12.10% 정도였다가 IMF구제금융기간인 1998년에는 평균 13.39% 정도로 상승하였는데, 1999년에는 평균 10.17% 정도로 IMF구제금융기간 이전인 1997년도 당시의 조달금리보다 오히려 1.93%정도가 낮아진 사실, 한편 위 기간 동안의 원고들의 중고자동차 할부금리는 1997년도에 원고 A이 21%, 원고 B, C은 각 18%, 1998년도는 각 기간별로 일부 변동되기는 하였으나 대략 원고 A은 28% 내지 29.5%, 원고 B는 26% 내지 28%, 원고 C은 27% 내지 28% 정도였는데 1999년도에 원고 A, B는 1999. 1. 20., 원고 C은 1999. 1. 22.에 할부금리를 각 25%로 동일하게 인하하였으나 1997년도 원고들의 할부금리와 비교하여 보면 오히려 4% 내지 7% 가량이 높아진 사실을 인정할 수 있고 반증이 없는바, 이에 따르면 이 사건 공동행위는 원고들이 할부금리를 인하한 행위이기는 하나 1999년도에는 조달금리가 상당한 수준으로 인하되어 그에 따른 할부금리도 상당한 수준으로 인하 될 것으로 기대되는 상황이었음에도 그런 상황에서 결국 영업이익을 안정적으로 확보하고 경쟁적인 할부금리의 인하를 회피하기 위하여 원고들이 할부금리를 동일하게 조달금리의 인하폭보다 낮은 수준으로 인하한 이 사건 공동행위는 중고자동차 할부금융시장에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 것이라 할 것이므로 이 부분 원고들의 주장은 이유 없다.

(5) 소결

그렇다면, 원고들의 이 사건 할부금리 인하행위는 법 제19조 제5항의 규정에 의하여 같은 조 제1항 제1호의 부당한 공동행위'로 추정된다 할 것이다.

라. 부당한 공동행위 추정의 복멸 여부

한편 원고들은, ① 원고 A은 IMF 구제금융기간을 지난 1998년 중반기부터 조달금리가 하향안정세를 유지하자 할부금리의 인하를 검토하여 왔으며 1998, 10. 1. 종전의 할부금리 28%를 할부조건에 따라 26% 또는 28%로 하도록 금리를 인하하였는데, 다시 1999. 1. 13. 할부금리를 25%로 인하하기로 결정한 후 교육·홍보 등의 이유로 시행시기를 늦추고 있었으나 1999. 1. 19.자 강북지점의 의견에 1999. 1. 20부터 원고 B가 25%로 인하한다'는 긴급내용이 포함되어 있어 즉각 이를 결재하여 시행한 것이며, ② 원고 B는 조달금리의 안정화와 고객의 인하요구에 부응하기 위해 1998. 10, 17. 199년도 할부금융사업계획'에서 이미 할부금리 인하를 계획하였고, 1999. 1. 18 99년 할부금융이자율변경(안)에서 중고차 할 부이자율을 25%로 작성하여 1999. 1. 19. 최종 결재를 얻은 후 확정, 시행한 것일 뿐이고, ③ 원고 C은 상위 2개사인 원고 A, B가 1999. 1. 20. 중고자동차 할부금리를 25%로 인하함에 따라 경쟁력을 유지하기 위해 1999. 1. 22. 시장금리에 따라 부득이 조정한 것이라는 등 원고들은 모두 할부금리를 25%로 동일하게 인하한 것은 각각 독자적인 사업계획과 경영판단에 따라 결정한 것이므로 부당한 공동행위라는 추정은 복멸된다는 취지로 주장한다.

그러므로 살피건대, 을 제3호증의 14, 을 제5호증의 각 기재에 의하면, 원고들이 IMF 구제금융기간이 지날 무렵인 1998년 하반기경부터 조달금리가 인하됨에 따라 할부금리를 나름대로 인하할 계획을 세웠으며 그에 따라 원고 A은 1998. 10. 1.경 종전의 할부금리 28%를 수요자의 할부조건에 따라 26% 또는 28%로 하도록 금리를 일부 인하하였고, 원고 B 역시 1998. 10. 17. 1999년도 사업계획안에서 할부금리를 일부 인하할 계획을 세웠던 사실은 이를 인정할 수 있으나, 그와 같은 사실관계만으로는 원고들의 이 사건 동일한 할부금리 인하행위가 부당한 공동행위라는 추정이 복멸된다고 보기는 어렵고, 그 외에 갑 제8호증(을 제1호증의 13, 을 제3호증의 10과 같다), 갑 제9호증의 1, 2, 갑 제12 내지 17호증, 갑 제19, 21호증, 을 제3호증의 10(을 제2호증의 13과 같다), 을 제3호증의 11, 15, 을 제3호증의 16 내지 28, 을 제3호증의 42, 43, 45의 각 기재, 이 법원의 F협회장에 대한 사실조회결과만으로는 위 주장사실을 인정하기 부족하며 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로 원고들의 위 주장도 이유 없다.

마. 과징금납부명령의 위법여부

(1) 원고들의 주장

원고들은, 법상 과징금 부과취지가 부당이득의 환수목적임을 볼 때, 이 사건 과징금 산정의 기초가 되는 매출액은 공동행위 기간에 25%의 할부금리로 신규 계약 체결됨으로써 실현되었거나 실현되리라 예상되는 이자수익의 합계가 되어야 하나, 이 사건 과징금 산정의 기초가 된 매출액에는 공동행위 기간에 신규 계약 체결로 발생한 이자수익 뿐만 아니라, 할부금리가 25%로 인하되기 이전에 계약 체결되어 공동행위기간에 발생한 이자수익까지 모두 포함되어 있어 부당하다고 주장한다.

(2) 판단

법상 과징금은 대체로 행정법상의 의무위반행위에 대하여 이로 인한 불법적인 이익을 박탈하거나, 혹은 당해 법규상의 일정한 행정명령의 이행을 강제하기 위하여 행정청이 부과·징수하는 금전이고, 형사처벌이나 행정벌과는 그 성격을 달리하는 것이기는 하나, 위반자에 대하여 금전지급채무를 부담시킨다는 측면에서 실질적으로는 제재로서의 성격도 가지고 있다. 특히 이 사건 법 위반행위에 대한 과징금은 기본적으로 법 위반행위에 의하여 얻은 불법적인 경제적 이익의 박탈이라는 부당이익 환수적 성격을 가지는 것이기는 하나, 1996. 12. 30. 법률 제5235호에 의한 개정이래 부당이득의 발생과 관련이 없는 위반행위에 대하여도 과징금부과가 가능하도록 하고, 위반행위일 단위의 매출액을 기준으로 과징금을 부과하도록 한 종래의 규정을 폐지하였으며, 과징금을 부과함에 있어서 위반행위에 의하여 취득한 이익의 규모 외에 위반행위의 내용 및 정도, 위반행위의 기간 및 회수 등을 의무적으로 참작하도록 하는 등으로 제재적 성격이 강화되었다. 따라서 법상 과징금 부과의 취지가 오로지 부당이득의 환수의 목적이므로 할부금리 25%로 인하된 이후의 신규 계약 체결 상품의 이자 수익만을 매출액으로 보고 과징금을 산정해야 한다는 이 부분 원고들의 주장은 이유 없다 할 것이다.

또한 법시행령 제9조 제2항의 위임에 따라 1997. 4. 29. 제정된 피고의 과징금산정 방법 및부과지침에 의하면, 부당한 공동행위에 관하여는 과징금 부과기준을 위반행위기간 x (동기간 중 관련상품 · 용역의 매출액) × 5/100 이내로 하도록 규정되어 있고, 갑 제1호증의 4, 을 제1호증의 14, 을 제5, 6호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 피고는 법 제22조 및 그 시행령 제9조가 규정하는 과징금 상한액의 범위 내에서 과징금 부과에 의하여 달성하고자 하는 목적과 법 제55조의 3 제1항 소정의 사유 즉, 위반행위의 내용 및 정도, 위반행위의 기간 및 회수, 위반행위로 인해 취득한 이익의 규모 등을 감안하여, 원고들이 할부금리를 동일하게 인하한 1999. 1. 20.(원고 A, 원고 B)과 1999. 1. 22.(원고 C)을 시기(始期)로 하고 원고 B가 할부금리를 변동하여 할부금리가 동일하지 않게 된 1999. 5. 3.의 전날인 1999. 5. 2.을 종기로 하여 위 기간동안 관련상품(원고들의 중고자동차 할부금융상품)의 매출액을 계산하여 이를 원고들에 대한 과징금 산정의 기초가 되는 매출액으로 보고 위반행위의 내용, 경쟁제한의 정도, 파급효과 및 강도 등을 참작하여 정한 과징금적용부과율 3%를 곱하여 계산한 금액에서, 다시 1/3을 감액한 금액을 별지 기재 시정명령 및 과징금납부명령과 같이 원고들에 대한 각 과징금으로 부과한 사실을 인정할 수 있고 반증이 없는바, 위와 같은 과징금의 수액은 법령 및 피고의 위 과징금산정 방법 및 부과지침에 따라 적정하게 산정되었다고 할 것이어서 위 과징금납부명령이 재량권을 일탈·남용한 것으로 보이지 아니하므로 이 부분 원고들의 주장도 이유 없다.

3. 결 론

그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

2002. 6. 27.

재판장판사이영애

판사김종근

판사이창형