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판시사항
[1] 지방의회의 조사·감사를 위해 채택된 증인의 불출석·증언거부시 부과할 과태료의 하한을 조례로 정한 것이 지방자치법에 위반되는지 여부(소극)
[2] 지방의회의 조사·감사를 위해 채택된 증인의 불출석 등에 대한 과태료를 그 사회적 신분에 따라 차등 부과할 것을 규정한 조례의 효력(무효)
판결요지
[1] 지방자치법 제36조 제5항 은 증인의 불출석 또는 증언거부의 경우에 500만 원 이하의 과태료를 부과할 수 있다고 규정하고 있고, 같은법시행령 제17조의4 제4항 은 법 제36조 제5항 의 규정에 의한 과태료의 부과기준은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정함으로써 조례가 과태료의 하한을 정할 수 있도록 규정하고 있으며, 법 제36조 제7항 은 지방의회의 감사 또는 조사를 위하여 필요한 사항과 제4 , 5항 의 선서·증언·감정에 관한 절차를 대통령령에 위임하도록 규정하고 있는데 위 감사 또는 조사에 필요한 사항에는 과태료 부과의 구체적인 기준을 정하는 것도 포함된다고 할 것이므로, 조례로 과태료 부과의 기준을 정할 수 있도록 규정한 위 시행령 제17조의4 제4항 은 법 제36조 의 위임을 받아 제정된 것으로서 유효하고, 따라서 위 시행령에 근거하여 과태료 부과의 하한을 정한 조례안을 가리켜 법률의 위임 없이 법률보다 더 무거운 제재를 정한 무효의 조례라고는 볼 수 없다.
[2] 조례안이 지방의회의 감사 또는 조사를 위하여 출석요구를 받은 증인이 5급 이상 공무원인지 여부, 기관(법인)의 대표나 임원인지 여부 등 증인의 사회적 신분에 따라 미리부터 과태료의 액수에 차등을 두고 있는 경우, 그와 같은 차별은 증인의 불출석이나 증언거부에 대하여 과태료를 부과하는 목적에 비추어 볼 때 그 합리성을 인정할 수 없고 지위의 높고 낮음만을 기준으로 한 부당한 차별대우라고 할 것이어서 헌법에 규정된 평등의 원칙에 위배되어 무효이다.
참조조문
[1] 지방자치법 제15조 , 제36조 제5항 , 지방자치법시행령 제17조의4 제4항 [2] 헌법 제11조 , 지방자치법 제15조 , 제36조 제5항 , 지방자치법시행령 제17조의4 제4항
원고
인천광역시 남구청장 (소송대리인 변호사 이웅행)
피고
인천광역시 남구의회
변론종결
1997. 1. 21.
주문
피고가 1996. 11. 14.에 한 인천광역시남구의회행정사무감사및조사에관한조례 중 개정조례안에 대한 재의결은 그 효력이 없다. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
이유
1. 이 사건 재의결의 경위
갑 제1 내지 4호증의 각 1, 2, 갑 제5호증, 갑 제6호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 피고가 1996. 9. 24. 제44회 임시회의에서 인천광역시남구의회행정사무감사및조사에관한조례 중 개정조례안(이하 '이 사건 조례안'이라 한다)을 의결하여 같은 달 30. 원고에게 이송하였고, 인천광역시장의 재의요구지시에 따라 원고는 같은 해 10. 18. 피고에게 재의를 요구하였으나, 피고는 같은 해 11. 14. 제46회 임시회의에서 종전과 같은 내용으로 재의결하여 의결사항이 확정된 사실, 이 사건 조례안은 제9조에 제5항을 신설한 것으로서, 지방의회의 감사 또는 조사를 위하여 출석요구를 받은 구청장 또는 관계공무원 및 그 사무에 관계되는 자가 정당한 이유 없이 출석하지 아니하거나 증언 또는 진술을 거부한 때에 구청장이 부과할 수 있는 과태료의 범위를 구분하여, 관계공무원 중 간부급 공무원(5급 이상)에 대하여는 450만 원 이상 500만 원 이하, 계장 및 실무담당자에 대하여는 350만 원 이상 400만 원 이하로, 그 사무에 관계되는 자 중 기관(법인)의 대표 및 임원에 대하여는 450만 원 이상 500만 원 이하, 실무담당자에 대하여는 350만 원 이상 400만 원 이하로 각 규정한 사실을 인정할 수 있다.
2. 위 조례안의 무효 여부에 대한 판단
가. 원고는 먼저 지방자치법(이하 법이라 한다) 제36조 제5항 은 증인의 불출석 또는 증언거부의 경우에 500만 원 이하의 과태료를 부과할 수 있다고 규정하여 과태료의 상한만 규정하고 있을 뿐 하한은 규정하지 않고 있음에도 이 사건 조례안은 과태료의 하한을 규정함으로써 과태료에 관하여 법률보다 더 무거운 제재를 정하고 있으니, 위 조례안은 법 제36조 제5항 에 위반된다고 주장한다.
그러나, 지방자치법시행령(이하 시행령이라 한다) 제17조의4 제4항 은 법 제36조 제5항 의 규정에 의한 과태료의 부과기준은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정함으로써 조례가 과태료의 하한을 정할 수 있도록 규정하고 있고, 법 제36조 제7항 은 지방의회의 감사 또는 조사를 위하여 필요한 사항과 제4 , 5항 의 선서·증언·감정에 관한 절차를 대통령령에 위임하도록 규정하고 있는데 위 감사 또는 조사에 필요한 사항에는 과태료 부과의 구체적인 기준을 정하는 것도 포함된다고 할 것이므로 ( 당원 1995. 6. 30. 선고 93추76 판결 , 같은 날 선고 93추113 판결 등 참조), 조례로 과태료 부과의 기준을 정할 수 있도록 규정한 위 시행령 제17조의4 제4항 은 법 제36조 의 위임을 받아 제정된 것으로서 유효하고, 따라서 위 시행령에 근거하여 과태료 부과의 하한을 정한 이 사건 조례안을 가리켜 법률의 위임 없이 법률보다 더 무거운 제재를 정한 무효의 조례라고는 볼 수 없다 할 것이므로, 원고의 위 주장은 이유가 없다.
나. 그러나, 법 제36조 제5항 이 불출석 또는 증언거부를 한 증인에 대하여 과태료를 부과하도록 한 목적은 증인의 지방의회에의 자발적인 출석과 증언을 유도함과 동시에 불출석하거나 증언을 거부한 증인에 대하여 제재를 가함으로써 지방의회의 조사 및 감사활동의 원할한 수행을 도모하기 위한 데 있다 할 것이므로, 과태료의 액수는 출석과 증언을 요구하게 된 당해 조사 및 감사활동의 중요성, 그 조사 및 감사활동에 있어서 그 증인이 차지하는 비중 및 관련의 정도, 불출석과 증언거부가 지방의회의 조사 및 감사활동에 지장을 초래한 정도, 그 불출석의 횟수나 증언거부의 정도 등에 의하여 구체적으로 양정되어야 할 것이고, 단순히 불출석하거나 증언을 거부한 자의 신분이나 지위가 높다는 사실만으로 일률적으로 보다 무거운 과태료의 제재를 가하여야 할 합리적인 근거는 없다고 할 것이다.
그런데도 이 사건 조례안은 증인이 5급 이상 공무원인지 여부, 기관(법인)의 대표나 임원인지 여부 등 증인의 사회적 신분에 따라 미리부터 과태료의 액수에 차등을 두고 있는바, 위와 같은 차별은 증인의 불출석이나 증언거부에 대하여 과태료를 부과하는 목적에 비추어 볼 때 그 합리성을 인정할 수 없고 지위의 높고 낮음만을 기준으로 한 부당한 차별대우라고 할 것이어서 헌법에 규정된 평등의 원칙에 위배된다 할 것이므로, 이 점을 지적하는 논지는 이유가 있다.
3. 그렇다면 이 사건 조례안이 과태료의 하한을 정하고 있다는 점만으로는 이를 위법하다고 할 수 없지만, 사회적 신분이나 지위의 고하에 따라 과태료의 금액에 차등을 두고 있는 점에 있어서는 헌법의 평등의 원칙에 위반되어 그 효력이 없다고 할 것이므로, 그 무효확인을 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 소송비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.