가. 토지구획정리사업법 제79조 제2항 소정의 사업시행자의 변경으로 인한 권리의무의 승계가 있었다고 본 사례

나. ‘가’항의 경우 새로운 사업시행자에게 토지구획정이사업의 시행을 명하면서 붙인 인가조건의 성질과 효력

다. ‘나’항의 인가조건에 의하여 승계되는 의무의 범위를 제한할 수 있는지 여부

가. 토지구획정이사업시행자의 변경으로 인한 권리의무의 승계에 관한 토지구획정리사업법 제79조 제2항의 규정상, 도지사가 토지구획정리조합에 대한 설립 및 사업인가를 취소하고 같은 법 제7조 제1항 제2호에 따라 지방자치단체인 시에게 그 토지에 대한 구획정이사업의 시행을 명한 것은 같은 법 제79조 제2항 소정의 "시행자 등의 변동이 있는 때"에 해당함이 분명하므로, 구획정리조합의 기존 채무가 새로운 사업시행자인 시가 승계할 채무인지 여부는 결국 그 채무가 종전의 시행자인 구획정리조합이 "같은 법 또는 같은 법에 의한 명령이나 규약, 정관 또는 시행규정의 규정에 의하여" 부담하게 된 채무인지 여부에 달려있는바, 종전의 시행자인 구획정리조합의 창업비지급채무가 조합정관의 규정에 따라 대의원회의 적법한 의결을 거쳐 감독관청인 도지사로부터 인가받은 사업계획의 범위 내에서 부담하게 된 채무라면, 그 창업비지급채무는 다른 사정이 없는 한, 위 법률의 규정에 따라 새로 시행자가 된 시에게 당연히 승계된 것으로 보아야 한다고 한 사례.

나. ‘가’항의 경우, 도지사의 시에 대한 인가조건 중 사업계획(자금계획)의 범위에 관하여 제반 사업비는 현금지급을 원칙으로 하고 부득이 현물지급시는 도지사의 승인을 받아 지급하도록 명한 부분은, 그 내용과 형식에 비추어 도지사가 시에게 새로 토지구획정이사업을 인가하면서 붙인 부관으로 봄이 상당하고, 이러한 부관상의 의무는 수인가자가 도지사에게 부담하는 공법상의 의무에 지나지 아니하고 그 효력이 제3자에게 미친다고 할 수 없다.

다. 만일 ‘나’항의 인가조건이, 구획정리조합이 이미 현물인 체비지로 지급하기로 약정한 사업비에 관한 채무조차도 도지사의 승인이 없는 한 반드시 현금으로 지급할 것을 명하는 것이어서, 구획정리조합의 창업비지급채무는 현금지급의 범위 내에서만 시에게 승계된다는 내용의 것이라면, 이와 같은 내용의 인가조건은 권리의무의 승계에 관한 토지구획정리사업법 제79조 제2항의 규정에 반하여 인가의 상대방도 아닌 창업비지급채무의 채권자의 기존의 권리를 침해하는 것으로서 그 한도 내에서 효력이 없는 것이라고 하지 않을 수 없으므로, 시에 대한 인가일 이전에 이미 발생되어 구획정리조합으로부터 시가 승계한 ‘가’항의 창업비지급채무는 위 인가조건에 따라 현물지급이 제한된다고 볼 수 없고, 위 인가조건은 시에 대한 시행인가 이후에 새로 발생되어 지출되는 제반 사업비에 관하여 인가의 상대방인 시에게 현물지급을 제한하는 의무를 명하는 범위 내에서만 유효하다고 해석하여야 한다.

가.나.다. 토지구획정리사업법 제7조 제1항 제2호 , 제77조 제3항 , 제79조 나. 행정소송법 제1조[행정처분일반]

가. 대법원 1990.11.13. 선고 90다카2304 판결(공1991,65) 나. 대법원 1982.12.28. 선고 80다731,732 판결(공1983,339) 1992.10.23. 선고 91다40238 판결(공1992,3226)

원고 소송대리인 변호사 최영도

천안시

대전고등법원 1993.12.17. 선고 93나1686 판결

원심판결을 파기하고, 사건을 대전고등법원에 환송한다.

상고이유를 본다.

1. 원심은 그 거시증거에 의하여 원고가 1979.7.경 소외인 등과 천안시 성정동등 일대 토지에 대한 토지구획정리사업을 추진하기 위하여 토지구획정리사업추진위원회를 구성하고, 위 추진위원회의 사업을 개시하면서 위 추진위원회와 사이에 원고가 먼저 토지구획정리사업조합의 설립 등에 소요되는 비용을 조달하여 지출하고, 위 추진위원회는 차후 토지구획정리사업조합이 설립되면 위 조합으로 하여금 원고의 조달비용을 조합의 창업비로 보아 그 토지구획정리사업 시행과정에서 생기는 체비지로써 지급하기로 약정한 사실, 원고는 그 후 위 약정에 따라 상당한 비용을 지출하여 토지구획정리사업조합의 설립을 추진한 끝에 1981.11.2. 충청남도지사로부터 그 사업인가 및 조합설립인가를 받았고, 위 인가에 따라 1982.6.12. 천안서부지구 구획정리사업조합이 창립되었으며, 이어 위 조합의 토지구획정리사업이 대부분 완료된 1986.4.29.경 원고는 위 약정에 따라 조합설립 등에 이르기까지 원고가 조달, 지출한 창업비가 금 283,538,000원이라면서 이를 체비지로 지급하여 줄 것을 위 조합에 청구한 사실, 위 조합은 자금차입방법, 이율, 상환방법 등은 조합대의원회의 결의에 의하도록 규정하고 있는 조합정관 제19조에 따라 1986. 5. 24. 조합대의원회를 개최하여 총대의원 75명 중 60명의 참석 및 참석대의원 중 33명의 찬성으로 충청남도지사로 부터 인가받은 사업계획상의 자금계획 중 증액된 예비비의 범위 내에서 원고의 청구금 전액을 창업비로 지급하되 그 지급방법은 조합설립인가 당시의 평당 단가 금 59,000원으로 환산한 체비지 4,805평 7홉 2작을 양도하기로 결의하고, 이에 따라 같은 해 12.10.까지 사이에 수회에 걸쳐 금 226,577,700원 상당의 체비지 23필지 3,840평 3홉을 원고에게 양도한 사실, 충청남도지사는 1987.11.26. 위 조합이 지정된 기간내에 사업을 완료하지 못하였고, 조합의 기능이 중단된 상태에 있으며 조합시행을 계속하게 함이 공익에 해가 될 우려가 있다는 이유로 토지구획정리사업법 제77조 제3항에 의하여 위 조합에 대한 설립 및 사업인가를 취소하였고, 1988.2.26. 같은 법 제7조 제1항 제2호에 의하여 피고 시에게 위 천안서부지구토지에 대한 구획정리사업인가를 하여 피고 시가 그 이후 위 사업의 시행자로서 구획정리사업을 완료한 사실 등을 각 인정한 다음, 위 조합은 대의원회 결의에 따른 창업비 잔액 금 56,960,300(283,538,000 - 226,577,700)원 상당의 체비지 965평 4홉 2작의 소유권을 원고에게 양도할 의무가 있고, 이 의무는 새로이 위 토지구획정리사업의 시행자가 된 피고 시에게 승계되었다는 원고의 주장에 대하여 토지구획정리사업법 제16조, 제32조 제31조 제1항 등에 의하면 토지구획정리사업을 시행하는 조합이나 지방자치단체는 감독관청으로 부터 인가를 받아야 하고, 사업시행 중 그 사업계획을 변경하고자 할 때에도 다시 인가를 받아야 하므로, 인가된 사업계획의 범위 내에서만 위 토지구획정리사업을 시행할 수 있고, 그 범위 내에서 시행한 행위만이 위 법에 따른 효과가 발생한 것 뿐이라고 할 것인데, 충청남도지사의 피고 시에 대한 사업계획(자금계획)의 범위에 관한 인가조건 제5항을 보면 “본 사업의 재원은 투자계획에 어긋나지 않게 자금관리에 만전을 기하고 인가시부터 지출되는 공사비등 제반 사업비는 본 인가사항에 맞추어 현금지급을 원칙으로 하고, 부득이 현물지급시는 지급 당시의 가격을 2개 이상의 공인토지평가사의 평가금액으로 도지사의 승인을 받아 지급할 것이며, 잔액사업비 지출은 예산회계규정에 의하여 집행할 것”이라고 명시하고 있는 바, 위와 같은 자금계획에 관한 인가조건 역시 피고 시의 사업계획의 범위를 정하는 조건이라 할 것이고, 위 인가조건에 의하면 피고 시는 차후 위 조합이 부담하고 있던 제반 사업비 등에 관한 기존의 모든 채무를 현물이 아닌 현금으로만 지급하라는 것이고, 따라서 위 조합이 이미 현물로 지급하기로 약정한 사업비에 관한 채무조차도 감독관청의 승인이 없는 한 반드시 현금으로 지급하라는 것이므로, 결국 위 조합의 설립과정에서 발생한 사업비로서 위 조합이 부담하고 있던 제반 사업비의 일종으로 봄이 상당한 위 조합의 원고에 대한 창업비지급채무 역시 위 인가조건에 따라 현금지급의 범위 내에서만 피고 시에게 승계되었을 뿐 현물지급부분은 피고 시에게 승계됨이 없이 앞서의 위 조합에 대한 인가취소로써 소멸되었다고 판단하여 원고의 이 사건 청구를 배척하였다.

2. 그러나 토지구획정리사업법 제79조 제2항은 토지구획정리사업시행자의 변경으로 인한 권리의무의 승계에 관하여 “시행자 등에 변동이 있은 때에는 이 법 또는 이 법에 의한 명령이나 규약, 정관 또는 시행규정의 규정에 의하여 종전의 시행자 등이 행하거나 시행자 등에 대하여 행한 처분, 절차 기타의 행위는 새로 시행자 등으로 된 자가 행하거나 새로 시행자 등으로 된 자에 대하여 행한 것으로 본다”고 규정하고 있고, 이 사건에서 원심이 인정한 바와 같이 충청남도지사가 위 천안서부지구 구획정리조합에 대한 설립 및 사업인가를 취소하고 같은 법 제7조 제1항 제2호에 따라 피고 시에게 위 천안서부지구토지에 대한 구획정리사업의 시행을 명한 것은 같은 법 제79조 제2항 소정의 “시행자 등의 변동이 있는 때”에 해당함이 분명하므로, 이 사건 창업비지급채무가 새로운 사업시행자인 피고 시가 승계할 채무인지 여부는 결국 동 채무가 종전의 시행자인 위 조합이 “같은법 또는 같은법에 의한 명령이나 규약, 정관 또는 시행규정의 규정에 의하여” 부담하게 된 채무인지 여부에 달려있다고 할 것인바, 이 사건의 경우 원심이 확정한 사실관계에 의하더라도 종전의 시행자인 위 조합의 원고에 대한 창업비지급채무는 조합정관의 규정에 따라 대의원회의 적법한 의결을 거쳐 감독관청인 충청남도지사로부터 인가받은 사업계획의 범위 내에서 부담하게 된 채무라는 것이므로, 위 창업비지급채무는 다른 사정이 없는 한 위 법률의 규정에 따라 새로 시행자가 된 피고 시에게 당연히 승계된 것으로 보아야 할 것이다 (당원 1990.11.13. 선고 90다카2304 판결 참조).

그리고 원심이 들고 있는 위 인가조건 제5항은 그 내용과 형식에 비추어 충청남도지사가 피고 시에게 새로 토지구획정리사업을 인가하면서 붙인 부관으로 봄이 상당하고, 이러한 부관상의 의무는 수인가자가 인가권자에게 부담하는 공법상의 의무에 지나지 아니하고 그 효력이 제3자에게 미친다고 할 수 없는 것이므로, 만일 원심이 판단한 바와 같이 위 인가조건이 위 조합이 이미 현물인 체비지로 지급하기로 약정한 사업비에 관한 채무조차도 충청남도지사의 승인이 없는 한 반드시 현금으로 지급할 것을 명하는 것이어서, 위 조합의 원고에 대한 창업비지급채무는 현금지급의 범위 내에서만 피고 시에게 승계된다는 내용의 것이라면, 이와 같은 내용의 인가조건은 권리의무의 승계에 관한 위 토지구획정리사업법 제79조 제2항의 규정에 반하여 인가의 상대방도 아닌 원고의 기존의 권리를 침해하는 것으로서, 그 한도 내에서 효력이 없는 것이라고 하지 않을 수 없다.

따라서 피고 시에 대한 인가일 이전에 이미 발생되어 위 조합으로 부터 피고 시가 승계한 이 사건 창업비지급채무는 위 인가조건 제5항에 따라 현물지급이 제한된다고 볼 수 없고, 위 인가조건은 피고 시에 대한 시행인가 이후에 새로 발생되어 지출되는 제반 사업비에 관하여 인가의 상대방인 피고 시에게 현물지급을 제한하는 의무를 명하는 범위 내에서만 유효하다고 해석하여야 할 것이다.

그럼에도 불구하고 원심이 이와 달리 위 조합의 원고에 대한 채무는 위 인가조건에 따라 현금지급의 범위 내에서만 피고 시에게 승계되고, 현물지급 부분은 위 인가조건에 따라 피고 시에게 승계됨이 없이 위 조합에 대한 인가취소로써 소멸되었다고 판단하고 말았으니, 원심판결에는 토지구획정리사업시행자의 변경이 있는 경우 그 권리의무의 승계범위와 위 인가조건의 해석에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이므로, 이 점을 지적하는 상고논지는 이유 있다.

3. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략하고 원심판결을 파기하여, 이 사건을 원심인 대전고등법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.