울산지방법원 2015.1.15.선고 2013구합1328 판결

가. 피고는 2005. 12. 27. 울산 울주군 온산읍 이진리 일원 '울산신항(1-2단계) 남항지구 건설사업'의 비관리청 항만공사 사업시행자 선정공고를 하였고, 주식회사 태영인 더스트리(이후 원고로 명칭이 변경됨, 이하 '원고'로 칭한다)는 동해펄프 주식회사, 주식회사 세진물류와 함께 컨소시엄을 구성하여(이후 동해펄프 주식회사는 무림피앤비 주식회사로, 주식회사 세진물류는 태영호라이즌코리아터미널 주식회사로 명칭이 변경되었다. 한편 이 컨소시엄 구성원은 2010. 5.경 주식회사 태영인더스트리, 무림피앤비 주식회사, 태영호라이즌코리아터미널 주식회사에서 주식회사 태영인더스트리, 이영산업 기계 주식회사, 주식회사 일성으로 변경되었다. 이하 구성원의 변경과 상관없이 '원고 등'이라 통칭한다), 2006. 2. 3. 피고에게 울산신항 9번 선석(이하 '이 사건 부두'라 한다) 축조공사에 대한 참여 신청을 하였다. 이에 피고는 2006. 2. 13. 원고 등을 이 사건 부두 축조공사의 사업시행자로 선정하였다.

나. 피고는 2006. 6. 27. 원고 등에 이 사건 부두의 비관리청 항만공사 시행허가를 하였는데, 구체적인 내용은 다음과 같다.

다. 피고는 2007. 8. 21. 원고 등에게 '이 사건 부두에 관한 국가 귀속의 범위를 재검 토하고자 하니 이에 대한 의견을 달라'는 취지의 통지를 하였고, 원고 등은 같은 날 피고에게 '안벽 및 부지 전체 : 국가 비귀속, 수역시설(항로, 선회장, 박지 등) 전체 : 국가 귀속'이라는 내용으로 회신을 하였다. 이에 피고는 2007. 12. 27. 원고 등에게 위 항만공사의 시행허가 조건 가운데 안벽 및 부지 전체의 귀속주체를 '국가'에서 '원고 등으로 변경하였다.

라. 원고는 2008. 6. 26. 피고에게 이 사건 부두의 시설이용 계획 및 사용목적을 '목재 및 잡화부두'로 하는 내용의 항만공사 실시계획 인가신청을 하였고, 피고는 2008. 9. 3. '사용목적(변경없음) : 우드칩 등 목재류의 원활한 공급을 위한 전용부두 건설' 등을 내용으로 하여 이를 인가하였으며, 이후 원고는 수회에 걸쳐 피고에게 항만공사 실시계획 변경인가신청을 하였고, 피고는 이를 각 인가하였으며, 원고 등은 피고에게 여러 차례에 걸쳐 '목재 외의 다른 화물도 취급하겠다.'는 취지의 사업계획서 내지 부두 운영계획서 등을 제출하였는데, 피고는 이러한 사업계획서 내지 부두운영계획서에 대한 거부의 표시는 없었다.

마. 원고 등은 2009. 5. 29. 이 사건 부두의 축조공사에 착수하여, 2011년 말경 위 공사를 완료한 다음 2012. 1. 4. 항만시설적합확인을 받고, 위 공사 완공 전인 2010.10.경 및 2010. 12.경 피고에게 사용목적을 '선박용 블록 출하를 위한 진출입 및 배후 부지 야적'으로 한 준공 전 사용(변경)신고를 하였는데, 피고는 2010. 10. 13. 및 2010. 12. 16, '화물 운송 시 이영산업기계(주)의 블록제조공장에서 트랜스 포터 등을 이용하여 선박(부선)에 직상차 운송하여야 하며 시설물에 피로누적 등 지장을 초래하는 행위를 하여서는 안 됨.' 등의 수리조건을 제시하고 원고의 준공 전 사용(변경)신고를 수리하였으며, 이에 원고는 이 사건 부두에서 목재 이외의 화물을 취급하며 사용하여 왔다. 바. 한편 울산항운노조는 2012. 7. 3. 감사원에 이 사건 부두의 현황 및 운영 등에 관하여 국민감사를 청구하였고, 이에 감사원은 감사한 결과, 2013. 3. 29. 피고에게 "① 이 사건 부두에 대하여 목재부두로 지정한 항만기본계획을 변경하지 않고 목재 외에 액체 등 다른 화물까지 취급하겠다는 원고 등에게 이 사건 부두를 국가 비귀속으로 변경한 것은 부적정하고(이하 '① 국가 비귀속 결정 부적정 지적사항'이라 한다), ② 원고 등이 목재부두인 이 사건 부두에서 선박블록을 취급하겠다는 준공 전 사용신고를 하자

피고가 아무런 검토 없이 이를 수리한 것은 부적정하며(이하 '1② 준공 전 사용신고 수리 부적정 지적사항'이라 한다), ③ 피고는 앞으로 비관리청이 항만기본계획에서 정한 용도와 달리 부두를 이용하려 하는 경우 항만기본계획의 변경 없이 국가 비귀속 부두로 변경해 주는 일이 없도록 하고, 항만공사 준공 전에 비관리청이 항만시설 사용을 신고하는 경우 「항만기본계획」 및 항만공사 시행허가 등에서 정한 용도에 맞게 부두를 사용하는지를 검토하여 수리해 주는 등 관련 업무를 철저히 하라(이하 1③ 조치할 사항'이라 한다)."는 내용의 주의요구(이하 '이 사건 감사원 주의 요구'라 한다)를 하였다.

사. 피고는 2013. 4. 9. 원고에게 '이 사건 부두에 대한 감사원 감사결과 알림'이라는 제목으로 다음과 같은 내용을 통보(이하 '이 사건 감사결과 통보'라 한다)하였다.

1. 감사원으로부터 “이 사건 부두 축조와 관련한 우리청의 비관리청 항만공사”에 대한 감

사결과 아래와 같은 지적사항이 통보되었습니다.

- 아

가. 이 사건 부두의 경우 목재 부두로 지정된 항만기본계획을 변경하지 않고 부두 용도를

바꾸거나 국가 비귀속 부두로 변경하는 일이 없도록 관련 업무를 철저히 하여야 함에도,

0 공용부두로 조성하여 여러 화주가 목재 전용부두로 이용할 수 있도록 하여야 하는

점 등을 제대로 검토하지 아니하였고,

0 목재 부두로 지정된 항만기본계획을 변경하지 않고 목재 외 액체 등 다른 화물까지

취급하겠다는 사업자에게 동 선적 전체를 국가 비귀속으로 변경해 주었음.

나,또한,항만기본계획에목재부두로지정된사건부두에서목재가아닌철재제품인

선박블록 출하를 위한 ‘준공 전 사용신고를 받았을 때에는 항만기본계획 및 항만공사 시행

허가에서 정한 목재부두에 맞는지 또는 목재취급에 지장을 주지 않는지 등을 검토하여 사

용신고를 수리했어야 함에도,

0 사업시행자가 두 차례에 걸쳐 목재부두인 이 사건 부두에서 선박블록을 취급하겠다.

는 준공 전 사용신고를 하자, 피고는 아무런 검토 없이 이를 수리하였음.

0 그 결과 이 사건 부두는 현재까지 취급한 전체화물 616천톤 중 593천톤(96.3%)의

선박블록을 취급하는 한편 요소(비료)하역까지 시도하는 등 「항만기본계획」에서 정한 울

산항의 목재화물 취급에 지장을 줄 우려가 있음.

2. 위 지적사항과 관련하여 앞으로 귀사의 이 사건 부두에서는 항만기본계획 및 항만공사

시행허가에서 정한 목재부두에 맞는 화물(목재류) 외에는 취급할 수 없음을 알려드리니 그

리 아시기 바랍니다(관계기관은 업무에 참고하시기 바랍니다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 3, 5 ~ 8, 12, 13, 14, 17, 18 ~ 21, 24 ~ 26, 28호증, 을 제1 ~ 5호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

이 사건 감사결과 통보는 원고 등의 권리를 제한하고, 의무를 부과하는 내용의 행정처분에 해당하는데, 다음과 같은 사유로 위법하므로 취소되어야 한다.

가. 이 사건 부두는 비귀속부두로서 항만기본계획은 법적 구속력이 없고, 그 밖에 비귀속부두의 취급화물을 제한하고 있는 명시적인 항만법령이 없으므로, 이 사건 부두의 취급화물을 제한할 수 없다.

나. 설령 이 사건 부두가 목재 전용부두에 해당한다고 할지라도 피고는 '목재 외의 화물도 취급 가능하다.'는 취지의 공적 견해를 수회 표명함으로써 원고 등에게 이에 대한 신뢰를 부여하였는바, 이 사건 감사결과 통보는 신뢰보호 원칙에 위배된다.다. 이 사건 부두에서 목재를 사용하는 사업주가 없어 이 사건 처분으로 원고가 입는 손해는 막대한 점에 비추어 보면, 이 사건 감사결과 통보는 재량권을 일탈·남용하였다.

라. 이 사건 감사결과 통보는 항만법 제71조 제3항에 따른 고시를 하지 않은 절차적 하자가 있다.

3. 본안 전 항변에 관한 판단

가. 피고의 주장

이 사건 감사결과 통보는 항만공사 시행허가 및 항만공사 실시계획에서 정한 이 사건 부두의 용도와 취급 대상 화물을 재차 확인한 것에 불과할 뿐 이로 인해 원고에게 새로운 의무를 부과하는 것이 아니므로 행정소송의 대상이 되는 행정처분이라 할 수 없다. 따라서 이 사건 소는 부적법하다.

나. 판단

1) 행정소송법 제2조 제1호는 행정처분에 대하여 "처분 등이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용 및 행정심판에 대한 재결을 말한다."고 규정하고 있고, 일반적으로 항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나, 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 가리키는 것이고, 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 영향을 미치지 않는 행위는 항고소송의 대상이

되는 행정처분이 아니다(대법원 2007. 11. 15. 선고 2007두10198 판결 등 참조). 또한 항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정처분으로서의 외형을 갖추어야 하는데, 행정처분으로서의 외형을 갖추었는지 여부는 추상적 일반적으로 결정할 수 없고 행정처분이 그 주체, 내용, 형식, 절차에 있어서 어느 정도의 성립 내지 효력요건을 충족하고 있는지, 그 행위의 상대방이 이를 행정처분으로 인식하는지, 그 행위로 인하여 그 상대방이 입는 불이익 내지 불안이 있는지, 당해 행정청의 태도 등을 종합적으로 판단하여 결정하여야 한다(대법원 1993. 12. 10. 선고 93누12619 판결).

2) 이 사건에서, 위 인정 사실에 따라 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 원고 등은 항만공사 시행허가 후 피고에게 여러 차례에 걸쳐 '목재 외의 다른 화물도 취급하겠다.'는 취지의 사업계획서 내지 부두운영계획서 등을 제출하였는데 피고는 이에 대해 별다른 의견표명을 한 적이 없는 점, 오히려 피고는 원고 등이 목재 외의 다른 화물(선박 블록 등)을 취급할 수 있도록 하는 내용의 준공 전 사용신고를 하자 별다른 이의 없이 이를 승인해주었고, 원고 등은 이 사건 감사결과 통보가 있기 전까지 목재 외의 다른 화물을 취급하여 온 점, 이 사건 감사결과 통보의 내용을 보면, 1항에서 이 사건 감사원 주의요구에서 지적한 '① 국가 비귀속 결정 부적정 지적사항'과 '② 준공 전 사용신고 수리 부적정 지적사항'을 언급하고, 2항에서 '위 지적사항과 관련하여 앞으로 원고 등의 이 사건 부두에서는 목재부두에 맞는 화물(목재류) 외에는 취급할 수 없다'는 내용이 포함되어 있는데, 2항의 내용은 이 사건 감사원 주의요구에 포함된 '3 조치할 사항'에 따른 피고의 후속조치로 보이긴 하나, 앞으로 유사사례에서 더 이상 부적정한 업무처리를 하지 말라는 취지의 '③ 조치할 사항'과 달리 원고 등이 종래 이 사건 부두에서 목재 외의 다른 화물을 취급하던 것을 중지할 것을 요구하는 내용인 점, 항만법 제98조 제4호, 제71조 제1항, 제92조에 따르면, 지방해양항만청장 등의 공사의 중

지 변경, 시설물 또는 물건의 개축·변경 이전 제거 원상회복 또는 시설장비 사용중지, 그 밖에 필요한 처분이나 조치 명령을 위반한 자는 1년 이하의 징역이나 1천만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있는바, 이 사건 감사결과 통보 중 2항은 항만법 제71조 제1항에 규정된 지방해양항만청장의 '그 밖에 필요한 처분이나 조치'에 해당될 여지가 있고, 이에 대한 위반으로 벌칙조항이 적용될 수 있는 점, 원고 등으로서는 이 사건 감사원 결과 통보에 따라 현실적으로 이 사건 부두에서 목재 이외의 화물을 취급하기 곤란할 것으로 보이는 점 등을 종합하면, 이 사건 감사결과 통보 중 2항의 내용은 이 사건 감사원 주의요구의 지적사항을 단순히 알려주는 차원을 넘어 종래와 달리 이 사건 부두의 취급 대상 화물을 제한하는 것으로서 원고 등에게 새로운 의무를 부과하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 원고의 구체적인 권리의무에 직접적인 변동을 초래하는 행정처분에 해당한다고 봄이 타당하다(이하 이 사건 감사결과 통보 중 2항의 내용을 '이 사건 처분'이라 한다).

3) 따라서 이와 다른 전제에 선 피고의 본안 전 항변은 이유 없다.

4. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 관계 법령

별지 '관계 법령' 기재와 같다.

나. 판단

1) 이 사건 처분의 근거 법령

살피건대, 항만법 제71조 제1항 제2호는 "제9조 제2항 본문에 따른 항만공사 허가, 제10조 제2항 및 같은 조 제4항에 따른 항만공사실시계획 승인 및 항만공사실시계획의 수립 신고의 내용을 위반한 경우 이 법에 따른 허가 지정 또는 승인을 취소하거나 공사의 중지 변경, 시설물 또는 물건의 개축 변경이 전 · 제거 또는 원상회복이나 시설장비 사용중지, 그 밖의 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다."고 규정하고 있고, 항만의 지정 개발·관리 · 사용 및 재개발에 관한 사항을 정함으로써 항만과 그 주변 지역 개발을 촉진하고 효율적으로 관리·운영하여 국민경제 발전에 이바지함을 목적으로 하는 항만법의 취지에 비추어 볼 때, 항만법에 따른 항만공사 허가, 항만공사실시계획 승인, 항만시설사용 허가의 내용을 위반하여 항만시설을 '사용'하는 경우에도 항만법 제71조 제1항 제2호에서 정한 위반행위에 해당한다고 볼 수 있고, 이 사건 처분은 이 사건 부두에서 항만기본계획 및 항만공사 시행허가에서 정한 화물(목재류) 외에는 취급할 수 없다는 것이므로, 항만법 제71조 제1항 제2호는 이 사건 처분의 근거법령에 해당한다.

2) 이 사건 처분의 절차적 하자 여부

가) 항만법 제71조 제3항은 "제1항에 따른 처분 등을 한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 고시하여야 한다."고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 항만법 시행령 제75조 제1항은 "해양수산부장관은 법 제71조 제1항에 따른 명령 또는 처분을 한 경우에는 그 명령 또는 처분을 받은 자의 성명 또는 명칭, 위반 내용, 행정처분 내용, 처분 기간 등을 관보에 게재하여야 한다."고 규정하고 있다.

나) 이 사건에서, 피고는 이 사건 처분 당시는 물론 현재까지 위 처분과 관련하여 항만법 제71조 제3항, 항만법 시행령 제75조 제1항에서 정한 '처분의 상대방, 위반 내용, 처분 내용 등의 사항'을 관보에 게재하지 않았음은 당사자 사이에 다툼이 없는 바, 결국 이 사건 처분은 항만법 제71조 제3항을 위반한 중대한 절차적 하자가 있다.

3) 따라서 이 사건 처분은 원고의 나머지 주장에 대하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 위법하다.

4. 결론

원고의 청구를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.