의정부지방법원 2019.9.24. 선고 2018구합16487 판결

가. 원고는 2018. 2. 28. 피고에게 개발제한구역인 남양주시 C 답 1,404㎡(이하 '이 사건 토지'라 한다) 지상에 대지면적 997㎡, 건축면적 및 연면적 499.2㎡인 일반철골구조 동식물관련시설(종묘배양장, 이하 '이 사건 종묘배양장'이라 한다) 2개 동을 신축하기 위하여 개발행위허가, 농지전용허가가 포함된 건축허가신청을 하였다.

나. 피고는 2018. 3. 12. 원고에 대하여 다음과 같은 사유로 이 사건 종묘배양장의 건축을 불허하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

가. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 [별표 1] 제5호에 의거 동식

물관련시설인 종묘배양장은 개발제한구역 주민의 생업을 위한 시설로서 허용되고 개발

제한구역 농림업 또는 수산업에 종사하는 자가 설치하는 경우에만 허용되는 사항으로

서, 같은 법 시행령 제22조 [별표 2] 규정에 의하여 개발제한구역의 훼손을 최소화할

수 있도록 최소규모로 설치하여야 하는 사항입니다.

나. 신청한 사업계획 등 검토결과, 귀하는 D 지상 온실(이하 '이 사건 온실' 이라 한다)에 대

하여 허가 및 사용승인을 득하였음에도 생업 및 농업을 위하여 이용하지 않고 있는바,

생업 및 농업을 위한 시설로서의 종묘배양시설을 추가로 건축하겠다는 것은 필요성 및

타당성이 없으므로 기존 온실을 용도 변경하여 사용하는 방안을 강구하시기 바랍니다.

다. 농로로 이용되고 있는 농지는 농지전용대상으로 전용받지 아니한 농지는 농지전용허가

(협의)신청지로 편입하여야 하며, 사업계획서와 도면이 일치하는 서류를 제출하시기 바

랍니다.

라. 또한, 금회 신청된 시설물의 배치계획대비 전용면적이 과다하므로 농지의 훼손을 최소

화하는 면적으로 전용면적 조정하여 제출하시기 바랍니다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 6, 15호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고 주장의 요지

원고가 이 사건 온실에 채소를 재배하여 판매하는 등 생업을 위하여 이용한 점, 온실과 종묘배양장은 각 그 허가요건을 달리하므로 이 사건 온실의 이용여부를 이 사건 종묘배양장에 대한 허가와 결부시킬 수 없는 점, 피고가 이미 유사한 경우에 개발행위허가를 해 준 것과 형평에 어긋나고 행정의 일관성, 신뢰성에 위배되는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 관련 법리

구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2018. 12. 18. 법률 제15990호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 개발제한구역법'이라 한다) 제12조 제1항에 의하면 개발제한구역 내에서는 구역 지정의 목적상 건축물 또는 공작물의 건축이 원칙적으로 금지되고, 다만 구 개발제한구역법 시행령(2018. 12. 4. 대통령령 제29331호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제13조에 해당하는 건축물 또는 공작물이 구 개발제한구역법 시행령 제22조 등의 요건을 충족하여 개발제한구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에 한하여 예외적으로 건축 또는 설치를 허가할 수 있는 것인데, 이러한 예외적인 허가는 수익적 행정행위로서 재량행위에 해당한다. 재량행위에 해당하는 행정행위에 대한 사법심사는 기속행위에 대한 사법심사와는 달리 행정청의 재량에 기초한 공익 판단의 여지를 감안하여 법원이 독자적인 결론을 내리지 않고 해당 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 하며, 이러한 재량권의 일탈·남용에 대하여는 그 행정행위의 효력을 다투는 사람이 증명책임을 진다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두41579 판결 등 참조).

2) 구체적 판단

위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 갑 제3, 4호증, 을 제3호증(가지번호 포함)의 각 기재 및 영상에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 개발제한구역에서는 원칙적으로 이 사건 종묘배양장을 설치할 수 없고, 단지 개발제한구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에 한하여 예외적으로 관할관청의 허가를 받아 설치할 수 있을 뿐이며, 그러한 경우에도 개발제한구역 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 하는 점, ② 위와 같은 개발제한구역법령의 취지, 허가의 일반적 기준에 비추어 이 사건 종묘배양장의 설치 허가 여부를 검토함에 있어 이 사건 토지 인근에 설치된 건축물 또는 공작물의 이용현황 등을 고려하는 것이 부당하다고 할 수 없고, 특히 원고가 허가를 받아 설치한 이 사건 온실의 운영 여부는 생업을 위한 이 사건 종묘배양장 설치의 필요성을 검토하기 위해 고려할 수 있을 것인 점, ③ 원고는 2018. 3. 16.에야 바로커를 구매하는 등 이 사건 처분 당시까지는 이 사건 온실을 생업을 위하여 이용하지 않은 것으로 보여 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 사실오인이 있다고 할 수 없는 점, ④ 원고가 제출한 이 사건 온실의 이용현황을 보여주는 사진에 의하더라도 이 사건 온실을 그 목적에 맞게 충분히 이용하고 있지 아니하여 원고에 대하여 개발제한구역 내에 추가로 공작물의 설치를 허가할 필요성이 크지 않다고 판단되는 점, ⑤ 원고가 주장하는 사정만으로 피고가 유사한 사안에서 개발행위허가를 해 주었다고 보이지 않는 점, ⑥ 피고가 이 사건 처분을 통해 달성하고자 하는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하여야 할 공익상의 필요가 큰 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분에 사실오인이나 비례·평등의 원칙 위배 등 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 수 없다. 원고의 주장은 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.