2013구합18315 옥외집회금지통고처분취소

OOO

서울남대문경찰서장

2013 . 11 . 1 .

2013 . 12 . 6 .

1 . 피고가 2013 . 7 . 12 . 원고에 대하여 한 옥외집회 제한통보처분을 취소한다 .

2 . 소송비용은 피고가 부담한다 .

주문과 같다 .

1 . 처분의 경위

가 . 서울특별시 중구청장 ( 이하 ' 중구청장 ' 이라 한다 ) 은 2013 . 4 . 4 . 서울 중구 태평로2 가에 위치한 덕수궁 대한문 옆 인도에 화단 ( 이하 ' 이 사건 화단 ' 이라 한다 ) 을 조성하였

나 . 「 민주사회를 위한 변호사모임 ( 이하 ' 민변 ' 이라 한다 ) 노동위원회의 위원장인 원고는 2013 . 7 . 11 . 피고에게 아래와 같은 내용의 옥외집회신고를 하였다 ( 이하 ' 이 사 건 신고 ' 라 하고 , 그 신고된 집회를 ' 이 사건 집회 ' 라 한다 ) .

다 . 피고는 2013 . 7 . 12 . 「 집회 및 시위에 관한 법률 」 ( 이하 ' 집시법 ' 이라 한다 ) 제12 조 제1항에 따라 원고에 대하여 , 원고가 신고한 집회 장소가 집시법상 주요도로 ( 세종 대로 , ( 구 ) 태평로 ) 에 해당하고 , 서울특별시 중구청 ( 이하 ' 중구청 ' 이라 한다 ) 에서 조성한 이 사건 화단 등으로 인해 주변 인도 폭이 매우 협소하며 , 평소 덕수궁 관람객 · 횡단 보도 이용 시민 · 일반 통행인 등이 많아 매우 혼잡하다는 이유로 , ① 별지2 도면과 같 이 ' 광화문 방향 지하철 1 , 2호선 시청역 원형엘리베이터 지상 탑승구까지의 구간 ' ( 이 하 ' 이 사건 금지구역 ' 이라 한다 ) 을 제외하고 , 덕수궁 대한문 정문 쪽 ( 이 사건 화단 우 측 , 광화문과 반대 방향 ) 인도 ( 별지2 도면 중 빗금 친 부분 , 이하 ' 이 사건 허용구역 ' 이 라 한다 ) 에서 개최하며 , ② 준비물로 기재한 간이 탁자 , 돗자리 , 간이 플라스틱 탁자 3 ~ 5개 , 간이 플라스틱 의자 20 ~ 30개 ( 이하 통틀어 ' 이 사건 물건 ' 이라 한다 ) 는 도로법 제38조 , 도로교통법 제68조 등 법령에 위반되므로 사용하여서는 안 된다고 통보 ( 이하 ' 이 사건 처분 ' 이라 한다 ) 하였다 .

라 . 한편 , 원고는 2013 . 7 . 15 . 이 사건 소를 제기하면서 이 법원 2013아2286호로 이 사건 처분의 효력정지를 신청하였다 . 이 법원은 2013 . 7 . 22 . 원고의 신청을 받아들여 이 사건 판결 선고시까지 이 사건 처분의 효력을 정지하는 결정을 하였고 , 이에 따라 원고는 2013 . 7 . 24 . 및 2013 . 7 . 25 . 집회를 주최하였다 .

[ 인정근거 ] 다툼 없는 사실 , 갑 제1 , 2호증의 각 기재 , 변론 전체의 취지

2 . 이 사건 처분의 적법 여부

가 . 당사자들의 주장

1 ) 원고의 주장

이 사건 집회의 참가 인원은 30여명에 불과하고 , 이 사건 화단이 위치한 덕수궁 대한문 옆 인도는 폭이 약 4 ~ 5m인데 , 그 중 원고가 신고한 집회 장소는 1 . 5m에 불과 하며 , 시각장애인들을 위한 점자블록을 집회 장소에서 제외하였으므로 시각장애인들의 통행에 지장을 초래할 위험이 전혀 없어 이 사건 집회는 그로 인해 세종대로의 교통 소통에 직접적인 위험을 초래할 우려가 있는 경우에 해당하지 않는다 .

도로점용은 도로의 특정 부분을 유형적 · 고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용 하는 것을 의미하므로 이 사건 집회에서 일시적으로 사용하기 위해 이 사건 물품을 집 회 장소에 설치하는 것은 도로점용에 해당하지 않을 뿐만 아니라 도로법 제38조 , 도로 법 시행령 제28조 제5항 , 「 서울특별시 중구 도로점용허가 및 점용료 등 징수 조례 」 ( 이하 ' 이 사건 조례 ' 라 한다 ) 제2조에 의하면 이 사건 물품은 도로점용허가대상에 해 당하지 않는다 . 또한 , 이 사건 집회를 진행하면서 이 사건 물품을 사용하는 것이 도로 교통법 제68조의 어느 규정에 위반되는지 알 수 없다 .

이 사건 처분은 이 사건 화단 앞인 이 사건 금지구역에 경찰관들을 배치시킴으 로써 이 사건 금지구역에서의 집회를 원천적으로 봉쇄한 피고에게 부당함을 지적하고 , 이러한 사정을 시민들에게 알리려는 이 사건 집회의 내용 , 목적을 문제 삼아 집회 장 소를 자의적으로 지정한 것으로서 집회 신고제의 내재적 한계를 일탈하였다 .

따라서 이 사건 처분은 위법하다 .

2 ) 피고의 주장

덕수궁 대한문 옆 인도는 도로 구조 그 자체와 이 사건 화단 등으로 인해 주변 인도 중에서 그 폭이 가장 협소할 뿐만 아니라 횡단보도와 맞닿아 있고 , 덕수궁을 관 람하려는 사람들로 인해 평소에도 통행량이 많아 혼잡한데다가 이 사건 집회의 개최 시간은 오후 5시부터 오후 9시까지로 퇴근 시간과 맞물려 있다 . 더욱이 이 사건 처분 으로 집회가 제한되는 장소인 이 사건 금지구역은 ○○ 자동차 범국민대책위원회 ( 이하 ' ○○○ 범대위 ' 라 한다 ) 가 2012 . 4 . 부터 불법으로 천막과 분향소를 설치하고 농성해 오 면서 이를 철거하려는 중구청 직원들과 물리적으로 충돌하거나 집단적인 폭행 · 손괴행 위 등을 반복한 곳일 뿐만 아니라 앞으로도 이러한 일이 발생할 개연성이 농후한 곳으 로 현재 경찰관들이 범죄를 예방 · 제지할 목적으로 이 사건 화단 주변에 배치되어 공 무를 수행하고 있다 . 결국 이 사건 금지구역에서 집회를 개최하고자 할 경우 경찰관들 이 배치되어 있는 곳의 앞 쪽에서 개최할 수 밖에 없고 , 이러한 상황에서 돗자리 , 간이 플라스틱 탁자와 의자 등을 사용하게 되면 필연적으로 인도의 상당 부분을 차지할 수 밖에 없게 되어 세종대로의 교통 소통에 직접적인 위험을 초래할 것이 명백하다 .

이 사건 허용구역은 원고가 신고한 집회 개최 장소에 포함되어 있어 장소적 동 일성이 인정될 뿐만 아니라 주변을 지나는 일반 시민의 입장에서도 별개의 장소라고 할 수 없으므로 , 집회를 통해 자신의 의견과 주장을 집단적으로 표명하며 여론 형성에 영향을 미치는 정도에 있어 큰 차이가 없다 .

피고가 사용을 금지한 이 사건 물건은 원고가 신고한 준비물 중 일부에 불과하 고 , 집단적 의사표현을 함에 있어 가장 일반적인 수단이라고 할 수 있는 플래카드 , 피 켓 , 머리띠 , 음향장비 , 유인물 등에 대하여는 피고가 사용을 금지하지 않았으므로 원고 가 이 사건 집회의 목적을 달성하는 데 아무런 지장이 없다 . 뿐만 아니라 이 사건 물 건은 그 성질상 필연적으로 인도를 포함한 도로를 점용할 수밖에 없으므로 도로점용허 가를 받지 않은 경우 도로법에 위반되고 , 교통에 방해가 될 만한 물건에 해당하여 도 로교통법에 위반된다 .

따라서 이 사건 처분은 적법하다 .

나 . 관계 법령

별지4 관계 법령 기재와 같다 .

다 . 인정사실

1 ) 덕수궁 대한문 앞에서 ○○ 자동차 정리해고 희생자 추모를 위한 집회를 해 오 던 ○○○ 범대위는 덕수궁 대한문 옆 인도에 천막을 설치하였다 . 그런데 안○○가 2013 . 3 . 3 . 위 천막과 덕수궁 담장 사이에서 전단지와 현수막 등을 모아 놓고 소지하 고 있던 라이터로 불을 붙여 그 불길이 천막과 덕수궁 담장에 옮겨 붙게 하는 방화를 저질렀다 .

2 ) 이에 문화재청장은 2013 . 3 . 6 . 중구청장에게 ' 역사문화환경 훼손을 막고 화재 등으로부터 문화재를 보호하기 위해 덕수궁 대한문 앞 화재발생지역 등 불법시설물 설 치 우려 지역에 화단을 조성하는 등으로 불법시설물 설치와 집회 · 시위를 원천적으로 차단할 것 ' 을 , 피고에게 ' 덕수궁 대한문 앞에서의 집회 · 시위에 따른 문화재 훼손과 역 사문화환경 저해가 우려되므로 집회 · 시위가 장기화되지 않도록 경비인력을 증원하고 경계를 강화할 것 ' 을 각 요청하였다 . 그 결과 중구청장은 2013 . 4 . 4 . 덕수궁 대한문 옆 인도에 이 사건 화단을 조성하였고 , 이후 경찰관들은 하루도 빠짐 없이 이 사건 화단 을 둘러싼 채 서 있으면서 이 사건 화단 안으로 들어가려고 하는 사람을 막는 등 이 사건 화단을 지키고 있다 .

3 ) 한편 , 민변 노동위원회 간사 이○○는 2013 . 7 . 6 . 이 사건 집회와 동일 또는 유사한 목적의 집회를 개최하기 위하여 주최자는 민변 노동위원회 ( 위원장 원고 ) 로 , 개 최일시는 ' 2013 . 7 . 11 . 부터 2013 . 7 . 22 . 까지 ( 일요일은 제외 ) 및 2013 . 7 . 24 . 부터 2013 . 7 . 26 . 까지 각 일의 17 : 00부터 21 : 00까지 ' 로 , 개최장소는 별지3 도면과 같이 이 사건 금지구역을 포함한 ' 덕수궁 대한문 매표소가 있는 돌담이 꺾이는 부분에서부터 광화문 방향으로 지하철 1 , 2호선 시청역 원형 엘리베이터 지상 탑승구까지의 인도 ( 이 사건 화단 안은 제외 ) ' 로 , 준비물은 간이파라솔 5개 , 분향물품 , 간이 탁자 · 의자 5 ~ 20개 등으로 하여 옥외집회신고서를 제출하였다가 경찰관으로부터 ' 인도 전체를 집회 장소 로 할 경우 통행인들의 불편이 우려된다 ' 라는 취지의 말을 듣고 , 차도로부터 1m 부분 은 집회 장소에서 제외하겠다고 하며 개최장소 부분을 수정하여 다시 옥외집회신고서 를 제출하였다 .

4 ) 피고는 2013 . 7 . 10 . 원고에 대하여 , 원고가 신고한 집회 장소인 덕수궁 대한문 옆 인도가 집시법상 주요도로에 해당하고 , 이 사건 화단으로 인해 인도 폭이 매우 협 소하며 , 평소 덕수궁 관람객 · 횡단보도 이용 시민 · 일반 통행인 등이 많아 매우 혼잡 하므로 , 위 집회로 인하여 주변 교통 소통에 직접적인 위험이 초래될 우려가 있다는 이유로 이 사건 허용구역에서 집회를 개최할 것과 간이 파라솔 , 분향물품 , 간이 탁자 · 의 자는 도로법 제38조 , 도로교통법 제68조 등 법령에 위반된다는 이유로 사용하지 않을 것을 통보하였다 .

5 ) 이에 원고는 2013 . 7 . 11 . 별지1과 같이 집회 장소를 피고가 집회를 허용한 덕 수궁 대한문 정문 쪽 ( 이 사건 화단 경계로부터 3m ) 과 덕수궁 대한문 옆 인도의 경우에 는 이 사건 화단에서부터 시각장애인용 점자블록 이전까지의 약 1 . 5m로 축소하고 , 통 행에 불편을 줄 것으로 보이는 간이 파라솔을 준비물에서 제외하여 이 사건 신고를 하 였다 .

6 ) 원고가 최초 옥외집회신고를 한 덕수궁 대한문 옆 인도 , 즉 이 사건 화단 앞 인도는 그 폭이 약 4 ~ 5m이다 .

[ 인정근거 ] 다툼 없는 사실 , 갑 제3 , 4 , 5 , 7호증의 각 기재 및 영상 , 변론 전체의 취

라 . 판단

1 ) 집회의 자유의 헌법적 의미와 기능

헌법 제21조 제1항은 ' 모든 국민은 언론 · 출판의 자유와 집회 · 결사의 자유를 가진다 ' 고 규정하여 , 타인과의 의견교환을 위한 기본권인 표현의 자유 , 집회의 자유 , 결 사의 자유를 국민의 기본권으로 보장하고 있다 . 즉 , 헌법은 집회의 자유를 국민의 기본 권으로 보장함으로써 , 평화적 집회 그 자체는 공공의 안녕질서에 대한 위험이나 침해 로서 평가되어서는 아니 되며 , 개인이 집회의 자유를 집단적으로 행사함으로써 불가피 하게 발생하는 일반대중에 대한 불편함이나 법익에 대한 위험은 보호법익과 조화를 이 루는 범위 내에서 국가와 제3자에 의하여 수인되어야 한다는 것을 헌법 스스로 규정하 고 있다 .

집회의 자유는 개인의 인격발현의 요소이자 민주주의를 구성하는 요소라는 이중 적 헌법적 기능을 가지고 있다 . 첫째 , 인간의 존엄성과 자유로운 인격발현을 최고의 가 치로 삼는 우리 헌법 질서 내에서 집회의 자유도 다른 모든 기본권과 마찬가지로 일차 적으로는 개인의 자기결정과 인격발현에 기여하는 기본권이다 . 인간이 타인과의 접촉 을 구하고 서로의 생각을 교환하며 공동으로 인격을 발현하고자 하는 것은 사회적 동 물인 인간의 가장 기본적인 욕구에 속한다 . 집회의 자유는 공동으로 인격을 발현하기 위하여 타인과 함께 하고자 하는 자유 , 즉 타인과의 의견교환을 통하여 공동으로 인격 을 발현하는 자유를 보장하는 기본권이자 동시에 국가권력에 의하여 개인이 타인과 사 회공동체로부터 고립되는 것으로부터 보호하는 기본권이다 . 즉 , 공동의 인격발현을 위 하여 타인과 함께 모인다는 것은 이미 그 자체로서 기본권에 의하여 보호될 만한 가치 가 있는 개인의 자유영역이다 . 둘째 , 집회를 통하여 국민들이 자신의 의견과 주장을 집 단적으로 표명함으로써 여론의 형성에 영향을 미친다는 점에서 , 집회의 자유는 표현의 자유와 더불어 민주적 공동체가 기능하기 위하여 불가결한 근본요소에 속한다 . 집회의 자유는 집단적 의견표명의 자유로서 민주국가에서 정치의사형성에 참여할 수 있는 기 회를 제공한다 . 직접민주주의를 배제하고 대의민주제를 선택한 우리 헌법에서 , 일반 국 민은 선거권의 행사 , 정당이나 사회단체에 참여하여 활동하는 것 이외에는 단지 집회 의 자유를 행사하여 시위의 형태로써 공동으로 정치의사형성에 영향력을 행사하는 가 능성 밖에 없다 . 또한 , 집회의 자유는 사회 · 정치 현상에 대한 불만과 비판을 공개적으 로 표출케 함으로써 정치적 불만이 있는 자를 사회에 통합하고 정치적 안정에 기여하 는 기능을 한다 . 특히 집회의 자유는 집권세력에 대한 정치적 반대의사를 공동으로 표 명하는 효과적인 수단으로서 현대사회에서 언론매체에 접근할 수 없는 소수 집단에게 그들의 권익과 주장을 옹호하기 위한 적절한 수단을 제공한다는 점에서 , 소수의견을 국정에 반영하는 창구로서 그 중요성을 더해 가고 있다 . 이러한 의미에서 집회의 자유 는 소수의 보호를 위한 중요한 기본권이다 . 따라서 헌법이 집회의 자유를 보장한 것은 관용과 다양한 견해가 공존하는 다원적인 ' 열린 사회 ' 에 대한 헌법적 결단이다 ( 헌법재 판소 2003 . 10 . 30 . 선고 2000헌바67 , 83 ( 병합 ) 결정 참조 ) .

2 ) 판단

살피건대 , 앞서 본 집회의 자유의 헌법적 의미와 기능 및 앞서 본 사실관계에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면 , 이 사건 금지구역에서 집회를 개최하더라도 세종대로의 교통소통에 직접적인 위험이 초래될 우 려가 있다고 보이지 않는다 . 따라서 이 사건 처분은 위법하다 .

① 집회의 자유는 집회의 시간 , 장소 , 방법과 목적을 스스로 결정할 권리를 보장 한다 . 즉 , 집회의 자유에 의하여 구체적으로 보호되는 주요행위는 집회의 준비 및 조 직 , 지휘 , 참가 , 집회 장소 · 시간의 선택이므로 , 주최자는 집회의 대상 , 목적 , 장소 및 시간에 관하여 자유로이 결정할 수 있다 ( 위 2000헌바67 , 83 ( 병합 ) 결정 참조 ) .

② 집회 장소는 특별한 상징적 의미를 가진다 . 즉 , 일반적으로 집회 장소는 당해 집회를 통해 반대하고자 하는 대상물이 위치하거나 ( 예를 들어 핵발전소 , 쓰레기 소각장 등 혐오시설 ) 집회의 계기를 제공한 사건이 발생한 장소 ( 예를 들어 문제의 결정을 내 린 국가기관 청사 ) 등 당해 집회의 목적과 특별한 연관성이 있는 곳으로 정해진다 . 또 한 , 집회의 목적 · 내용과 집회의 장소는 일반적으로 밀접한 내적인 연관관계에 있기 때문에 집회의 장소에 대한 선택이 집회의 성과를 결정짓는 경우가 적지 않다 . 집회가 국가권력에 의하여 세인의 주목을 받지 못하는 장소나 집회에서 표명되는 의견에 대하 여 아무도 귀를 기울이지 않는 장소로 추방된다면 , 기본권의 보호가 사실상 그 효력을 잃게 된다는 점에서 집회의 자유에 있어서 장소의 중요성은 뚜렷하게 드러난다 . 이렇 듯 집회 장소는 집회의 목적과 효과에 대하여 중요한 의미를 가지기 때문에 누구나 ' 어떤 장소에서 ' 자신이 계획한 집회를 할 것인가를 원칙적으로 자유롭게 결정할 수 있 어야만 비로소 집회의 자유가 효과적으로 보장된다 . 따라서 집회의 자유는 다른 법익 의 보호를 위하여 정당화되지 않는 한 집회 장소를 항의의 대상으로부터 분리시키는 것을 금지한다 ( 위 2000헌바67 , 83 ( 병합 ) 결정 참조 ) .

③ 중구청장이 덕수궁 대한문 앞에서의 불법적인 집회 · 시위를 원천적으로 차단 하기 위해 이 사건 화단을 설치하고 , 이후 경찰관들이 하루도 빠짐없이 이 사건 화단 을 둘러싼 채 서 있음에 따라 덕수궁 대한문 옆 인도에서는 헌법상 보호되는 평화적 · 비폭력적 집회 · 시위마저 제한되고 있다 . 이 사건 집회는 이와 같이 헌법상 보호되는 평화적 · 비폭력적 집회 · 시위마저 제한 · 금지되고 있는 이 사건 화단 앞 , 즉 이 사건 금지구역이 집회의 자유가 보장되는 공간임을 확인하고 이러한 사실을 시민들에게 알 리는 것 등을 목적으로 하고 있는바 , 이 사건 금지구역은 이 사건 집회의 목적 · 내용 과 밀접한 연관관계가 있으므로 집회 장소로서 대단히 중요하다 .

④ 집시법 제12조 제1항은 ' 관할경찰관서장은 주요 도시의 주요 도로에서의 집 회 또는 시위에 대하여 교통 소통을 위하여 필요하다고 인정하면 이를 금지하거나 교 통질서 유지를 위한 조건을 붙여 제한할 수 있다 ' 고 규정하고 있다 . 그런데 특정 또는 불특정 다수인이 공동의 의견을 형성하여 이를 대외적으로 표명할 목적 아래 일시적으 로 일정한 장소에 모이는 집회는 당해 집회가 아무도 통행하지 않는 장소에서 개최되 지 않는 한 그 자체로 불가피하게 어느 정도 일반 대중에 대하여 불편함을 초래하거나 교통 소통을 저해할 수 밖에 없는 점 , 헌법상 보장되는 집회의 자유에 대한 제한은 다 른 중요한 법익의 보호를 위하여 반드시 필요한 경우에 한하여 허용될 수 있는 점 등 을 고려하면 , 집시법 제12조 제1항에 따라 교통질서 유지를 위한 조건을 붙여 집회를 제한하기 위해서는 당해 집회로 인하여 교통 소통이 심각하게 저해되는 경우에 해당하 여야 할 것이다 .

이 사건의 경우 , ① 원고가 집회 장소로 신고한 이 사건 금지구역을 포함하 여 덕수궁 대한문 옆 인도는 그 폭이 4 ~ 5m인 반면 , 이 사건 금지구역은 이 사건 화단 에서부터 시각장애인을 위한 노란색 점자블록 이전까지인 약 1 . 5m에 불과한 점 , ④ 원 고가 제출한 이 사건 신고서에 의하면 이 사건 집회는 참가예정인원이 30여명에 불과 할 뿐만 아니라 집회 참가자들이 피켓을 들고 집회 장소 내부에 앉아 있거나 서 있는 형태로 진행될 예정이고 , 시민들의 통행에 방해가 될 우려가 있는 앰프 , 스크린 등 집 회 물품은 주로 덕수궁 대한문 정문 쪽에서 사용될 예정인 점 등을 고려하면 , 이 사건 금지구역에서 이 사건 집회가 개최된다고 하더라도 주변 교통 소통이 심각하게 저해된 다고 보기 어렵다 .

⑤ 피고는 이 사건 소송에서 이 사건 금지구역이 ○○○ 범대위가 2012 . 4 . 부터 1년 넘게 불법으로 천막과 분향소를 설치하고 농성해 오며 이를 철거하려는 중구청 직 원들과 물리적 충돌을 일으키거나 집단적인 폭행 · 손괴 행위 등을 반복한 곳으로서 앞 으로도 이러한 일이 발생할 개연성이 농후하므로 이 사건 금지구역에서의 집회를 금지 할 필요성이 있다는 취지로 주장함으로써 처분사유를 추가한 것으로 보인다 . 그러나 피고가 당초 이 사건 처분의 처분사유로 삼았던 사유는 주변 교통 소통에 직접적인 위 험이 초래될 우려가 있다는 것으로서 , 위 사유와는 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일하다고 볼 수 없으므로 피고가 위 사유를 처분사유로 추가하는 것은 허용되지 않는다고 할 것이다 ( 설령 처분사유 추가가 허용된다고 하더라도 , ⑦ 이 사건 집회의 주최자는 원고이고 , 원고가 소속된 민변은 1988년경 기본적 인권과 사회 정의의 실현을 위한 연구 · 조사 · 변론 · 여론형성 및 연대활동을 통하여 사회의 민주적 발전에 기여함을 목적으로 하여 결성된 법률전문가단체로서 , ○○ 자동차 해고자 문제 해결이라는 제한된 목적을 위해 구성된 단체인 ○○○ 범대위 또는 그 대표자와 구별 되는 점 , ④ 이 사건 집회의 목적은 ' 경찰력의 남용으로 인해 집회 금지 장소가 된 이 사건 화단 옆과 앞의 장소도 집회의 자유가 있는 공간임을 확인하고 이를 시민들에게 보여주며 , ○○ 자동차 희생자 분향소 설치를 금지하기 위하여 설치된 이 사건 화단 조 성의 위법성을 평화로운 방법인 집회와 강연을 통해 알리기 위한 것 ' 으로서 ○○ 자동 차 해고자 문제와는 무관한 점 등에 비추어 보면 , 피고가 주장하는 사정만으로는 이 사건 금지구역에서 이 사건 집회를 허용할 경우 물리적 충돌이나 집단적인 폭행 · 손괴 행위 등이 발생할 개연성이 높다고 보기 어렵고 , 피고가 주장하는 사정이 이 사건 금 지구역에서의 이 사건 집회를 금지할 수 있는 사유에 해당한다고 보기도 어렵다 ) .

⑥ 도로법 제38조 제1항 , 제2항 , 도로법 시행령 제28조 제5항 , 이 사건 조례 제2 조는 도로점용허가를 받아야 하는 공작물 · 물건 또는 시설물을 규정하고 있는데 , 이 사건 물건은 그 중 어느 것에도 해당하지 않으므로 , 도로점용허가 대상에 해당하지 않 는다고 할 것이다 .

또한 , 도로교통법 제68조는 도로에서의 금지행위를 규정하고 있고 , 그 중 이 사건 물건과 관련하여 문제될 소지가 있는 것은 제2항의 ' 누구든지 교통에 방해가 될 물건을 도로에 함부로 내버려두어서는 아니 된다 ' 는 부분인데 , 집회를 개최하면서 탁 자 , 의자 , 돗자리 등을 사용하는 것을 ' 도로에 함부로 내버려두는 것 ' 이라고 보기 어렵 3 . 결론

그렇다면 , 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이

판결한다 .

재판장 판사 함상훈

판사 강희경

판사 주대성

별지1

[ 그림1 ] [ 그림2 ] * 화단 경계를 기준으로 , 화단 경계부터 폭 약 1 . 5m 내의 인도 부분 ( 단 , 대한문 정문 방향은 폭 약 3m ) ( [ 그림1 ] 과 [ 그림2 ] 에 표시된 빨간색 테두리 안쪽 부분 - 위 그림의 화단 경계부터 노란색 장애인 점자 블록 이전까지 )

* 위 그림에서 장애인을 위한 노란색 점자 블록과 그 바깥쪽은 집회장소에 포함되지 않음 ( 또한 장애인 통행시 통행에 불편이 없도록 적극 협조할 예정임 )

* 이 사건 집회는 집회 참가 변호사들 및 시민들이 피켓을 들고 집회장소 내부에 앉거나 서 있는 형태 로 진행될 예정임

* 앰프 , 간이탁자 , 스크린 등 집회물품은 주로 대한문 정문 쪽 ( 폭 약 3m ) 에서 사용할 예정임

별지2 별지3

별지4

관계 법령

▣ 집회 및 시위에 관한 법률

제6조 ( 옥외집회 및 시위의 신고 등 )

① 옥외집회나 시위를 주최하려는 자는 그에 관한 다음 각 호의 사항 모두를 적은 신고서를 옥외집회나

시위를 시작하기 720시간 전부터 48시간 전에 관할 경찰서장에게 제출하여야 한다 . 다만 , 옥외집회

또는 시위 장소가 두 곳 이상의 경찰서의 관할에 속하는 경우에는 관할 지방경찰청장에게 제출하여

야 하고 , 두 곳 이상의 지방경찰청 관할에 속하는 경우에는 주최지를 관할하는 지방경찰청장에게 제

출하여야 한다 .

1 . 목적

2 . 일시 ( 필요한 시간을 포함한다 )

3 . 장소 .

4 . 주최자 ( 단체인 경우에는 그 대표자를 포함한다 ) , 연락책임자 , 질서유지인에 관한 다음 각 목의 사

가 . 주소

나 . 성명

다 . 직업

라 . 연락처

5 . 참가 예정인 단체와 인원

6 . 시위의 경우 그 방법 ( 진로와 약도를 포함한다 )

② 관할 경찰서장 또는 지방경찰청장 ( 이하 " 관할경찰관서장 " 이라 한다 ) 은 제1항에 따른 신고서를 접수하

면 신고자에게 접수 일시를 적은 접수증을 즉시 내주어야 한다 .

③ 주최자는 제1항에 따라 신고한 옥외집회 또는 시위를 하지 아니하게 된 경우에는 신고서에 적힌 집

회 일시 전에 관할경찰관서장에게 그 사실을 알려야 한다 .

④ 제3항에 따라 통지를 받은 관할경찰관서장은 제8조 제2항에 따라 금지 통고를 한 집회나 시위가 있

는 경우에는 그 금지 통고를 받은 주최자에게 제3항에 따른 사실을 즉시 알려야 한다 .

⑤ 제4항에 따라 통지를 받은 주최자는 그 금지 통고된 집회 또는 시위를 최초에 신고한 대로 개최할

수 있다 . 다만 , 금지 통고 등으로 시기를 놓친 경우에는 일시를 새로 정하여 집회 또는 시위를 시작

하기 24시간 전에 관할경찰관서장에게 신고서를 제출하고 집회 또는 시위를 개최할 수 있다 .

제8조 ( 집회 및 시위의 금지 또는 제한 통고 )

① 제6조 제1항에 따른 신고서를 접수한 관할경찰관서장은 신고된 옥외집회 또는 시위가 다음 각 호의

어느 하나에 해당하는 때에는 신고서를 접수한 때부터 48시간 이내에 집회 또는 시위를 금지할 것

을 주최자에게 통고할 수 있다 . 다만 , 집회 또는 시위가 집단적인 폭행 , 협박 , 손괴 , 방화 등으로 공

공의 안녕 질서에 직접적인 위험을 초래한 경우에는 남은 기간의 해당 집회 또는 시위에 대하여 신

고서를 접수한 때부터 48시간이 지난 경우에도 금지 통고를 할 수 있다 .

1 . 제5조 제1항 , 제10조 본문 또는 제11조에 위반된다고 인정될 때

2 . 제7조 제1항에 따른 신고서 기재 사항을 보완하지 아니한 때

3 . 제12조에 따라 금지할 집회 또는 시위라고 인정될 때

② 관할경찰관서장은 집회 또는 시위의 시간과 장소가 중복되는 2개 이상의 신고가 있는 경우 그 목적

으로 보아 서로 상반되거나 방해가 된다고 인정되면 뒤에 접수된 집회 또는 시위에 대하여 제1항에

준하여 그 집회 또는 시위의 금지를 통고할 수 있다 .

③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 그 거주자나 관리자가 시설이나 장소의 보호를 요청하

는 경우에는 집회나 시위의 금지 또는 제한을 통고할 수 있다 . 이 경우 집회나 시위의 금지 통고에

대하여는 제1항을 준용한다 .

1 . 제6조 제1항의 신고서에 적힌 장소 ( 이하 이 항에서 " 신고장소 " 라 한다 ) 가 다른 사람의 주거지역이

나 이와 유사한 장소로서 집회나 시위로 재산 또는 시설에 심각한 피해가 발생하거나 사생활의

평온 ( 平穩 ) 을 뚜렷하게 해칠 우려가 있는 경우

2 . 신고장소가 「 초 · 중등교육법 」 제2조에 따른 학교의 주변 지역으로서 집회 또는 시위로 학습권을

뚜렷이 침해할 우려가 있는 경우

3 . 신고장소가 「 군사기지 및 군사시설 보호법 」 제2조 제2호에 따른 군사시설의 주변 지역으로서

집회 또는 시위로 시설이나 군 작전의 수행에 심각한 피해가 발생할 우려가 있는 경우

④ 집회 또는 시위의 금지 또는 제한 통고는 그 이유를 분명하게 밝혀 서면으로 주최자 또는 연락책임

자에게 송달하여야 한다 .

제9조 ( 집회 및 시위의 금지 통고에 대한 이의 신청 등 )

① 집회 또는 시위의 주최자는 제8조에 따른 금지 통고를 받은 날부터 10일 이내에 해당 경찰관서의

바로 위의 상급경찰관서의 장에게 이의를 신청할 수 있다 .

② 제1항에 따른 이의 신청을 받은 경찰관서의 장은 접수 일시를 적은 접수증을 이의 신청인에게 즉시

내주고 접수한 때부터 24시간 이내에 재결 ( 裁決 ) 을 하여야 한다 . 이 경우 접수한 때부터 24시간 이

내에 재결서를 발송하지 아니하면 관할경찰관서장의 금지 통고는 소급하여 그 효력을 잃는다 .

③ 이의 신청인은 제2항에 따라 금지 통고가 위법하거나 부당한 것으로 재결되거나 그 효력을 잃게 된

경우 처음 신고한 대로 집회 또는 시위를 개최할 수 있다 . 다만 , 금지 통고 등으로 시기를 놓친 경

우에는 일시를 새로 정하여 집회 또는 시위를 시작하기 24시간 전에 관할경찰관서장에게 신고함으

로써 집회 또는 시위를 개최할 수 있다 .

제12조 ( 교통 소통을 위한 제한 )

① 관할경찰관서장은 대통령령으로 정하는 주요 도시의 주요 도로에서의 집회 또는 시위에 대하여 교통

소통을 위하여 필요하다고 인정하면 이를 금지하거나 교통질서 유지를 위한 조건을 붙여 제한할 수

있다 .

② 집회 또는 시위의 주최자가 질서유지인을 두고 도로를 행진하는 경우에는 제1항에 따른 금지를 할

수 없다 . 다만 , 해당 도로와 주변 도로의 교통 소통에 장애를 발생시켜 심각한 교통 불편을 줄 우려

가 있으면 제1항에 따른 금지를 할 수 있다 .

▣ 집회 및 시위에 관한 법률 시행령

제12조 ( 주요 도시의 주요 도로에서의 집회 · 시위 )

① 법 제12조 제1항에 따른 주요 도시의 주요 도로의 범위는 별표 1과 같다 .

② 관할 경찰관서장은 법 제12조 제1항에 따라 주요 도시의 주요 도로에서의 집회 또는 시위에 대하여

교통질서를 유지하기 위한 조건을 붙여 제한하는 경우에는 서면으로 그 조건을 구체적으로 밝혀 주

최자에게 알려야 한다 .

[ 별표1 ]

주요 도시의 주요 도로 ( 제12조 제1항 관련 )

1 . 일반도로

▣ 도로법

제2조 ( 정의 )

① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다 .

1 . " 도로 " 란 일반인의 교통을 위하여 제공되는 도로로서 제8조에 열거한 것을 말한다 .

4 . " 도로의 부속물 " 이란 도로 구조의 보전과 안전하고 원활한 도로교통의 확보 , 그 밖에 도로의 관리

에 필요한 시설 또는 공작물로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다 .

가 . 도로 원표 ( 元標 ) , 이정표 , 수선 담당 구역표 , 도로 경계표와 도로표지

다 . 도로의 방호 ( 防護 ) 울타리 , 가로수 또는 가로등으로서 도로 관리청이 설치한 것

다 . 도로에 연접 ( 連接 ) 하는 자동차 주차장 및 도로 수선용 재료 적치장과 이들 시설을 종합적으로

관리하는 도로관리사업소로서 도로 관리청이 설치한 것

라 . 도로에 관한 정보 제공 장치 , 기상 관측 장치 또는 긴급 연락시설로서 도로 관리청이 설치한

것

마 . 그 밖에 대통령령으로 정한 것

② 제1항 제1호의 도로에는 터널 , 교량 , 도선장 ( 渡船場 ) , 도로용 엘리베이터 및 도로와 일체가 되어 그

효용을 다하게 하는 시설이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 것과 도로의 부속물을 포함한다 .

제8조 ( 도로의 종류와 등급 )

도로의 종류는 다음 각 호와 같고 , 그 등급은 다음에 열거한 순위에 따른다 .

1 고속국도

2 . 일반국도

3 . 특별시도 ( 特別市道 ) · 광역시도 ( 廣域市道 )

4 . 지방도

5 . 시도 ( 市道 )

6 . 군도 ( 郡道 )

7 . 구도 ( 區道 )

제38조 ( 도로의 점용 )

① 도로의 구역에서 공작물이나 물건 , 그 밖의 시설을 신설 · 개축 · 변경 또는 제거하거나 그 밖의 목적으

로 도로를 점용하려는 자는 관리청의 허가를 받아야 한다 . 허가받은 사항을 연장 또는 변경하려는

때에도 또한 같다 .

② 제1항에 따라 허가를 받을 수 있는 공작물 · 물건 , 그 밖의 시설의 종류와 도로 점용허가의 기준 등에

관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다 .

③ 제1항에 따라 도로의 점용허가를 받은 자가 도로의 굴착 , 그 밖에 형질 변경이 수반되는 공사를 마

친 때에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 관리청의 확인을 받아야 한다 . 다만 , 대통령령으로

정하는 주요 지하 매설물 ( 이하 " 주요지하매설물 " 이라 한다 ) 을 설치하는 공사를 마친 때에는 준공도면

을 관리청에 제출하여야 하며 , 관리청은 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 이를 보관 · 관리하여야

한다 .

④ 관리청이 주요지하매설물이 설치된 도로에 대하여 굴착공사가 따르는 점용허가를 하면 그 주요지하

매설물의 관리자에게 이를 알려야 한다 .

⑤ 제1항에 따라 도로의 점용허가를 받은 자가 주요지하매설물이 있는 도로에서 굴착공사를 하려면 그

주요지하매설물의 관리자가 입회한 가운데 공사를 시행하여야 한다 .

⑥ 대통령령으로 정하는 공작물이나 물건 , 그 밖의 시설 ( 차량의 진출입로를 포함한다 ) 을 신설 · 개축 · 변경

또는 제거하거나 그 밖의 목적으로 도로를 점용하기 위하여 제1항에 따라 도로의 점용허가를 받은

자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 안전표지의 설치 등 보행자를 위한 안전사고 방지대책을 마련

하여야 한다 .

▣ 도로법 시행령

제2조 ( 도로의 부속물 )

「 도로법 」 ( 이하 " 법 " 이라 한다 ) 제2조 제1항 제4호 마목에서 " 대통령령으로 정한 것 " 이란 법 제20조에 따른 도로 관리청 ( 이하 " 관리청 " 이라 한다 ) 이 설치한 다음 각 호의 것을 말한다 .

1 . ' 도로상의 방설시설 ( 防雪施設 ) 또는 제설시설 ( 除雪施設 )

2 . 도로에의 토사유출이나 낙석을 방지하기 위한 시설

3 . 운전자의 시선을 유도하기 위한 시설

4 . 유료도로상의 통행료 징수 및 관리용 시설 1

5 . 도로의 이용증진을 위하여 설치한 휴게시설 ( 주유소 , 충전소 , 교통 · 관광안내소 및 화물자동차 운전자

를 위하여 국도에 설치한 휴게시설을 포함한다 ) 및 대기실

6 . 도로의 관리를 위한 통신시설

7 . 공동구

8 . 지하도 또는 육교

9 . 방음시설 ( 방음림을 포함한다 )

10 . 교통량 측정시설 및 교통관제시설

11 . 도로반사경 과속방지시설 · 미끄럼방지시설 및 차량단속시설

12 . 도로 관련 기술개발 및 품질 향상을 위하여 도로에 연접 ( 連接 ) 하여 설치한 연구시설

제3조 ( 도로 )

법 제2조 제2항에서 " 대통령령으로 정하는 것 " 이란 다음 각 호의 시설이나 공작물을 말한다 .

1 . 궤도

2 . 옹벽 · 지하통로 무넘기시설 · 배수로 및 길도랑

3 . 도선 ( 渡船 ) 의 교통을 위하여 수면에 설치하는 시설

제28조 ( 점용의 허가신청 )

① 법 제38조 제1항에 따른 허가를 받으려는 자는 다음의 사항을 적은 신청서를 관리청에 제출 ( 전자문

서를 통한 제출을 포함한다 ) 하여야 한다 . 이 경우 점용장소 점용기간 · 공작물 또는 시설의 구조 등 점

용에 관한 항 사항은 별표 1의2의 기준에 적합하게 하여야 한다 .

1 . 점용의 목적 적

2 . 점용의 장 소 장소와 면적

3 . 점용의 기간

4 . 공작물 또는 시설의 구조

5 . 공사시설의 방법

6 . 공사의 시기

7 . 도로의 복구방법

② 도로의 점용이 도로의 굴착을 수반하는 경우에는 제1항에 따른 신청서에 주요지하매설물의 사후관리

계획 ( 신청인이 주요지하매설물의 관리자인 경우에 한한다 ) 과 제34조에 따른 도로관리심의회의 심의 ·

조정의 결과를 반영한 안전대책 등에 관한 서류를 첨부하여야 한다 .

③ 관리청이 제1항의 신청에 대하여 허가를 하였을 때에는 신청인에게 허가증서를 발급하고 , 허가내용

을 공고하여야 하며 , 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 허가대장을 작성 · 관리하여야 한다 . 다만 ,

도로의 점용이 도로의 굴착을 수반하지 아니하는 경우에는 허가내용의 공고를 생략할 수 있다 .

④ 도로굴착공사를 수반하는 도로점용의 허가를 받은 자는 공사기간 중에 사람들이 보기 쉬운 장소에

그 허가내용을 내걸어야 한다 .

⑤ 법 제38조 제2항에 따라 도로의 점용허가 ( 법 제5조에 따라 다른 국가사업에 관계되는 점용인 경우에

는 협의 또는 승인을 말한다 ) 를 받을 수 있는 공작물 · 물건 , 그 밖의 시설의 종류는 다음 각 호와 같

1 . 전주 · 전선 변압탑 공중선 우체통 공중전화 무선전화기지국 · 종합유선방송용단자함 · 발신전용휴대전화

기지국 전기자동차 충전시설 · 태양광발전시설 · 태양열발전시설 · 풍력발전시설 , 그 밖에 이와 유사한

2 . 수도관 · 하수도관 · 가스관 · 송유관 전기통신관 · 송열관 · 지중정착장치 ( 어스앵커 ) 작업구 ( 맨홀 ) · 전력구 · 통

신구 공동구 · 배수시설 수질자동측정시설 , 그 밖에 이와 유사한 것

3 . 주유소 주차장 · 여객자동차터미널 화물터미널 · 자동차수리소 · 승강대 화물적 치장 휴게소 , 그 밖에 이

와 유사한 것과 이를 위한 진 · 출입로

4 . 철도 · 궤도 , 그 밖에 이와 유사한 것

5 . 지하상가 지하실 ( 「 건축법 」 제2조 제1항 제2호의 건축물로서 「 국토의 계획 및 이용에 관한 법

률 시행령 」 제61조 제1호에 따라 설치하는 경우만 해당한다 ) · 통로 육교 , 그 밖에 이와 유사한 것

6 . 간판 표지 깃대 주차 측정기 · 현수막 및 아치

7 . 공사용 판자벽 · 발판 대기소 등의 공사용 시설 및 자재

8 . 고가도로의 노면 밑에 설치하는 사무소 · 점포 창고 · 주차장 · 광장 · 공원 , 체육시설 , 그 밖에 이와 유사

한 시설 ( 유류 · 가스 등 인화성 물질을 취급하는 사무소 · 점포 창고 등은 제외한다 )

9 . 제1호부터 제8호까지의 규정에 따른 공작물 · 물건 및 시설의 설치를 위하여 일시적으로 설치하는

공사장 , 그 밖에 이와 유사한 것과 이를 위한 진입로 및 출입로

10 . 제1호부터 제9호까지에서 규정한 것 외에 관리청이 도로구조의 안전과 교통에 지장이 없다고 인

정한 공작물 · 물건 ( 식물을 포함한다 ) 및 시설로서 국토교통부령 또는 해당 관리청의 조례로 정한 ▣ 서울특별시 중구 도로점용허가 및 점용료 등 징수 조례

제1조 ( 목적 )

이 조례는 「 도로법 」 같은 법 시행령 및 같은 법 시행규칙에 따라 서울특별시 중구청장이 도로관리청인 도로의 점용허가 , 점용료 · 변상금 · 과태료의 부과 · 징수에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다 .

제2조 ( 도로점용허가 )

공작물 · 물건 그 밖에 시설물로서 「 도로법 시행령 」 ( 이하 " 영 " 이라 한다 ) 제24조 제5항 제9호에 따라 도 로관리청이 정하는 도로 ( 이하 " 도로 " 라 한다 ) 점용허가 대상 시설물은 다음 각 호와 같다 .

1 . 광고탑 , 광고판 사설안내표지판 그 밖에 이와 유사한 것

2 . 가로판매대 , 구두수선대 , 생활정보지 통합배포대 , 그 밖에 이와 유사한 것 . 다만 , 생활정보지 통합배포

대는 생활정보지사가 공동으로 제작한 것에 한한다 .

3 . 환경개선사업이 필요하여 서울특별시 중구청장 ( 이하 " 구청장 " 이라 한다 ) 이 지정 공고한 재래시장의

차양 · 비 가리개 시설 , 안내판 등 이와 유사한 시설

▣ 도로교통법

제2조 ( 정의 )

이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다 .

1 . " 도로 " 란 다음 각 목에 해당하는 곳을 말한다 .

가 . 「 도로법 법 」 에 따른 도로

나 . 「 도 유료도로법 」 에 따른 유료도로

다 . 「 농어촌도로 정비법 」 에 따른 농어촌도로

라 . 그 밖에 현실적으로 불특정 다수의 사람 또는 차마 ( 車馬 ) 가 통행할 수 있도록 공개된 장소로서

안전하고 원활한 교통을 확보할 필요가 있는 장소

제68조 ( 도로에서의 금지행위 등 )

① 누구든지 함부로 신호기를 조작하거나 교통안전시설을 철거 이전하거나 손괴하여서는 아니 되며 , 교

통안전시설이나 그와 비슷한 인공구조물을 도로에 설치하여서는 아니 된다 .

② 누구든지 교통에 방해가 될 만한 물건을 도로에 함부로 내버려두어서는 아니 된다 .

③ 누구든지 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다 .

1 . 술에 취하여 도로에서 갈팡질팡하는 행위

2 . 도로에서 교통에 방해되는 방법으로 눕거나 앉거나 서있는 행위

3 . 교통이 빈번한 도로에서 공놀이 또는 썰매타기 등의 놀이를 하는 행위

4 . 돌 유리병 쇳조각이나 그 밖에 도로에 있는 사람이나 차마를 손상시킬 우려가 있는 물건을 던지거

나 발사하는 행위

5 . 도로를 통행하고 있는 차마에서 밖으로 물건을 던지는 행위

6 . 도로를 통행하고 있는 차마에 뛰어오르거나 매달리거나 차마에서 뛰어내리는 행위

7 . 그 밖에 지방경찰청장이 교통상의 위험을 방지하기 위하여 필요하다고 인정하여 지정 공고한 행

위 . 끝 .