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판시사항
[1] 토지구획정리사업이 시행중인 토지에 대한 개발제한구역 지정의 가부(적극)
[2] 개발제한구역 지정 행위의 법적 성질(재량행위)
[3] 안양에서 서울로 진입하는 유일한 도로부지로 편입된 환지예정지에 대한 개발제한구역 지정 행위가 그 경위에 비추어 합리성이 인정된다는 이유로, 재량권의 일탈·남용을 부정한 사례
[4] 공법상 제한을 받는 토지의 수용 보상액 산정 기준
판결요지
[1] 토지구획정리사업도 도시계획사업의 일환으로 추진되는 것이므로, 토지구획정리사업이 시행중인 토지에 대하여도 구 도시계획법(1972. 12. 30. 법률 제2435호로 개정되기 전의 것) 제21조 에 의하여 개발제한구역의 지정이 가능하다.
[2] 구 도시계획법(1972. 12. 30. 법률 제2435호로 개정되기 전의 것)에 의한 개발제한구역의 지정은 관계 행정청이 법령의 범위 내에서 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위한 도시정책상의 전문적, 기술적 판단을 기초로 하여 그 재량에 의하여 이루어지는 것이므로, 재량권의 일탈 또는 남용이 없는 한 그 처분을 위법하다고 할 수 없다.
[3] 환지예정지로 지정된 토지가 안양에서 서울로 진입할 수 있는 유일한 도로부지로 편입되자 건설교통부장관이 이를 확보함과 동시에 그 개발을 제한함으로써 수도 서울의 지나친 팽창을 막기 위하여 구 도시계획법(1972. 12. 30. 법률 제2435호로 개정되기 전의 것) 상의 개발제한구역으로 지정한 처분은 그 경위에 비추어 합리성이 인정된다는 이유로, 재량권의 남용·일탈을 부정한 사례.
원고
김시영 (소송대리인 변호사 김영대)
피고
건설교통부장관
주문
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.
청구취지
피고가 1971. 7. 30. 안양시 석수동 248의 2 대 963.1㎡에 대하여 한 개발제한구역지정처분은 무효임을 확인한다.
이유
1. 기초사실
안양시 석수동 498의 3 전 98평, 같은 동 498의 4 전 21평, 같은 동 499 전 124평, 같은 동 499의 3 답 78평, 같은 동 500의 4 전 59평 및 같은 동 500의 5 전 19평 6필지 합계 399평은 소외 망 김명조의 소유이고, 같은 동 500의 3 전 4평은 소외 대한민국의 소유였는데, 소외 시흥군수가 1968. 11. 8. 피고(당시는 건설부장관)로부터 위 7필지 토지 합계 403평(이하 종전 토지라 한다)을 포함한 그 일대의 토지에 관하여 건설부 공고 제136호로 안양 제2토지구획정리사업의 시행인가를 받은 후 1969. 1. 31. 경기도 고시 제4324-85호로 종전 토지를 같은 동 248의 2 대 963.1㎡(이하 이 사건 토지라 한다)로 환지예정지지정을 하는 등으로 토지구획정리사업을 시행하여 온 사실, 그런데 환지예정지로 지정된 이 사건 토지를 비롯한 그 인접 토지인 같은 동 248의 1, 3, 4, 5, 같은 동 249의 1 내지 8 및 같은 동 251의 1 내지 9 등이 안양시(당시는 안양읍)의 서북단을 형성하게 되었고, 특히 그 일부인 이 사건 토지 등이 안양에서 서울로 진입할 수 있는 유일한 도로부지로 편입되자, 피고는 1971. 7. 30.에 이르러 위 도로부지를 확보함과 동시에 수도 서울의 지나친 팽창을 방지하기 위하여 도시계획법 제21조 에 의하여 건설부 고시 제477호로 당시 토지구획정리사업이 시행중이던 이 사건 토지를 비롯한 같은 동 248의 1, 3, 4, 및 같은 동 249의 1 내지 4에 대하여 도시계획법상의 개발제한구역으로 지정(이하 이 사건 처분이라 한다)하고, 도로부지로 편입되지 아니하는 인접 토지인 같은 동 249의 5 내지 8 및 같은 동 251의 1 내지 9는 도시계획법상 주거지역 내의 풍치지구로 지정한 사실, 한편 1973. 7. 1.자로 안양읍이 안양시로 승격됨에 따라 안양시장이 시흥군수를 승계하여 토지구획정리사업을 계속 시행함으로써 1977. 12. 28. 안양시 공고 제160호로 환지확정처분이 이루어진 결과, 종전 토지 403평은 이 사건 토지로 환지되었고, 종전 토지에 대한 위 망 김명조와 대한민국의 소유 면적에 따라 이 사건 토지 중 399/403 지분에 관하여는 위 망인 명의의, 나머지 4/403 지분에 관하여는 대한민국 명의의 공유자지분표시의 부기등기가 경료된 사실, 그 후 위 김명조가 1976. 10. 23. 사망하여 그의 장남인 원고와 처인 소외 조명분, 자녀들인 소외 김경애, 김경숙, 김의영, 김귀영이 위 망인의 재산을 공동상속함에 따라 원고를 비롯한 위 상속인들이 이 사건 토지 중 399/403 지분에 대한 각자의 법정상속분에 따른 소유권이전등기를 마쳤는데, 이 사건 토지가 제2경인고속도로 신설 및 포장공사 안양시 구간에 편입됨에 따라 소외 한국도로공사가 1992. 10. 13. 위 김귀영, 김경애의 소유지분을 협의취득하였고, 계속하여 1993. 12. 9. 원고를 비롯한 나머지 상속인들의 소유지분을 수용하고 보상금을 지급함으로써 같은 해 12. 27. 이 사건 토지 중 399/403 지분에 관하여 대한민국 명의의 소유권이전등기를 마친 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1 내지 3, 5호증, 갑 제4호증의 1, 2, 을 제1호증의 각 지재와 이 법원의 안양시청에 대한 사실조회 결과에 변론의 전취지를 종합하여 인정할 수 있고 반증이 없다.
2. 판 단
가. 이 사건 처분의 '무효' 여부
원고는 (1) 이 사건 토지는 도시의 건전한 발전을 위하여 토지를 교환하는 등의 방법으로 대지로서의 효용을 증진시킬 목적으로 토지구획정리사업이 시행중인 토지였음에도 불구하고 피고가 다시 위 토지에 대한 개발을 제한하기 위하여 이 사건 토지를 도시계획법상의 개발제한구역으로 지정한 이 사건 처분은 서로 모순되는 것으로서 그 위법성이 중대하고 명백하므로 당연 무효이고, (2) 또한 토지구획정리사업으로 환지된 이 사건 토지를 포함한 그 일대의 토지 18필지 중 합리적인 기준 없이 이 사건 토지를 포함한 일부 토지만을 개발제한구역으로 지정한 이 사건 처분은 재량권을 남용한 자의적인 행정처분으로서 그 위법성이 중대하고 명백하여 무효이며, (3) 토지구획정리사업이 시행중인 이 사건 토지를 개발제한구역으로 지정하였으면 즉시 개발을 제한하여야 함에도 피고가 계속 개발을 하여 환지확정처분을 한 것은 피고가 당초부터 위 토지에 대한 개발을 제한할 필요성이 없었음에도 행정의 편의상 이 사건 처분을 한 것으로서 그 위법성이 중대하고 명백하므로 무효라는 취지로 주장한다.
그러므로 먼저 원고의 (1)의 주장에 관하여 살피건대, 구 도시계획법(1972. 12. 30. 법률 제2435호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제2조 제1항 제1호 에 의하면 도시계획이라 함은 도시계획구역과 그 구역 안에서 도시의 건전한 발전을 도모하고 공공의 안녕·질서와 공공복리의 증진을 위한 토지이용·교통·위생·산업·보안·국방·후생 및 문화 등에 관한 계획을 말하며, 그 하나로서 같은 호 (다)목에 토지구획정리사업을 들고 있고, 같은 조 제1항 제6호 에 토지구획정리사업이라 함은 토지구획정리사업법에 의하여 실시하는 도시계획사업을 말한다고 규정하며, 구 토지구획정리사업법(1975. 12. 31. 법률 제2848호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1항 제1호 에 토지구획정리사업이라 함은 대지로서의 효용 증진과 공공시설의 정비를 위하여 이 법의 규정에 의하여 실시할 토지의 교환·분합, 기타의 구역변경·지목 또는 형질의 변경이나 공공시설의 설치변경에 관한 사업을 말한다고 규정하고, 제3조 는 토지구획정리사업은 도시계획법 제4조 의 규정에 의하여 결정된 도시계획구역의 토지 등에 대하여 시행한다고 규정함으로써 토지구획정리사업을 도시계획사업의 일부로 규정하고 있는 점, 또한 구 도시계획법 제21조 제1항 은 건설부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요성이 있다고 인정되는 때에는 그 도시의 주변지역에 대하여 도시개발을 제한할 구역의 지정을 도시계획으로 결정할 수 있다고 규정함으로써 개발제한구역의 지정 대상에 아무런 제한을 두지 않고 있는 점(도시계획법령이나 토지구획정리사업법령의 어디에도 토지구획사업이 시행중인 토지에 대하여 도시계획법상의 개발제한구역 지정을 금지하는 규정이 없다) 등을 종합하면, 토지구획정리사업도 도시계획사업의 일환으로 추진된다 할 것이고, 따라서 이 사건 토지와 같이 토지구획정리사업이 시행중인 토지에 대하여도 위 도시계획법 제21조 에 의하여 개발제한구역의 지정이 가능하다 할 것이므로, 이와 반대의 견해를 전제로 하는 원고의 위 주장은 이유 없다.
다음으로 원고의 (2)의 주장에 관하여 보건대, 도시계획법에 의한 개발제한구역의 지정은 관계 행정청이 법령의 범위 내에서 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위한 도시정책상의 전문적, 기술적 판단을 기초로 하여 그 재량에 의하여 이루어지는 것이므로 재량권의 일탈 또는 남용이 없는 한 그 처분을 위법하다 할 수 없는바(도시재개발구역의 지정에 관한 대법원 1993. 10. 8. 선고 93누10569 판결 취지 참조), 위에서 본 바와 같이 환지예정지로 지정된 이 사건 토지 등이 안양에서 서울로 진입할 수 있는 유일한 도로부지로 편입되자 피고가 이를 확보함과 동시에 그 개발을 제한함으로써 수도 서울의 지나친 팽창을 막기 위하여 도시계획법상의 개발제한구역으로 지정한 이 사건 처분은 그 경위에 비추어 합리성이 인정되고, 그 밖에 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 재량권을 일탈하거나 남용한 사실을 인정할 증거가 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.
끝으로 원고의 (3)의 주장에 관하여 보건대, 피고가 환지예정지로 지정되어 토지구획정리사업이 시행중이던 이 사건 토지를 도시계획법상의 개발제한구역으로 지정한 것은 도로부지를 확보함과 동시에 수도 서울의 무질서한 확산을 방지하기 위한 것이고, 이에 따라 제2경인고속도로 부지로 편입되어 환지확정된 이 사건 토지를 소외 한국도로공사에서 수용하여 대한민국 명의로 소유권이전등기를 마친 것은 위에서 본 바와 같으므로, 원고의 주장과 같이 피고가 당초부터 이 사건 토지에 대한 개발을 제한할 필요성이 전연 없었음에도 단지 행정의 편의상 이 사건 처분을 한 것이라고 볼 수 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다(가사 원고의 주장과 같이 피고가 이 사건 토지에 대하여 한 이 사건 처분이 당연 무효라 하더라도 위에서 본 바와 같이 위 토지가 수용됨으로써 원고가 이 사건 토지에 대한 소유권을 상실한 이상, 이 사건 처분의 존재가 원고의 권리의무나 법률적 지위에 어떠한 영향을 미친다고 보기 어렵고, 따라서 원고는 이 사건 토지에 대한 이 사건 처분의 무효확인을 구할 소의 이익이 없다 할 것이므로, 원고의 이 부분 주장은 어느 모로 보나 이유 없다).
나. 이 사건 처분의 '헌법 위반' 여부
원고는, 헌법 제23조 제3항 은 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로서 하되 정당한 보상을 지급하여야 한다고 규정함으로써 재산권 보장의 원칙을 선언하고 있는바, 당초 도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진을 위하여 토지구획정리사업이 인가되어 구획정리사업이 시행중이던 이 사건 토지에 대하여 피고가 또 다시 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전한다는 목적으로 개발 중인 위 토지에 대하여 개발을 제한하는 이 사건 처분을 하는 것은 헌법상 재산권 보장의 원칙에 위배되어 무효라는 취지로 주장한다.
그러므로 살피건대, 토지구획정리사업의 실시로 환지예정지로 지정된 이 사건 토지에 대하여 피고가 구 도시계획법 제21조 에 의하여 개발제한구역으로 지정한 이 사건 처분이 적법한 것임은 위에서 판단한 바와 같고, 따라서 피고의 이 사건 처분이 헌법상의 재산권 보장의 원칙에 위배된다고 볼 수 없으므로, 원고의 위 주장도 이유 없다{가사 원고의 위 주장 중에 이 사건 토지가 도시계획법상의 개발제한구역으로 지정됨으로써 그러한 제한이 없는 인접 토지에 비하여 훨씬 적은 토지수용 보상액을 수령하게 되는 손해를 입게 되었으므로, 피고의 이 사건 처분은 공용수용의 경우 정당한 보상을 보장하는 헌법상 재산권 보장의 원칙에 위배되어 위법하다는 취지가 포함되어 있다 하더라도, 공법상 제한을 받는 토지의 수용 보상액을 산정함에 있어서는 공법상 제한이 당해 공공사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우 제한을 받지 아니하는 상태대로 평가하여야 하고, 반면 당해 공공사업의 시행 이전에 이미 당해 공공사업과 관계없이 도시계획법에 의한 개발제한구역의 지정과 같이 도시계획법에 의한 일반적 계획제한이 가하여진 상태인 경우 그러한 제한을 받는 상태 그대로 평가함이 상당하다 할 것인바( 대법원 1993. 10. 12. 선고 93누12527 판결 참조), 이 사건의 경우 이미 토지구획정리사업이 시행 중이던 이 사건 토지에 대하여 도시계획법에 의한 개발제한구역 지정이 이루어진 것으로서, 원고는 이 사건 토지 중 자신의 소유지분에 관하여 공법상 제한을 받지 아니하는 상태에서 평가된 수용 보상액을 청구할 수 있다 할 것이고, 따라서 피고의 이 사건 처분이 공용수용의 경우 정당한 보상을 보장하는 헌법상 재산권 보장의 원칙에 위배된다고 볼 수 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다}.
3. 결 론
그렇다면, 이 사건 처분이 무효임을 전제로 그 확인을 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각하고, 소송비용은 패소자인 원고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.