2016구합83358 중소기업자간 경쟁입찰 참여자격 취소 및 참여

자격 취득 제한처분 취소

A 주식회사

중소벤처기업부장관

2017. 8. 18.

2018. 1. 12.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2016. 12. 5. 원고에게 통보한 중소기업자간 경쟁입찰 참여자격 취소 및 참여자격 취득 제한(6개월) 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 B(B, 이하 'B'이라고 한다)의 생산 및 판매업 등을 영위하는 법인이다.

나. C협동조합(이하 '이 사건 조합'이라고 한다)은 B을 생산하는 원고를 포함한 17개 업체(원고, D 주식회사, 주식회사 E, 주식회사 F, 주식회사 G H 주식회사, A 주식회사, I 유한회사, 주식회사 J, K 주식회사, L 주식회사, 주식회사 M, N 주식회사, 주식회사 0, 주식회사 P, 주식회사 Q, 주식회사 R, 이하 '이 사건 회원사'라고 하고 개별 업체들은 '주식회사', '유한회사'를 제외한 법인명으로 특정한다)가 회원사로 가입되어 있다.

다. 원고의 대표이사인 S, 영업담당 전무이사 T는 2016. 7. 1. 서울중앙지방검찰청 검사에 의하여 "이 사건 조합의 임원, 이 사건 회원사의 대표이사 또는 입찰업무 담당자 등과 공모하여, 2011. 7.경부터 2016. 5, 24.까지 이 사건 조합 및 회원사간에 관급B 구매 입찰 건에 관하여, 미리 낙찰예정사(조합 또는 개별 회원사)와 들러리사를 지정하고 낙찰예정사는 미리 정한 투찰금액으로 투찰하고 들러리사는 이보다 조금 높은 금액으로 투찰하고 나머지 업체는 해당 입찰에 참여하지 않는 방법으로 낙찰예정사가 낙찰받도록 하거나, 고의적으로 무응찰, 단독응찰 또는 예정가격 초과로 낙찰자를 선정하지 못하도록 하여 당초 제한경쟁 방식으로 공고된 계약을 유찰시켜 발주기관으로 하여금 수의계약 방식으로 계약방식을 전환하게 한 후 특정 업체가 수주하는 등의 방법(이하 '이 사건 담합행위'라고 한다)으로 총 1,360회에 걸쳐 낙찰금액 합계 656,387,023,639원 상당으로부터 파생되는 재산상 이익을 취득함으로써 위계 기타의 방법으로 해당 입찰의 공정을 해하였다'는 입찰방해죄의 범죄사실이 유죄로 인정되어 징역 1년, 집행유예 2년을 선고받았고, 이 사건 회원사들의 대표이사 또는 입찰업무 담당자들도 모두 입찰방해죄의 범죄사실에 관하여 유죄판결을 선고받았다[2016고단4187, 5376(병합)].

라. 피고는 2016. 12. 5. 원고에게 '이 사건 담합행위는 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 제8조 제3항 제3호의 "담합 등 부당한 행위를 한 경우"에 해당한다.'는 이유로 2016. 12. 8.자로 중소기업자간 경쟁입찰 참여자격을 취소하고 6개월(2016. 12. 8.부터 2017. 6. 7.까지)간 위 참여자격 취득을 제한한다는 내용의 통지를 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

하나의 공사현장에 다수의 모델을 공급하여야 하는 B의 특성상 중소기업자가 단독으로 수요기관이 요구하는 B 전량을 공급하기는 어렵고, 물품대금 중 운송비 비중이 높아 실질적으로 입찰에 참여할 수 있는 중소기업자는 공사현장 인근의 업체들로 제한된다. 이러한 이유로 원고를 비롯한 이 사건 회원사들은 B 구매 입찰 건의 유찰을 막고 원활한 B 공급을 위해 서로 재고물량을 공유하고 입찰에 참가할 수 있는 업체를 정하는 과정에서 최소한의 협의를 하였고, 이는 무모한 출혈경쟁을 막고 중소기업자간 경쟁제품 제도를 유지하기 위해 불가피했으며, 원고는 그 과정에서 소극적으로 참여하였을 뿐이므로, 원고가 판로지원법 제8조 제3항 제3호의 담합 등 부당한 행위를 하였다고 할 수 없다.

나. 인정사실

1) 중소기업자간 경쟁제품 지정 B은 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 제6조에 따라 중소기업자간 경쟁제품으로 지정되어 피고 등 공공기관이 발주하는 B 구매 입찰절차에 참여할 수 있는 기회가 중소기업에만 부여되었고, 특히 2009, 12. 29, 신설된 공공기관의 운영에 관한 법률 제44조에 따라 공기업 및 준정부기관이 의무적으로 조달청장에게 위탁하여 B을 구매하게 된 것을 계기로 그 무렵부터 B의 관급시장 규모가 증가하게 되었다.

2) 실무자협의회, 대표자협의회 등의 조직

가) 이 사건 회원사들은 2009. 4.경 이 사건 조합의 주도로 당시 회원사인 B 생산업체들을 구성원으로 하는 'B 실무협의회 운영세칙'(이하 '이 사건 운영세칙'이라고 한다)을 제정한 후 회원사 간 사급(私給)시장을 포함한 B 공급시장에서의 물량배정 및 가격유지에 관한 협의를 하였고, 이 사건 조합 주재로 정기적으로 실무자협의회(이 사건 회원사의 영업담당 임원의 모임, 이하 '이 사건 실무자협의회'라고 한다), 대표자협의회(이 사건 회원사의 대표이사 모임), U위원회, V협의회 등을 개최하여 회원사간 B에 관한 월별 생산·판매 실적 및 재고현황 정보를 교환하며 관급(官給)시장에서의 B 납품단가를 다른 중소기업간 경쟁제품에 비하여 높은 수준으로 유지시키고, 공동감산계획을 세운 후 그 실천방법으로서 토요휴무제 등을 시행하면서 준수 여부를 점검하여 관급용 B의 생산 · 출고량을 조절하였다.

나) 원고 등 이 사건 회원사들은 모두 이 사건 실무자협의회에 참여하였고, 이 사건 실무자협의회 중 수도권협의회는 H, L, K, D, N, J, R, G, E(호남권협의회와 수도권협의회에 중복하여 소속되어 있었다), I 등 10개 업체가, 영남권협의회에는 원고, P, O, Q 등 4개 업체가, 호남권협의회는 W, M, F, G, E 등 5개 업체가 소속되어 있었다..

3) 이 사건 담합행위 방식

가) 이 사건 회원사는 관급 B 구매 입찰과 관련하여 회원사들의 활동지역, 생산 · 재고량, 입찰 적격점수 등을 고려하여 낙찰예정사, 들러리사, 투찰금액 수준을 정한 후 그대로 투찰하였고, 낙찰예정사 및 들러리사 이외의 회원사들은 해당 입찰에 참여하지 않는 방식의 입찰담합을 실행하고, 발주기관이 공고하는 기초금액을 높이기 위하여 '무응찰, 단독응찰, 예정가격 초과응찰' 등 형태로 해당 입찰 건을 유찰시켜 특정 회원사가 수의계약을 체결할 수 있도록 하였다.

나) ① 10억 원 이상의 입찰 건의 경우, 공동수급체를 구성하되 주로 이 사건 조합 명의로 입찰에 참여하여 낙찰을 받고 이 사건 조합이 낙찰금액을 공동수급체 지분별로 나누어 해당 회원사에 배정하였는데, 법정관리 등으로 인하여 입찰자격이 없는 조합 구성원 회사들에도 공동수급체에 참여할 수 있도록 하였고, ② 10억 원 이하의 입찰 건의 경우, 공동수급체를 구성하되 주관사를 선정하여 주관사 명의로 입찰에 참여하는데, 업체별로 순환하면서 주관사와 들러리사를 정하여 배정을 하였으며, ③ 공동수급체를 구성하지 않고 개별 업체 명의로 입찰에 참여하는 경우에는 운송비 문제로 인하여 공사 현장에 가까이 위치한 업체들이 우선 배정을 받았다.

다) 그 구체적인 이행 과정을 보면, 특정 회원사가 개별적으로 입찰에 참여하는 경우, 내부적으로 입찰참여 여부를 1차적으로 결정한 다음 매주 1회 열리는 이 사건 실무자협의회에서 다른 업체들과 협의를 하여 개별 입찰 건에 대한 최종 입찰참여 여부를 결정하고, 이 사건 실무자협의회에서 특정 회원사가 특정 B 납품 건에 대하여 낙찰예정사로 정해지면, 그 회원사는 다른 회원사 중 들러리사를 물색하여 자신의 투찰금액 또는 들러리용 투찰금액을 알려주면서 들러리 투찰을 요청하고, 들러리사는 낙찰예정사의 투찰금액을 초과하는 금액으로 들러리 투찰을 실행함으로써 낙찰예정사가 해당 계약을 수주하는 방식이다.

라) 이 사건 실무자협의회에서는 입찰공고 건 별로 낙찰받을 회원사 및 물량을 배정하고, 이 사건 조합의 직원들에게 그 배정자료를 전달하여 이 사건 조합으로 하여금 업체별로 계약금액의 공정한 배분을 관리하도록 하였다.

4) 이 사건 운영세칙 이 사건 운영세칙의 주요 내용은 다음과 같다.

5) 이 사건 담합행위에서 원고의 낙찰 등 원고는 앞서 본 이 사건 담합행위의 방식에 따라 2011. 7.경부터 2016. 5. 24.경까지 사이에 '관급자재 B 구매' 입찰에 참여하여 203회에 걸쳐 낙찰을 받았고, 이 사건 조합이 공동수급체를 구성하여 낙찰받은 169회의 입찰(낙찰금액 합계 281,264,025,739원)에 주관사 또는 공동수급체로 참여하여 지분에 따라 낙찰금액을 배분받아 해당 금액 상당의 B 공급권을 수주받았다. 원고가 이러한 방식으로 배분받거나 직접 낙찰받은 금액은 69,824,629,773원에 이른다.

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제3, 9 내지 12호증, 을 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

다. 판단

1) 구 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률(2016. 1. 27. 법률 제13866호로 개정되기 전의 것, 이하 '판로지원법'이라 한다) 제8조 제3항은 '중소기업청장은 중소기업자간 경쟁입찰에 참여하는 중소기업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 참여자격을 취소하거나 1년 이내의 범위에서 정지할 수 있다. 중소기업청장은 참여자격을 취소한 경우에는 취소한 날로부터 1년 이내의 범위에서 참여자격 취득을 제한할 수 있다.'고 규정하면서 제3호에서 '담합 등 부당한 행위를 한 경우'를 들고 있다.

2) 위 인정 사실 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정을 고려하면, 이 사건 담합행위는 경쟁의 공정한 집행이나 계약의 적정한 이행을 해치는 행위로서 판로지원법 제8조 제3항 제3호 소정의 '담합 등 부당한 행위'에 해당한다.

고 봄이 타당하다. 따라서 원고의 주장은 받아들일 수 없다.

가) B을 생산하는 국내 중소기업자들이 모두 이 사건 조합의 회원사이고, B이 중소기업자간 경쟁품목으로 지정되어 관급시장에서 공급업체가 중소기업자로 제한됨에 따라 원칙적으로 이 사건 회원사들 사이에서만 경쟁이 발생하는 구조이므로, 이 사건 회원사들 사이에서 이루어진 이 사건 담합행위는 외형상 경쟁의 형식을 갖추었으나 실제로는 경쟁을 배제시켜 결국 B의 관급시장에서 경쟁이 존재하지 아니하게 되는 결과를 가져왔다.

나) 원고는 이 사건 회원사들의 B 생산이 급격한 수요증가를 따라가지 못하였고, 중소기업자인 이 사건 회원사들의 생산능력 제한으로 다양한 규격의 B을 적기에 생산하여 수요처에 공급하기 어려우며, 운송비 문제로 실질적인 입찰참가자가 공급대상인 공사현장 근처의 회원사들뿐인 상황에서, B을 중소기업자간 경쟁품목으로 유지하기 위해 유찰을 막을 목적으로 재고물량을 공유하고 입찰 참가 업체를 정하는 과정에서 최소한의 협의를 한 것에 불과하다고 주장하나, 담합이 이루어진 횟수 및 낙찰금액의 규모, 이 사건 회원사들이 유찰을 이끌어내 특정 회원사가 수의계약을 체결하게 하거나 공동 감산계획을 세워 공급물량을 조절하기까지 한 점 등에 비추어 보면, 원고의 주장과 같이 이 사건 담합행위가 단순히 기업이윤을 고려한 적정선에서 무모한 출혈경쟁을 방지하기 위하여 일반거래 통념상 인정되는 범위 내에서 입찰자 상호간에 의사를 타진하고 절충을 한 것에 불과하다고 보기 어렵다.

다) 실제로 이 사건 회원사들은 B의 관급시장에서 경쟁이 배제된 상황을 이용하여 관급시장에서의 B 납품단가를 통제하였고, 공동 감산계획을 세워 실행하는 등 관급용 B의 생산 · 출고량을 조절하였으며, 무응찰, 단독응찰, 예정가격 초과응찰 등의 방법을 이용하여 해당 입찰 건을 유찰시켜 특정 회원사가 수의계약을 체결할 수 있도록 하는 등 거래조건의 결정에 직접적인 영향을 미치기도 하였다.

라) 또한 원고의 주장과 같은 사정을 고려하더라도, 그러한 사정으로 비롯되는 문제들은 유찰 이후 거래조건 등의 변경을 통한 재입찰, 일정 횟수의 유찰 후 적법절차에 따른 수의계약 등 경쟁입찰의 정상적인 과정을 통해 해소되어야 하므로 위와 같은 입찰담합으로 경쟁을 배제한 행위가 정당화될 수 없다. B의 중소기업자간 경쟁품목 지정을 유지한다는 목적도 결국 이 사건 회원사들의 이익을 보장하기 위함일 뿐이다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다..

재판장판사김정숙

판사권수아

판사김지건