2011구합3885 행정처분등 취소

한국철도공사

1. 대전지방고용노동청장

2. 대전지방고용노동청 천안지청장

2012. 4. 4.

2012. 4. 25.

1. 원고에 대하여,

가. 피고 대전지방고용노동청장이 2011. 6. 24. 한 지원금 18,103,900원의 반환명령을, 나. 피고 대전지방고용노동청 천안지청장이 2011. 8. 4. 한 지원금 1,613,520원의 반환명령을

각 취소한다.

2. 소송비용은 피고들이 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2008. 3. 10. 대구지방고용노동청장으로부터 원고가 실시하고자 하는 '동 영상편집 과정 (훈련기간 : 2008. 3. 11.부터 2008. 4. 30.까지 총 16 시간, 교육수료생 : 총 18명, 이하 '이 사건 교육과정'이라 한다)에 관하여 직업능력개발 훈련과정으로 인정받았다.

나. 원고는 2008. 3. 11.부터 같은 해 4. 3.까지 원고 소속 직원 A를 포함한 18명을 대상으로 이 사건 교육과정을 실시한 후, 2008. 4. 20. 대구지방고용노동청장으로부터 사업주직업능력개발 훈련비용 지원금으로 1,108,560원을 지급받았는데, 위 지원금 에는 원고의 직원으로서 이 사건 교육과정의 훈련생인 A에 대한 훈련비용 61,587원이 포함되어 있었다.

다. 대구지방고용노동청장은 감사원으로부터 직업능력개발 훈련기간 중 해외로 출입국한 훈련생의 명단과 함께 그들의 부정출결관리 여부에 대한 조사를 요청받고 원고를 조사하였는데, 그 조사결과 원고의 직원인 A가 2008. 3. 25.부터 2008. 4. 1.까지 해외로 출국하였음에도 이 사건 교육과정의 실시일인 2008. 3. 25., 같은 달 27., 같은 해4. 1.에 각 출석한 것으로 처리된 사실을 확인하고, 2011. 6. 21. 원고에 대하여 1년간 지급제한(2008. 4. 21.부터 2009. 4. 20.까지)의 처분 및 지급제한기간 중 지급된 훈련비 593,513,050원의 반환을 명하는 처분을 하였다.

라. 대구지방고용노동청장으로부터 원고의 부정 출결관리에 기한 지원금의 부정수급 사실을 통보받은 피고 대전지방고용노동청장은 2011. 6. 24. 원고에 대하여 구 고용보 험법(2008. 12, 31. 법률 제9315호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제35조 제1항, 구 고용보험법 시행령(2008. 9. 18. 대통령령 제21015호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제56조 제2항에 근거하여 위 지급제한기간에 원고가 실시한 훈련과정에 기 지급한 직업능력개발 훈련비용 18,103,900원의 반환을 명하는 처분(이하 '이 사건 제1처분'이라 한다)을 하였다.

마. 또한, 대구지방고용노동청장으로부터 원고의 부정출결관리에 기한 지원금의 부정수급 사실을 통보받은 피고 대전지방고용노동청 천안지청장도 2011. 6. 27. 원고에 대하여 위 지급제한기간에 원고가 실시한 훈련과정에 기 지급한 직업능력개발 훈련비용 1,613,520원의 반환을 명하는 처분(이하 '이 사건 제2처분'이라 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증(각 가지번호 포함), 을가 제6, 7호증, 을나 제6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) 원고는 A가 이 사건 교육과정 중 일부에 불참한 사실을 알지 못하여 부정수급의 고의가 없었으므로, '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'으로 훈련비를 지급받은 경우에 해당하지 않는다.

(2) 이 사건 처분의 근거법령인 구 고용보험법 시행령 제56조 제2항은 위임입법의 한계를 일탈하고 헌법상 과잉금지 원칙에 위배되어 무효이다.

(3) 지원금의 반환 범위는 개별지사를 기준으로 하여야 한다.

(4) 이와 다른 전제에서 한 피고들의 이 사건 각 처분은 위법하여 취소되어야 한다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

(1) 이 사건 교육과정은 원고가 자체적으로 실시한 훈련이다.

(2) 이 사건 교육과정의 훈련생으로서 원고의 직원인 A는 2008. 3. 25.부터 2008. 4. 1.까지 해외로 출국하여 2008. 3. 25., 같은 달 27., 같은 해 4. 1. 교육시 출석하지 않았음에도 출석하여 교육을 받은 것처럼 출석부에 출석 확인을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 을가 제1호증, 을나 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

(1) 원고가 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비를 지급받았는지 여부에, 관하여

구 고용보험법 제35조의 규정에서 정한 '거짓 그 밖의 부정한 방법'이라고 함은 일반적으로 지급받을 자격 없는 사업주가 지급받을 자격을 가장하거나 지급받을 자격이 없음 등을 감추기 위하여 행하는 일체의 부정행위로서 신규고용촉진 장려금 지급에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻한다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2009두4272 판결 등 참조).

살피건대, 앞서 든 증거에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① A가 이 사건 교육과정 중 2008. 3. 25., 같은 달 27., 같은 해 4. 1.자 교육에 참여하지 아니하였음에도 원고가 관리하는 출석부에는 마치 참여한 것처럼 사실과 다르게 기재되어 있는 점, ② 훈련비용 지원금은 출석 확인 여부에 따라 지급되므로 정확한 출석 확인이 필수적인 점, ③ 이 사건 교육과정은 타 업체에 위탁한 것이 아니라 원고가 스스로 실시하였고, 훈련생은 18명에 불과하였으며, A는 8회의 교육 중 3회에 불출석하여 원고로서는 A가 이 사건 교육과정에 참석하지 아니한 사실을 잘 알았다고 봄이 상당하고, 가사 이를 알지 못하였다고 하더라도 조금만 주의를 기울였더라면 충분히 알 수 있었으므로 원고에 과실이 있다고 봄이 상당한 점 등에 비추어 보면, 원고가 이 사건 교육과정 중 2008. 3. 25., 같은 달 27., 같은 해 4. 1.자 교육에 참여하지 아니한 A에 대한 훈련비용을 청구하여 지급받은 행위는 '거짓 그 밖의 부정한 방법'에 의한 것이라고 보아야 할 것이므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(2) 이 사건 처분의 근거법령인 구 고용보험법 시행령 제56조 제2항은 위임입법의 한계를 일탈하였거나 헌법상 과잉금지 원칙에 위배되어 무효인지 여부에 관하여

(가) 위임입법 한계 일탈 여부

특정 사안과 관련하여 법률에서 하위 법령에 위임을 한 경우 하위 법령이 위임의 한계를 준수하고 있는지 여부를 판단할 때는 당해 법률 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살펴야 하는바, 위임 규정 자체에서 그 의미 내용을 정확하게 알 수 있는 용어를 사용하여 위임의 한계를 분명히 하고 있는데도 그 문언적 의미의 한계를 벗어났는지 여부나, 수권 규정에서 사용하고 있는 용어의 의미를 넘어 그 범위를 확장하거나 축소하여서 위임 내용을 구체화하는 단계를 벗어나 새로운 입법을 하였는지 여부 등도 고려되어야 한다(대법원 2010. 4. 29. 선고 2009두17797 판결 등 참조).

구 고용보험법 제35조 제1항은 '노동부장관은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 이 장의 규정에 따른 고용안정 직업능력개발사업의 지원을 받은 자 또는 반으려는 자에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 지원을 제한하거나 이미 지원된 것을 반환하도록 명할 수 있다'고, 같은 조 제2항은 '노동부장관은 제1항에 따라 반환을 명하는 경우에는 이에 추가하여 노동부령으로 정하는 기준에 따라 그 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 금액에 상당하는 액수 이하의 금액을 징수할 수 있다'고 각 규정하고 있고, 구 고용보험법 시행령 제56조 제2항은 '법 제35조 제1항에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제1항 각 호의 지원금, 장려금이나 직업능력개발 훈련비용을 받거나 받으려 한 자에 대하여는 지원금, 장려금 또는 직업능력개발 훈련비용을 받은 날이나 지급 신청을 한 날부터 1년 동안 지원금, 장려금 또는 직업능력개발 훈련비용을 지급하지 아니하며, 노동부장관은 지급제한기간에 지급된 지원금, 장려금 또는 직업능력개발 훈련비용에 대하여는 반환을 명하여야 한다'고 규정하고 있다.

살피건대, 구 고용보험법 제35조 제1항은 부정수급자에 대한 제재 처분으 으로 '지원의 제한'과 '반환명령'을, 같은 조 제2항은 징벌적 제재 처분으로 '추가징수처 분'을 각 규정하고 있는바, 법률 규정을 해석함에 있어 '지원의 제한' 은 그 처분일부터 장래에 향하여 그 효력이 발생한다고 해석하는 것이 통상적인 점, 이와 달리 소급적으로 지원을 제한하려면 그럴만한 근거가 있어야 하고 법문에 '소급적 제한'의 의미가 명확히 표현되어야 하는 점, 구 고용보험법 제35조 제1항은 별도로 '반환명령'을 할 수 있다는 규정을 두어 과거에 이미 지급된 지원금은 반환명령을 통하여 회수하도록 정하고 있는 점, 구 고용보험법은 제35조 제2항에서 '추가징수처분'을 규정함으로써 별도의 징벌적인 제재 수단을 마련하여 놓고 있는 점, 2010. 12. 31. 대통령령 제22603호로 개정되어 현재 시행 중인 고용보험법 시행령 제56조 제2항은 지원제한처분 효력의 기산일을 '반환명령 또는 지급 제한을 한 날'로 정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 구 고용보험법 제35조 제1항의 지원 제한 규정은 부정수급자에 대하여 장래에 향하여 그 지원을 제한할 수 있음을 정한 것임이 명백함에도, 구 고용보험법 시행령 제56조 제2항은 구 고용보험법 제35조 제1항의 위임을 받아 지원제한 처분의 효력을 구체화 하면서 그 효력의 기산일을 처분일이 아닌 지원금 등을 받은 날 또는 지급 신청을 한 날로 앞당기고 있는바, 위 시행령 규정은 위임 범위의 한계를 일탈한 것으로서 무효이다.

(나) 과잉금지 원칙 위배 여부

구 고용보험법 제35조 제1항, 같은 법 시행령 제56조 제2항(이하 '이 사건 시행령 조항'이라고 한다)의 규정 형식이나 체제 또는 문언상 지급제한기간의 설정 및 지급제한기간 동안 지급된 지원금의 반환을 명하는 처분은 기속행위에 해당하는바, 이처럼 구 고용보험법 제35조 제1항에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 직업능력개발 훈련비용 등을 받거나 받으려 한 부정수급자에 대하여 의무적으로 1년간 훈련비용 등을 지급하지 아니하고 그 지급제한기간에 지급된 훈련비용 등에 대하여는 반환을 명해야 한다고 규정한 이 사건 시행령 조항이 과잉금지의 원칙에 위배되는 것은 아닌 지가 문제된다.

살피건대, 이 사건 시행령 조항은 부정수급자에 대한 1년간의 훈련비용 등의 지급 제한 및 그 지급제한기간 내에 지급된 지원금의 반환명령을 통하여 훈련비용 등의 지급과 관련한 부정행위를 방지하고 궁극적으로는 근로자의 직업능력의 개발과 향상을 도모하기 위한 것으로서, 직업능력개발훈련이 고용보험법상의 고용보험기금 등 한정된 공적 재원에 의하여 이루어지는 점에 비추어 그 입법목적 자체는 정당하다고 볼 수 있다. 또한, 이 사건 시행령 조항에서 정한 징벌적 제재처분을 통하여 훈련비용 등의 지급과 관련한 부정행위가 감소될 것으로 보이고 그에 따라 기금 등 공적 재원이보다 건실화될 것으로 보이므로, 이 사건 시행령 조항은 그 입법목적의 달성에 적합한수단으로 볼 수 있다.

그러나 아래에서 보는 바와 같이 이 사건 시행령 조항은 '피해의 최소성' 내지는 '법익의 균형성'이라는 요건을 결여한 나머지 부정수급자의 재산권을 과도하게 침해하는 규정으로서 헌법에 위배된다.

① 구 고용보험법 제35조 제2항은 징벌적인 의미로서 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 금액에 상당하는 액수 이하의 금액을 징수할 수 있도록 규정하고 있고, 이에 따라 구 근로자직업능력개발법 제25조 제4항 제1호, 같은 법 시행령(2009. 3. 31. 대통령령 제21398호로 개정되기 전의 것) 제22조의2, 같은 법 시행규칙 제9조 제1항에서는 과거 5년 동안 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 비용을 신청한 횟수 등을 기준으로 추가 징수할 금액을 세분하여 정하고 있다. 한편, 이 사건 시행령 조항은 위 추가징수 처분과는 별도로 부정수급자에 대하여 의무적으로 1년간 지원을 제한하도록 규정하는 동시에 위 지급제한기간 내에 지급된 지원금에 대하여 반환명령을 하도록 규정하고 있다. 그런데 이 사건 시행령 조항은 위 추가징수 처분과 마찬가지로 징벌적 제재의 성격을 가지고 있는 반면에, 추가징수 처분과는 다르게 위반행위의 내용이나 정도에 따른 가중, 감경 등의 세부적인 기준을 규정함이 없이 일률적으로 1년 간의 지급제한 및 그 지급제한기간 중 지급된 지원금의 반환명령만을 규정하고 있을 뿐이다. 따라서 피고로서는 원고와 같이 부정수급액이 극히 소액인 사업주에 대하여도 일률적으로 위와 같은 제재처분을 할 수밖에 없는데, 반환명령의 대상이 되는 지원금은 통상 부정수급액에 비하여 매우 큰 금액으로서 부정수급자가 예상할 수 있는 범위를 현저히 초과하고, 이로 말미암아 그 위반행위의 내용과 정도에 비추어 지나치게 가혹한 결과를 초래할 수 있다.

② 뿐만 아니라 이 사건 시행령 조항은 지급제한의 기산일을 제재처분일이 아닌 '훈련비용을 지급받거나 지급신청을 한 날'로 명시하고 있으므로 부정수급자로서는 제재처분을 받기 이전에 이미 지원받았던 금액을 소급하여 반환하여야 하다. 그런데 부정수급자는 1년간 훈련비용 등에 대한 지급이 제한될 것이라는 사정을 미리 알았더라면 지급제한기간 중 훈련과정을 탄력적으로 실시하여 반환명령의 금액을 줄일 수도 있었을 것이고, 이와 같이 훈련과정을 운영하는 것이 부당하다고 보이지 아니한다. 결국 이 사건 시행령 조항에서 지급제한을 기속행위로 규정하면서도 그 기산일을 훈련비용 등의 수급일 또는 지급신청일로 정한 것은 기산일을 달리 정함으로써 부정수급자가 입게 되는 피해를 줄일 수 있었던 점에 비추어 '피해의 최소성' 원칙을 준수하였다.고 볼 수 없다.

③ 또한, 이 사건 시행령 조항에서는 '훈련비용을 지급받거나 지급신청을한 날로부터 1년간의 지급제한 및 그 지급제한기간에 이미 지급된 지원금에 대한 의무적인 반환명령을 규정하면서도 위 제재처분을 할 수 있는 기간에 특별한 제한을 두지 아니함으로써 부정수급자의 지위가 장기간 불안정해지는 문제가 발생한다.

④ 따라서 부정수급자에 대하여 추가징수처분 외에 징벌적 제재규정인 이 사건 시행령 조항을 중복하여 규정함으로써 그 입법목적을 보다 효율적으로 달성할 수 있다고 하더라도, 이 사건 시행령 조항이 부정수급자의 위반행위의 태양에 따라 세부 기준을 정하지 아니한 채 의무적으로 1년간의 지급제한 및 그 지급제한기간 중 지급된 지원금에 대한 반환명령을 규정한 것은 부정수급자의 재산권을 과도하게 제한함으로써 이를 침해하는 것이다(참고로, 2010. 2. 8. 대통령령 제22026호로 개정된 고용보험법 시행령 제56조 제2항은 부정수급자에 대한 1년간의 지급제한을 규정하면서도 "다만, 지원금이나 장려금을 받은 날부터 3년이 지난 경우와 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받거나 받으려고 하는 금액이 300 만원 미만으로서 최초로 부정행위가 적발된 경우에는 1년 동안의 지급 제한을 적용하지 아니한다."라는 제한을 두었고, 2010. 12. 31. 대통령령 제22603호로 개정되어 현재 시행 중인 고용보험법 시행령 제56조 제2항 은 "제35조 제1항에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제1항에 따른 각 지원금 중 어느 하나의 지원금을 받거나 받으려 한 자에 대하여 고용노동부장관은 제1항에 따른 '반환명령 또는 지급 제한을 한 날'부터 1년의 범위에서 새로 지원하게 되는 제1항 에 따른 각 지원금 중 어느 하나에 해당하는 지원금에 대해서는 별표 1에 따른 기간 동안 지급을 제한한다. 다만, 그 부정한 방법의 정도, 동기 및 결과 등을 고려하여 그 지급제한 기간의 3분의 1까지 감경할 수 있다."라고 개정되었는데, 이는 이 사건 시행령 조항의 문제점에 대한 반성적 고려의 결과로 보인다).

(다) 따라서 위임입법의 한계를 일탈하였고, 헌법상 과잉금지 원칙에 위배되어 무효인 구 고용보험법 시행령 제56조 제2항에 근거한 이 사건 각 처분은 위법하다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

재판장판사어수용

판사전아람

판사이현경