2018누39630 지역산업지원사업참여제한 및 사업비환수처분취소청구

1. A

2. B 주식회사

3. C

한국산업기술진흥원

서울행정법원 2018. 1. 19. 선고 2017구합64293 판결

2018. 6. 27.

2018. 7. 18.

1. 제1심판결을 취소한다.

2. 원고들의 청구를 모두 기각한다.

3. 소송 총비용은 원고들이 부담한다.

1. 청구취지

피고가 2017. 4. 13. 원고 B 주식회사에 대하여 한 지역산업지원사업비 환수처분 중 46,611,643원을 초과한 부분 및 원고들에 대하여 한 3년간의 지역산업지원사업 참여제한 처분을 모두 취소한다.

2. 항소취지

주문과 같다.

1. 제1심판결의 인용 등

이 법원의 판결 이유는 제1심판결 중 해당 부분을 다음 2항과 같이 수정하는 것 외에는 제1심판결의 이유('3. 결론' 부분 제외) 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.

2. 수정 부분

○ 2쪽 마지막 행의 "사업계획" 다음에 "(이하 '이 사건 과제'라 한다)"를 추가

○ 4쪽 4행 아래에 "피고는 원고들에게 전문위원회의 개최와 관련하여 행정절차법 제21조 제1항 제6호, 제3항에 따라 상당한 기간을 고려하여 '의견제출기한'을 부여하여야 함에도 주말을 포함하여 단 이틀간의 의견제출기한만을 부여하였고, 전문위원회는 연구 내용을 소명하는 절차가 아니라는 이유로 청문절차에 관한 안내를 하지 아니하여 원고들의 청문신청 기회를 박탈하였다. 따라서 이 사건 처분은 절차적으로 위법한 하자가 있다."를 추가

○ 4쪽 아래에서 5행의 "별지"를 "제1심판결 별지"로 수정

○ 4쪽 아래에서 3행 위에 다음을 추가

『1) 이 사건 처분에 절차적 하자가 있는지 여부

행정절차법 제21조 제1항 제6호, 제3항에 의하면, 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 상당한 기간을 고려하여 의견 제출기한을 통지하여야 하고, 제22조 제1항 제3호 (나)목에 의하면 신분 · 자격을 박탈하는 경우에는 위 의견제출기한 내에 당사자 등의 신청이 있는 경우 청문을 하여야 한다. 그런데 갑 제5에서 9호증의 기재와 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고들은 2016. 8. 23.자 평가위원회의 최종평가를 통보받은 다음 2016, 9. 5. 이의신청을 하였고, 2016. 10. 18. 최종평가 결과 확정과 함께 문제과제를 심의할 전문위원회가 개최될 것이 예정되어 있음을 안내받았으며, 2016. 12. 7.자 전문위원회 심의 결과에 대하여도 2016. 12. 19. 이의를 신청하였고, 2017. 3. 27. 이의신청이 기각된 후 2017. 4. 13. 이 사건 처분을 받기에 이른 사실, 또한 원고들은 전문위원회의 심의 이전에도 '최종평가 이의제기서'(갑 제5호증의 2)를 통하여 원고들이 이 법원에 이르기까지 주장하는 내용과 거의 같은 내용의 의견을 상세히 제시한 사실을 인정할 수 있다. 이에 비추어 보면, 원고들은 피고의 이 사건 처분에 앞서 그 처분 사유에 대하여 변명과 유리한 자료를 충분히 제출하였으므로 실질적으로 의견제출 및 청문의 기회를 부여받았다고 봄이 타당하다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.』

○ 4쪽 아래에서 3행의 "1)"을 다음과 같이 수정

『2) 이 사건 과제의 연구개발 결과가 극히 불량한 경우에 해당하는지 여부가)』

○ 5쪽 아래에서 2행부터 9쪽 4행까지를 다음과 같이 수정

『행정청이 관계 법령이 정하는 바에 따라 전문적인 판단을 하였다면, 그 판단의 기초가 된 사실인정에 중대한 오류가 있거나 판단이 객관적으로 불합리하거나 부당하다는 등의 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 한다. 또한 행정청이 위와 같이 전문적인 판단에 기초하여 재량권의 행사로서 한 처분은 비례의 원칙을 위반하거나 사회통념상 현저하게 타당성을 잃는 등 재량권을 일탈하거나 남용한 것이 아닌 이상 위법하다고 볼 수 없다(대법원 2016. 1. 28. 선고 2013두21120 판결 참조). 나아가 연구개발 결과가 불량한지 여부는 과제 내용 및 수행 방법의 적정 여부, 수행기관의 역할 분담 및 목표 달성도 등을 기준으로 하여 평가하여야 하고, 전문성 · 객관성 · 공정성을 갖춘 평가위원회가 전문적 식견을 바탕으로 연구개발 결과의 불량 여부에 관한 판단을 하도록 하고 있다면, 고도의 전문적 판단이 필요한 평가에 있어 관련 분야에 관한 특수한 경험과 전문지식을 가진 평가위원회에서 판단한 내용은 판단기관이 적법하게 구성되어 있고 판단에 관한 절차적 규정을 준수하였으며 판단에 자의가 개입되어 법의 일반원칙을 위배하지 아니하는 한 그 결과를 존중함이 타당하다.

나) 갑 제3, 10, 11, 12호증, 을 제3, 4호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

① 원고들이 사업계획서에서 밝힌 사업목표와 개발목표는 다음과 같다.

② 원고들이 2016. 8. 14.자 최종보고서에 기재한 기술개발 개요는 다음과 같은데 최종보고서에는 숙취해소음료와 관련하여 그 원료인 식물자원 9종(갈화, 꾸찌뽕 나무, 울금, 여주, 헛개나무 열매, 포공영, 어성초, 차조기, 조릿대를 포함한다) 및 용암해수에 관한 내용이 기재되어 있는 한편, 숙취해소정제의 원료로는 제주보리와 보리 등겨, 브로콜리, 비트, 백년초, 러시아산 호박산이 기재되어 있다.

③ 원고들은 성인 남녀 30명을 대상으로 원고들이 제조한 숙취해소제를 마시게 하여 음주 전후 신체 증상을 1회 관찰하는 방법으로 숙취해소제의 소비자 선호도 조사를 실시하였다고 최종 보고하였다. 그런데 이 사건 과제의 정량적 목표 중 하나인 '관능평가'는 여러 개의 시제품을 제조하여 20명으로 이루어진 소비자별 평가단을 구성한 다음 5회의 평가를 실시하여 보고서를 제출하는 것을 그 평가방법으로 삼고 있다.

④ 원고들은 이 사건 과제의 정량적 목표 중 하나인 '혈중알코올농도 감소율'을 검증하기 위하여 경상대학교에 의뢰하여 숙취해소음료를 마신 다음 '호흡 중 알코 올농도'를 측정하는 임상실험을 하였고, 숙취해소용 정제의 알코올성 위 손상 보호 효과를 검증하기 위한 동물실험을 실시하였다고 최종 보고하였다. 그런데 위 정량적 목표의 평가방법은 공인기관인 '한국화학융합시험연구소'에 의하여 혈중알코올농도 감소율에 관한 실험 보고서를 제출하는 것이고, 위 평가방법을 변경하기 위해서는 피고와 사전 협의를 거쳐야 하였다.

⑤ 원고들이 제출한 위 최종보고서에 이 사건 과제의 정량적 목표 중 하나인 '함량평가'에 관한 내용은 기재되지 아니하였다.

⑥ 원고들은 사업기간 중 숙취해소음료(F), 숙취해소용 정제(G) 시제품을 생산하고, 2016. 8. 19. 서귀포시장에게 위 제품들의 식품(식품첨가물)품목제조보고서를 제출하여 2016. 8. 30. 제조품목등록이 완료되었다.

⑦ 원고들은 1일자 'J'에 관한 특허를 출원하여 O일자 위 특허가 등록되었는데(등록번호: P), 청구항 제1항에는 "Q"이라고 기재되어 있다.

⑧ 원고 C은 2016. 4. 15. M에서 'N'라는 주제를 발표하였다.

⑨ 2016. 8. 23. 최종평가에 참여한 평가위원은 5명으로서, 공통운영요령 제12조 제3항 각 호에 따라 이 사건 과제와는 무관한 중소기업의 이사 또는 연구원, 교수 등 산학연 전문가로 구성되었다. 그런데 이 사건 최종평가에 참여한 평가위원별 점수 평균은 54.6점으로서 그 중 '극히 불량 평가'를 면하기 위한 최저점인 60점 이상을 준 평가위원은 한 명도 없었고, 가장 높은 점수는 59점이었다. 원고들의 이 사건 과제의 정량적 목표 달성 여부에 관한 평가위원들의 개별적인 평가의견은 다음과 같다.

다) 위 인정 사실과 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정을 종합적으로 고려하면, 원고들이 핵심적 제품개발목표를 달성하지 못하여 이 사건 과제의 연구개발 결과가 극히 불량하므로 이 사건 처분의 사유가 인정된다고 봄이 타당하다. 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

○ 원고들이 사업계획서에서 밝힌 이 사건 과제의 목표는 '제주지역'의 물과 식물자원을 이용한 '숙취해소제'를 개발하는 것이고, 그 정량적 목표는 8개 항목으로 구성되어 있다. 그 주요한 정량적 목표는 원고들이 ① 숙취해소 효능이 확인되고[혈중 알코올농도 감소율 및 함량평가 항목(25%)] ②소비자가 선호하는 [관능평가 항목(10%)], ③ 제주지역 자원을 이용한 [소재발굴 항목(10%)] ④ 실제품을 개발[숙취해소상품 항목 (30%)]하는 것이다. 그런데 숙취해소제는 '숙취해소의 기능'이 당연히 전제되어야 하고, 통상적인 숙취해소음료는 이미 시중에 널리 유통되고 있는 데다가 원고들 역시 사업계획서에 개발제품의 '창의성'과 관련하여 '숙취해소 효능'이 확인되는 제품을 개발하겠다고 강조하였던 점을 고려하면, 이 사건 과제의 가장 중요하고도 핵심적인 정량적 목표는 '혈중알코올농도 감소율, 함량평가, 관능평가'로서 효능이 객관적으로 검증된 숙취해 소제품을 만드는 데 있다고 보아야 한다. 혈중알코올농도 감소율, 함량평가, 관능평가와 같은 평가관련 지표들이 차지하는 비중을 합하면 전체 35%로, 30% 비중을 차지하는 숙취해소상품 개발보다도 높은 비중이고, 그 평가도 한국화학융합시험연구소와 같은 공인된 외부기관에 평가를 맡기거나(혈중알코올농도 감소), 전문기관보고서를 받거나(함량평가), 한국소비자원 규정에 의하여 소비자 20명씩 5회에 걸쳐 평가하기로(관능평가) 한 이유도 효능과 소비자 선호도에 대한 객관적 검증이 그만큼 중요하였기 때문이다.

○ 그런데 원고들은 숙취해소음료의 '혈중알코올농도 감소율'과 관련하여 피고와의 사전 협의 없이 임의로 사업계획서에 기재된 공인된 기관에 해당하지 아니하는 경상대학교에 혈중알코올농도가 아닌 '호흡 중 알코올농도의 감소율'에 관한 임상실험을 의뢰하였다. 게다가 원고들이 제출한 최종보고서에는 단순히 그 측정 결과만이 기재되어 있어 위 실험의 환경, 조건 및 외부 변인의 통제 여부를 확인할 수 있는 자료는 제출되지 아니하여 확인할 수가 없고, 숙취해소용 정제의 경우에는 혈중알코올농도 감소와는 관계없는 알코올성 위 손상 보호에 관한 동물실험 내용만 기재되어 있을 뿐 이어서 그 내용을 고려하더라도 '혈중알코올농도 감소율'이라는 정량적 목표를 달성하였다고 보기 어렵다. 이에 따라 평가에 참여한 전문가들도 '기술개발 결과에 대한 객관적 평가방법(시험성적서, 공인기관 인증서)에 관하여 인정이 어렵다'고 판단하고 이 사건 과제 결과가 극히 불량하다고 평가하였다.

○ 원고들은 '함량평가'와 관련해서는 전문기관보고서를 제출하지도 아니하였다.

○ 이 사건 과제는 실제 제품을 개발하여 사업화에 성공하는 것이 최종 목표이므로 소비자들이 선호하는 레시피로 제품을 개발하는 것이 중요하다. 이에 따라 원고들은 여러 개의 시제품을 제조하여 소비자별 평가단을 구성하여 관능평가를 실시하고 최적의 레시피를 결정하겠다고 하여 과제로 선정되었다. 숙취해소제의 최적의 레시피를 결정하기 위하여 여러 개의 시제품을 제조한 다음 20명으로 이루어진 소비자별 평가단을 구성하여 '관능평가'를 5회 실시하여야 함에도 원고들은 단 1회만 실시하였다. 게다가 그 내용 역시 단일한 시제품을 마시게 한 다음 이루어진 '숙취해소음료 복용 전후 숙취감 설문조사'여서 해당 음료에 관한 주관적 느낌을 조사한 것에 불과하므로 위 조사 내용이 다양한 시제품을 마시게 하여 소비자의 선호도를 객관화하는 '관능평가'에 해당한다고 볼 수도 없다. 결국 원고들은 '혈중알코올농도 감소율', '함량평가', '관능평가'의 정량적 목표를 모두 달성하지 못하였다.

○ 이 사건 과제와 같은 정부지원과제는 일정한 기한 내에 성과를 내는 것을 조건으로 정부출연금을 지급하므로 기한 내 과제 결과물을 제출하여 평가 시점을 기준으로 과제 평가가 이루어져야 한다. 만약 이와 달리 평가일 이후 제출된 자료를 평가에 반영하여 평가 결과를 번복하는 것을 허용하게 되면 형평성 문제가 발생할 뿐만 아니라, 누구나 평가일 이후까지 추가로 자료를 제출하여 평가 결과를 보완하거나 재평가를 요청하고자 할 것이므로 평가 결과에 대한 공신력이 떨어지게 되고, 산업기술혁 신사업이 정상적이고 원활하게 운영되지 못하게 되는 결과를 초래하게 될 우려가 있기 때문이다.

그런데 원고들은 최종보고서 제출시까지 논문 전문을 제출하지 못하였던 것으로 보이고, 이 사건 최종평가가 이루어지기 직전인 1일자 특허를 출원하기는 하였으나 그 특허출원서 및 그 특허출원이 이 사건 과제의 정량적 목표를 달성한 것이라는 점에 관한 자료를 평가위원회에 제출하지 아니한 것으로 보인다. 또한 원고들은 과제 종료일인 2016. 6. 30.까지 제조품목등록을 마쳐야 했는데, 제조품목등록을 평가지표로 정한 이유는 그런 등록 절차를 통하여 숙취해소상품이 개발되었다는 사실을 객관적으로 확인 · 검증할 수 있기 때문이다. 그러나 원고들은 이 사건 과제가 불성실수행으로 판정된 2016. 8. 23. 직전인 2016. 8. 19.에야 뒤늦게 숙취해소음료(F) 및 숙취해소용 정제(G)의 제조품목등록을 신청하여 평가일 이후인 2016. 8. 30. 무렵에야 제조품목등록이 완료되었다. 따라서 논문 게재, 특허출원, 제조품목등록이라는 목표가 제대로 달성되지 못하였다는 평가위원회의 평가가 부당하다고 단정하기 어렵다.

○ 이 사건 과제의 정량적 목표인 '소재발굴', '논문 및 특허를 통한 공정기술개발', '혈중알코올농도 감소', '함량평가를 통한 효능의 검증', '관능평가를 통한 레시피의 최적화', '숙취해소상품의 제조품목등록'은 모두 이 사건 연구과제의 연속적이고도 유기적인 과정을 항목화한 것으로 봄이 타당한데, 가장 중요하고도 핵심적 목표인 '혈중알코올농도 감소율, 함량평가, 관능평가'를 통하여 효능이 객관적으로 검증된 숙취해 소제품을 만드는 목표가 달성되지 못하였으므로 이 사건 과제의 목표는 전반적으로 제대로 달성되지 못하였다고 보아야 한다.

○ 피고의 2016. 8. 23.자 최종평가는 해당 분야의 전문가들이 사업계획서 및 최종보고서를 토대로 이 사건 과제의 수행 결과를 심사하여 이루어졌는데, 평가위원들 대부분은 원고들이 이 사건 과제의 핵심적 정량적 목표인 '혈중알코올농도 감소율, 함량평가, 관능평가'를 달성하지 못하였을 뿐만 아니라 '제조품목등록, 공정기술개발, 특허, 논문' 역시 최종평가 시점까지 확정되지 아니하여 사건 과제의 연구 성과가 매우 미흡하다는 점을 구체적으로 지적하였고, 이러한 사정을 종합적으로 고려하여 이 사건 과제는 숙취해소의 효능효과에 관한 과학적 데이터 및 임상시험 자료가 미흡하여 기술성, 사업성 역시 낮다고 평가한 것이므로 그 평가 역시 평가위원들의 전문성에 기초한 것으로서 부당하다고 보기 어렵다.

3) 재량권 일탈 · 남용 여부

앞서 본 사실 및 증거와 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정을 관련 규정에 비추어 종합적으로 고려하면, 원고들이 주장하는 여러 사정을 고려하더라도 이 사건 처분이 원고들에게 지나치게 가혹하여 재량권의 범위를 일탈하거나 남용하였다고 보기 어렵다. 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

○ 이 사건 과제에 지급된 정부 출연금은 산업기술개발 및 혁신을 통하여 국가경쟁력 등을 제고하고 경제를 성장시키기 위하여 한정된 국가 예산에서 마련된 것이므로 위 돈은 효율적이고 투명하게 집행되어야 하고, 출연금을 지급받은 주관기관 및 참여기관 등은 사업계획서에 제안한 바에 따라 최선을 다하여 성실하게 과제를 수행하여야 할 무거운 책임과 의무가 있다.

○ 원고들은 앞서 본 바와 같이 정량적 목표에 해당하는 8개 항목 중 가장 중 요하고도 핵심적 목표인 '혈중알코올농도 감소율, 함량평가, 관능평가'를 통하여 효능이 객관적으로 검증된 숙취해소제품을 만드는 목표를 달성하지 못하였으므로 이 사건 과제의 목표는 전반적으로 제대로 달성되지 못하였다.

○ 원고들은 이 사건 과제 실패에 대한 책임은 참여기관이 부담할 뿐이라는 취지로 주장하나, 원고들이 스스로 작성하여 제출한 사업계획서에 의하더라도 '주관기관이 수행과제를 총괄 지휘하고 공정을 개발하여 제주지역 물을 이용한 숙취해소제의 제조 및 사업화를 추진'한다고 기재되어 있는 점을 고려하면, 원고들이 이 사건 과제의 총괄책임자로서 과제 실패에 관한 책임을 부담하여야 한다.

○ 공통운영요령 제49조 제1항 [별표 2] 사례별 기준은 피고 내부의 사무처리준칙에 불과한 것이기는 하나, 이 사건 처분이 행정청인 피고의 재량행위인 점을 고려하면, 그 기준을 정하는 것 역시 행정청인 피고의 재량에 속하는 것이므로 그 기준이 객관적으로 보아 합리적이지 아니하거나 타당하지 아니하여 재량권을 남용한 것이라고 인정되지 아니하는 이상 행정청인 피고의 의사는 가능한 한 존중되어야 한다(대법원 2017. 6. 19. 선고 2013두17435 판결 참조), 위 [별표 2] 사례별 기준은 이 사건 처분사유인 '수행과제의 목표 달성 미흡 등 과제수행 결과가 극히 불량하여 중단되거나 불성실수행인 경우'에는 참여제한은 '해당자 3년', 환수는 '해당연도 국비 전액 이내'로 정하고 있는데, 이 사건 처분은 위 처분기준 내에 있다.

○ 평가관리지침은 최종평가 결과를 혁신성과, 보통, 성실수행, 불성실수행의 4단계로 나누고, 이 중 마지막 단계인 불성실수행을 제외한 나머지 세 단계는 모두 성실수행을 전제로 하고, "최종평가 결과 60점 미만인 과제로서, 최종보고서 미제출, 계획된 최종 개발 목표 달성 정도가 매우 낮은 경우, 수행결과의 사업화 가능성이 매우 낮은 경우, 사업비의 관리 및 집행정도가 불성실한 경우 또는 의무사항 · 시행조치 불이행의 경우 등에는 '불성실수행 평가를 하도록 구체적인 기준을 제시하고 있으므로 과제를 성실히 수행하였으나 여러 가지 사정으로 목표를 일부 달성하지 못한 경우에는 성실수행 등 다른 평가 등급을 받을 수 있다. 평가위원들은 불성실수행 평가가 참여제한 등 제재처분이 수반되는 평가라는 점을 알고서 그와 같은 제재를 받아야 할 정도로 수행 정도가 현저히 부족한지를 평가하게 되므로 이미 최종평가 단계에서 제재의 정도를 고려하였다.

○ 피고는 평가위원들에 의하여 이루어진 2016. 8. 23.자 최종평가를 기초로 전문위원회 심의결과에 따라 제재대상 및 환수 범위를 특정하였고, 원고의 이의신청에 대하여도 공통운영요령 제49조 제1항 [별표 2]에 근거하여 결정된 사항으로 가중한 처분이라 보기 어렵다는 이유로 이를 기각하였는바, 이들 평가 및 심의결과는 해당 분야의 전문가들이 평가위원회 및 전문위원회에 참여하여 의견을 취합한 것으로서 고도의 전문성과 객관성이 확보된 상태에서 공정하게 이루어졌다고 보이므로 이를 존중함이 타당하다.

3. 결론

그렇다면 원고들의 청구는 이유 없어 이를 모두 기각할 것이다. 이와 결론을 달리한 제1심판결은 부당하므로 이를 취소하고, 원고들의 청구를 모두 기각한다.

재판장 판사 배기열

판사 박재우

판사 박해빈