2012누584 공중위생업소(숙박업) 영업신고 반려처분 취소

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부산지방법원 2011. 12. 30. 선고 2010구합5685 판결

2012. 7. 11.

2012. 7.25.

1. 제1심 판결을 취소한다.

2. 원고의 청구를 기각한다.

3. 소송총비용은 참가로 인한 비용을 포함하여 모두 원고가 부담한다.

1. 청구취지

피고가 2010. 11. 19. 원고에게 한 공중위생업소(숙박업) 영업신고 반려처분을 취소 한다.

2 . 항소취지

제1심 판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.

1. 처분의 경위

이 법원에서 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결 이유 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다 .

2. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

피고와 참가인(이하 '피고 등'이라 한다 ) 이 주장하는 접객대와 로비 등 시설이나 설비는 공중위생관리법령이 정한 숙박업의 시설이나 설비가 아니며, 공중위생관리법 등 관계법령이 정하는 거부사유가 없으면 영업신고를 수리하여야 함에도, 피고는 원고 가 접객대 등을 갖추지 않아 관계법령이 정한 시설이나 설비를 갖추지 못하였다며, 법 령이 아닌 보건복지가족부의 유권해석에 근거하여 신고를 반려하였으므로 이 사건 처 분은 위법한다.

나 . 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 처분사유의 특정

앞서 본 이 사건 집합건물의 구조, 앞뒤로 이어진 원고와 참가인의 영업 또는 신고 현황, 그에 따라 피고가 이 사건 처분에 이르게 된 경위와 피고가 처분사유의 근 거로 내세운 관련 질의응답의 내용 등을 고려하면, 이 사건 처분사유는 관련 질의응답 내용이나 취지와 같이 원고가 숙박업의 시설 내지 설비인 접객대, 로비 등을 갖추지 않아 공중위생관리법령이 정한 신고요건을 갖추지 못하였다는 것으로 봄이 상당하다. ( 이와 달리 단순히 관련 질의응답에 저촉됨을 처분사유로 하였다가, 법령이 정한 시설 등을 갖추지 않았다는 것으로 처분사유를 추가, 변경한 것으로 볼 것은 아니다).

2 ) 처분사유의 적법 여부

원고가 접객대와 로비를 갖추지 않고 피고에게 숙박업 신고를 한 사실은 당사 자들 사이에 다툼이 없는바, 숙박업의 신고 시에 접객대와 로비 등을 갖추지 아니하였 다고 하여 숙박업 신고를 반려하는 이 사건 처분을 할 수 있는지에 관하여 살펴본다.

구 공중위생법(1999. 2. 8. 법률 제5839호 공중위생관리법 부칙 제2조로 폐지되기 전 의 것 ) 제3조 제1항, 구 공중위생법 시행규칙(2000. 3. 16. 보건복지부령 147호 공중위 생관리법 시행규칙 부칙 제2조로 폐지되기 전의 것 ) 제2조 [별표 1] 제1호 가., 다., 라. 목이 숙박업의 시설 내지 설비에 해당하는 접객대와 로비에 관하여, 호텔업의 경우는 30실 이상으로서 기타시설로 접객대와 로비를 설치하여야 하고, 여관업은 10실 이상으 로 접객대를 설치하여야 하도록 규정하면서, 그 이하의 여인숙업에 관하여는 접객대 또는 로비의 구비의무를 따로 부과하지 않는 것으로 세부기준을 정해두었다.

공중위생관리법(이하 '법'이라 한다) 제3조 제1항은 공중위생영업을 하고자 하는 자 는 '보건복지부령이 정하는 시설 및 설비를 갖추고 구청장 등에게 신고하여야 한다' 로 규정하고 그 제3항은 '그 신고의 방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부 령으로 정한다' 고 규정하고 있는데, 이에 따른 구 공중위생관리법 시행규칙(2011. 2. 10. 보건복지부령 제43호로 개정되기 전의 것, 이하 '시행규칙'이라 한다) 제2조는 [ 별 표 1]에서 목욕장업, 이·미용업, 세탁업, 위생관리용역업 등에 관하여만 구체적인 시설 및 설비기준을 규정한 채 숙박업에 관하여는 아무런 정함을 두지 않고 있다.

또한 시행규칙 제3조는 공중위생영업을 하고자 하는 자는 공중위생영업의 종류별로 보건복지부령이 정하는 시설 및 설비를 갖추고 소정의 신고서에 영업시설 및 설비개요 서, 교육필증 등을 첨부하여 제출하는 방법으로 구청장 등에게 신고하여야 하고, 신고 서를 제출받은 담당공무원은 영업소의 건축물대장등본을 확인하여야 하며, 신고를 받 은 구청장 등은 즉시 영업신고증을 교부하여야 하고, 만약 구청장 등이 영업소의 시설 및 설비에 대한 확인이 필요한 경우에는 영업신고증을 교부한 후 15일 안에 확인하여 야 한다고 규정하고 있을 뿐 숙박업의 시설 및 설비에 관하여는 정함이 없다.

그런데 ① 이 법의 목적이 공중이 이용하는 영업과 시설의 위생관리 등에 관한 사항 을 규정함으로써 위생수준을 향상시켜 국민의 건강증진에 기여하는 것인 점 ( 법 제1조), ② 법 제4조 제1항, 제7항은 공중위생영업자의 위생관리의무 등을 규정하면서 구체적 인 준수사항은 보건복지부령으로 정하도록 하고 있는데, 이에 따른 시행규칙 제7조는 [별표 4]에서 숙박업자의 위생관리기준 등으로 객실 · 접객대 · 로비시설· 복도 · 계단 등에 매월 1회 이상 소독을 할 것, 객실 · 접객대 및 로비시설의 조명도와 복도 · 계 단 · 욕실 등의 조명도를 일정 룩스 이상이 되도록 유지할 것, 업소 내에 숙박업신고증 을, 접객대에 숙박요금표를 각각 게시할 것 등을 정하고 있는 점, ③ 공중위생영업자는 매년 위생교육을 받아야 하는 점( 법 제17조 제1항), ④ 법 제22조에서 숙박업소의 시 설 및 설비를 위생적이고 안전하게 관리하지 아니한 자는 과태료에 처한다고 규정하고 있는 점, ⑤ 법 제11조 제1항은 구청장 등은 공중위생영업자가 이 법 또는 이 법에 의 한 명령에 위반하거나 또는 「성매매알선 등 행위의 처벌에 관한 법률」 , 「풍속영업 의 규제에 관한 법률」 , 「청소년보호법」 , 「의료법」 에 위반하여 관계 행정기관의 장의 요청이 있는 때에는 6월 이내의 기간을 정하여 영업의 정지 또는 일부 시설의 사 용중지를 명하거나 영업소폐쇄 등을 명할 수 있다고 규정하고 있고, 시행규칙 제19조 는 [별표 7]에서 위와 같은 사용중지 등의 세부적인 기준에 관하여 규정하면서 법 제4 조 제7항에서 정한 위생관리를 준수하지 아니하거나 환기 또는 조명이 불량한 때 , 접 객대에 숙박요금표를 게시하지 아니한 때 등의 경우 위반 횟수에 따라 경고 또는 개선 명령부터 영업장 폐쇄명령(4차 위반 시)까지 정하고 있는 점 등을 종합하면, 숙박업 신 고를 받은 행정청은, 법 및 시행규칙에 구체적인 시설 및 설비 기준이 없다고 하더라 도, '손님이 잠을 자고 머물 수 있도록 시설 및 설비 등의 서비스를 제공하는 영업' 을 할 수 있을 정도로 시설 및 설비를 갖추었는지 여부를 실질적으로 심사하여 수리 여부 를 결정할 수 있다고 할 것이고 , 법의 입법취지와 법의 위임에 따른 시행규칙 제7조 관련 [별표 4]의 규정을 실질적 심사의 판단기준으로 삼을 수 있다( 거기에 등장하는 객 실 , 접객대, 로비시설 등은 입법자가 숙박업 영위에 필요한 시설 및 설비라는 전제 하 에 위생관리기준을 규정한 것으로 보인다).

특히 이 사건의 경우, 기존에 참가인이 4층에 접객대와 로비를 갖추고 5층부터 30층 까지 있는 383개의 객실을 이용하여 통일적으로 숙박업을 하고 있는 상황에서, 원고가 이 사건 집합건물의 5층부터 29층에 걸쳐 각층에 1개 또는 2~4개의 객실로 복잡하게 분산되어 있는 28개의 객실을 이용하여 숙박업을 하게 되면, 국민들에게 영업주체의 혼동을 초래할 수 있고 관련 법령상의 의무위반이 발생할 경우 책임주체가 불분명하여 행정처분을 부과하는 것이 어려워질 수 있으므로, 피고로서는 숙박업 신고 심사단계에 서 원고에게 영업주체의 구분을 뚜렷하게 하고, 접객대에 숙박요금표를 게시한다는 규 정을 포함하여 법 및 시행규칙에 정한 의무를 준수할 수 있는 시설을 갖출 것을 요구 할 수 있고, 이를 갖추지 아니 한 경우 숙박업 신고를 반려할 수 있다고 보아야 한다 .

이에 대하여 원고는, 법 제4조 , 제11조 등은 영업시설 및 설비에 관한 규정이 아니 라 영업신고를 마친 공중위생영업자가 준수하여야 할 영업상의 의무를 규정하고 있는 것이므로, 원고의 숙박업 신고를 수리한 이후 그러한 준수의무 위반이 발생할 경우 피 고가 그에 대한 행정처분을 할 수 있음은 별론으로 하더라도 그러한 점을 수리 여부를 결정할 때 심사하여 신고를 반려할 수는 없다고 주장한다.

그러나 숙박업의 신고 수리 여부를 결정하고 , 숙박업자의 의무 위반에 대한 제재조 치도 부과할 수 있는 행정청으로서는, 숙박업자의 의무 위반이 막연히 예상된다는 수 준이 아니라 숙박업 신고가 수리되자마자 곧바로 숙박업자의 의무 위반(예컨대, 접객대 에 숙박요금표를 게시해야 한다는 조항) 이 명백한 상황에서는, 행정력의 낭비를 막고 국민의 편익을 증진시킨다는 중대한 공익상 필요에 따라 숙박업 신고 자체를 반려할 수 있으므로, 원고의 위 주장은 받아들이지 아니한다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 피고 등의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고 원고의 청구 를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

문형배 (재판장)

정성호

강경숙

관계법령

◆ 공중위생관리법

제1조(목적)

이 법은 공중이 이용하는 영업과 시설의 위생관리등에 관한 사항을 규정함으로써 위생수준을 향상시켜 국민의 건강증진에 기여함을 목적으로 한다.

제2조 (정의)

① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다 .

1. "공중위생영업"이라 함은 다수인을 대상으로 위생관리서비스를 제공하는 영업으로서 숙박업·목욕장 업·이용업·미용업·세탁업·위생관리용역업을 말한다.

2. "숙박업"이라 함은 손님이 잠을 자고 머물 수 있도록 시설 및 설비등의 서비스를 제공하는 영업을 말 한다. 다만, 농어촌에 소재하는 민박등 대통령령이 정하는 경우를 제외한다.

제3조 (공중위생영업의 신고 및 폐업신고)

① 공중위생영업을 하고자 하는 자는 공중위생영업의 종류별로 보건복지부령이 정하는 시설 및 설비를 갖추고 시장·군수·구청장(자치구의 구청장에 한한다. 이하 같다)에게 신고하여야 한다. 보건복지부령이 정하는 중요사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다.

③ 제1항 및 제2항의 규정에 의한 신고의 방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.

제4조(공중위생영업자의 위생관리의무등)

① 공중위생영업자는 그 이용자에게 건강상 위해요인이 발생하지 아니하도록 영업관련 시설 및 설비를 위생적이고 안전하게 관리하여야 한다.

⑦ 제1항 내지 제6항의 규정에 의하여 공중위생영업자가 준수하여야 할 위생관리기준 기타 위생관리 서 비스의 제공에 관하여 필요한 사항으로서 그 각항에 규정된 사항외의 사항 및 감염병환자 기타 함께 출 입시켜서는 아니되는 자의 범위와 목욕장내에 둘 수 있는 종사자의 범위등 건전한 영업질서유지를 위하 여 영업자가 준수하여야 할 사항은 보건복지부령으로 정한다.

제11조(공중위생영업소의 폐쇄등)

① 시장 · 군수· 구청장은 공중위생영업자가 이 법 또는 이 법에 의한 명령에 위반하거나 또는 「성매매 알선 등 행위의 처벌에 관한 법률」 , 「풍속영업의 규제에 관한 법률」 , 「청소년보호법」 · 「의료법 」 에 위반하여 관계행정기관의 장의 요청이 있는 때에는 6월 이내의 기간을 정하여 영업의 정지 또는 일 부 시설의 사용중지를 명하거나 영업소폐쇄등을 명할 수 있다. 다만, 관광숙박업의 경우에는 당해 관광 숙박업의 관할행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다.

② 제1항의 규정에 의한 영업의 정지, 일부 시설의 사용중지와 영업소폐쇄명령등의 세부적인 기준은 보 건복지가족부령으로 정한다.

제17조(위생교육)

① 공중위생영업자는 매년 위생교육을 받아야 한다 .

② 제3조제1항 전단의 규정에 의하여 신고를 하고자 하는 자는 미리 위생교육을 받아야 한다. 다만, 부 득이한 사유로 미리 교육을 받을 수 없는 경우에는 영업개시 후 보건복지부령이정하는 기간 안에 위생 교육을 받을 수 있다.

제22조(과태료)

① 다음 각호의 1에 해당하는 자는 300만원 이하의 과태료에 처한다.

2-. 제4조 제7항의 규정에 위반하여 숙박업소의 시설 및 설비를 위생적이고 안전하게 관리하지 아니한 자

◆ 구 공중위생관리법 시행규칙(2011. 2. 10. 보건복지부령 제43호로 개정되기 전의 것 )

제2조 (시설 및 설비기준)

「공중위생관리법」 (이하 "법"이라 한다 ) 제3조제1항의 규정에 의한 공중위생영업의 종류별 시설 및 설 비기준은 별표 1과 같다.

[별표 1] ※ 숙박업에 대하여는 정함 없음

제3조 (공중위생영업의 신고)

① 법 제3조제1항에 따라 공중위생영업의 신고를 하려는 자는 제2조에 따른 공중위생영업의 종류별 시 설 및 설비기준에 적합한 시설을 갖춘 후 별지 제1호서식의 신고서 (전자문서로 된 신고서를 포함한다) 에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장 · 군수 · 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 제출 하여야 한다.

1. 영업시설 및 설비개요서

2. 교육필증( 법 제17조제2항에 따라 미리 교육을 받은 경우에만 해당한다)

3. 면허증 원본( 이용업· 미용업의 경우에만 해당한다)

② 제1항에 따라 신고서를 제출받은 담당공무원은 「전자정부법」 제21조제1항에 따른 행정정보의 공 동이용을 통하여 영업소의 건축물대장등본을 확인하여야 한다.

③ 제1항에 따른 신고를 받은 시장 · 군수 · 구청장은 즉시 별지 제2호서식의 영업신고증을 교부하고, 별 지 제3호서식의 신고관리대장(전자문서를 포함한다) 을 작성 · 관리하여야 한다.

④ 제1항에 따른 신고를 받은 시장 · 군수 · 구청장은 해당 영업소의 시설 및 설비에 대한 확인이 필요한 경우에는 영업신고증을 교부한 후 15일 이내에 확인하여야 한다.

제7조 (공중위생영업자가 준수하여야 하는 위생관리기준 등 )

법 제4조 제7항의 규정에 의하여 공중위생영업자가 건전한 영업질서유지를 위하여 준수하여야 하는 위 생관리기준 등은 별표 4와 같다.

[별표 4] 공중위생영업자가 준수하여야 하는 위생관리기준 등(제7조 관련)

1. 숙박업자

가. 객실 침구 등의 청결

(1) 객실 객대 로비시설·복도·계단·욕실 샤워시설 세면시설 및 화장실 등에는 해충이 발생하지 아니하 도록 매월 1회 이상 소독을 하여야 한다. 단서 이하 생략.

나 . 욕실 등의 위생관리

다 . 환기 및 조명

(3) 객실 접객대 및 로비시설의 조명도는 75룩스(Lux) 이상이 되도록 유지하여야 하며, 복도·계단· 욕 실·샤워시설 세면시설 및 화장실의 조명도는 20룩스(복도 및 계단의 경우 심야에서 10룩스) 이상이 되 도록 유지하여야 한다.

라. 그 밖의 준수사항

숙박영업자는 업소내에 숙박업신고증을, 접객대에 숙박요금표를 각각 게시 하여야 한다.

제19조 (행정처분기준)

법 제7조제2항 및 법 제11조 제2항의 규정에 의한 행정처분의 기준은 별표 7과 같다.

[별표 7] 행정처분기준(제19조 관련 )

Ⅱ. 개별기준

1. 숙박업

다. 신고를 하지 아니하고 영업소의 법 제3조제1항 경고 또는 영업정지 영업정지 영 업 장

명칭 및 상호 또는 영업장 면적 개선명령 15일 11월 폐쇄명령

의 3분의 1 이상을 변경한 때

다. 신고를 하지 아니하고 영업소의 법 제3조제1항 영 업 장

소재지를 변경한 때 폐쇄명령

라. 영업자의 지위를 승계한 후 1월 법 제3조의2제 개선명령 영업정지 영업정지 영 업 장

이내에 신고하지 아니한 때 14항 10일 1월 폐쇄명령

마. 공중위생영업자가 준수하여야 법 제4조제7항

하는 위생관리기준 등을 위반한

(1) 객실 및 침구 등의 청결을 경 고 영업정지 영업정지 영 업 장

유지하지 아니하거나 욕실 등 5일 10일 폐쇄명령

의 위생관리를 준수하지 아니

한 때

(2) 환기 또는 조명이 불량한 때 개선명령 영업정지 영업정지 영업장

5일 10일 폐쇄명령

(3) 업소내에 숙박업신고증을 게 경고 또는 영업정지 영업정지 영업장

시하지 아니하거나 접객대에 개선명령 5일 10일 폐쇄명령

숙박요금표를 게시하지 아니

한 때

(4) 생략

( 바. 내지 아. 생략)

2. 「 성매매알선 등 행위의 처벌에 법 제11조제1

관한 법률」 · 「풍속영업의 규제에 항

관한 법률」 , 「 청소년보호법」 · 「 의

료법」 에 위반하여 관계행정기관의

장의 요청이 있는 때

가. 업소에서 음란한 문서·도서· 영 영업정지 영업정지 영 업 장

화 ·음반 비디오물 그 밖에 물건 2월 3월 폐쇄명령

( 이하 "음란한 물건" 이라 한다) 을

반포·판매·대여하거나 이를 하게

하는 행위와 음란한 물건을 관

람 ·열람하게 하는 행위 및 반포·

판매·대여·관람 열람의 목적으로

음란한 물건을 진열 또는 보관한

◆ 구 공중위생법(1999. 2. 8. 법률 제5839호 공중위생관리법 부칙 제2조로 폐지되기 전의 것 ) 제2조(정의)

① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. "위생접객업"이라 함은 다음 각목의 영업을 말한다.

가. 숙박업:숙박에 필요한 시설 및 설비를 갖추고 손님을 숙박시키는 영업

제3조(시설기준등)

① 위생접객업 및 위생관련영업을 하는 자는 영업의 종류별로 보건복지부령이 정하는 시설 및 설비를 갖추고 이를 유지·관리하여야 한다.

◆ 구 공중위생법 시행규칙(2000. 3. 16. 보건복지부령 147호 공중위생관리법 시행규칙 부칙 제2조로 폐지되기 전의 것 )

제2조(시설기준)

공중위생법( 이하 "법" 이라 한다 ) 제3조제1항의 규정에 의한 위생접객업 및 위생관련 영업의 시설 및 설 비기준은 별표 1과 같다.

[별표 1] 위생접객업 및 위생관련영업의 시설 및 설비기준(제2조 관련)

1. 숙박업

가. 호텔업

다. 여관업 및 농원여관업

[

라. 여인숙업