원고 (소송대리인 변호사 김진오 외 1인)

고양시 일산동구청장

2017. 6. 14.

1. 이 사건 소 중 주위적 청구의 소와 예비적 청구의 소 중 농지법이행강제금 부과처분의 무효확인 청구 부분을 각 각하한다.

2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.

3. 소송비용은 원고가 부담한다.

주위적 청구취지 : 피고가 2016. 4. 5. 원고에게 한 농지법이행강제금 148,082,000원의 부과처분을 취소한다.

예비적 청구취지 : 피고가 2015. 8. 13. 원고에게 한 농지처분명령 및 2016. 4. 5. 원고에게 한 농지법이행강제금 148,082,000원의 부과처분은 각 무효임을 확인한다.

1. 처분의 경위

가. 고양시 일산동구 (주소 생략) 전 1,397㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)는 원고의 소유이다.

나. 피고는 2013년 농지이용실태조사를 한 결과 원고가 이 사건 토지를 농업경영에 이용하지 않고 건축자재 야적 및 사무실 설치 등 타용도로 이용하고 있는 것을 확인하고, 청문절차를 거쳐 2014. 5. 26. 원고에게 농지법 제10조 제1항 제1호 , 제2항 에 따라 처분의무기간을 같은 날부터 2015. 5. 25.까지(1년)로 정하여 농지처분의무가 있음을 통지하였다.

다. 피고는 2015. 7.경 처분의무 부과농지에 대한 재조사 결과 원고가 정당한 사유 없이 이 사건 토지를 농업경영에 이용하지 않고 있음을 재확인하고, 2015. 8. 13. 원고에 대하여 농지법 제11조 제1항 에 따라 2015. 8. 14.부터 2016. 2. 13.까지(6개월) 이 사건 토지를 처분할 것을 명하는 농지처분명령(이하 ‘이 사건 농지처분명령’이라 한다)을 하였다.

라. 원고는 이에 대하여 2015. 9. 10. 이의신청을 하였고, 피고는 원고의 이의신청에 대하여 2015. 9. 15. ‘이 사건 농지처분명령은 적법하므로 이 사건 토지를 처분하여야 한다.’는 내용의 회신을 하였다.

마. 원고는 2015. 10.경 한국농어촌공사에게 농지매수청구를 하였으나 한국농어촌공사는 2015. 10. 16. 원고에게 ‘이 사건 토지는 비닐하우스 및 부지와 주차장(잡석 포설) 부지로 이용 중이며, 전 면적의 약 2/3가 타용도로 전용되어 농지은행사업 업무 지침의 「매수 후 농지로 이용하는 것이 불가능한 농지」에 해당된다’는 이유로 매수불가 통지를 하였고, 원고는 이 사건 농지처분명령의 기한 직전인 2016. 2. 11. 피고에게 이 사건 토지를 원상회복하였다는 내용의 농지원상회복신고서와 당일 한국농어촌공사에게 재청구 한 농지매수청구서를 제출하자 이에 피고는 농지처분명령을 일시 유예하였는데, 한국농어촌공사가 2016. 3. 3. 원고에게 ‘이 사건 토지는 공부상 지목이 밭이지만 일부 비닐하우스 내 지장물(건물) 존치 및 매수청구 농지 일부분이 잡종지(잡석 포설)로 이용되어 있어 「매수 후 농지로 이용하는 것이 불가능한 농지」에 일부분이 해당된다’는 이유로 다시 매수불가통지를 하였다.

바. 이에 피고는 2016. 3. 7. 원고에게 이행강제금부과 사전통지를 하였고 원고 제출의 의견제출서를 검토한 후 2016. 4. 5. 농지법위반을 이유로 한 이행강제금 148,082,000원의 부과처분(이하, ‘이 사건 이행강제금부과처분’이라고 한다)을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3 내지 5, 11, 12호증, 을 제1 내지 15호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 소 중 이행강제금부과처분에 대한 소의 적법 여부

농지법 제62조 제1항 , 제6항 , 제7항 에 의하면, 같은 법 제62조 제1항 소정의 이행강제금 부과처분에 불복하는 자는 그 처분의 고지를 받은 날로부터 30일 이내에 당해 부과권자에게 이의를 제기할 수 있고, 이의를 받은 부과권자는 지체 없이 관할법원에 그 사실을 통보하여야 하며, 그 통보를 받은 관할법원은 비송사건절차법에 의한 재판을 하도록 규정되어 있는바, 위 농지법 등 관련 규정에 의하면 농지법 제62조 제1항 의 규정에 의하여 부과된 이행강제금 부과처분의 당부는 최종적으로 비송사건절차법에 의한 절차에 의하여만 판단되어야 한다고 보아야 할 것이므로, 위와 같은 이행강제금 부과처분은 행정소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없기 때문에 행정소송으로써 부과처분의 무효 또는 취소를 구할 수는 없다( 대법원 2000. 9. 22. 선고 2000두5722 판결 참조). 따라서 이 사건 소 중 이행강제금부과처분의 취소를 구하는 주위적 청구의 소와 예비적청구의 소 중 이행강제금부과처분의 무효확인을 구하는 청구부분은 부적법하다.

3. 이 사건 농지처분명령의 무효 여부

가. 원고의 주장

이 사건 토지는 택지개발예정지구로 지정되었다가 2013. 8. 14. 해제되면서 그 당시 농림지역, 농업진흥구역으로 다시 변경되었는데 택지개발예정지구로 지정된 토지는 농림축산식품부장관과 미리 농지전용에 관한 협의를 거친 농지에 해당하여 농지전용허가의 예외대상이 되고, 원고는 2012. 6.경 비닐하우스 중 일부분 내에 조립식판넬을 설치하여 주거시설용도로 활용하였으며 나머지 부분에는 건축자재를 적치하는 용도로 전용하였는바, 위와 같이 허가의 대상이 아닌 상태에서 적법하게 이 사건 토지를 농지에서 다른 용도로 전용하여 사용하여 왔고 한국농어촌공사가 2차례에 걸쳐 매수불가통지를 하면서 그 사유로 ‘매수 후 농지로 이용하는 것이 불가능한 농지’라고 하고 있는 것을 보더라도 이 사건 토지는 이미 농지법의 적용을 받는 농지가 아니라고 할 것인데 피고가 과도하게 직권을 남용하여 농지임을 전제로 하여 한 이 사건 농지처분명령은 그 하자가 중대하고 명백하여 무효인 처분이다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

갑 제1, 2, 7호증의 각 기재와 고양시장에 대한 사실조회회신에 의하면 이 사건 토지는 농림지역에 속하였는데 위 토지를 포함한 고양시 풍동2지구가 2007. 3. 28. 택지개발예정지구로 지정됨에 따라 도시지역(세부용도지역 미지정) 및 지구단위계획구역으로 지정된 것으로 간주되었다가 2013. 8. 14. 위 지정에서 해제되어 도시지역에서 농림지역으로 환원되었고, 2015. 2. 27. 다시 도시지역(자연녹지지역)으로 변경된 사실은 인정된다.

그러므로 살피건대, 원고가 이 사건 토지를 타 용도로 사용할 당시 농지전용허가를 받을 필요가 있었는지 여부는 별론으로 하고 이 사건의 쟁점은 원고가 이 사건 토지를 농업경영에 사용하지 않고 타 용도로 사용함으로 인하여 이 사건 농지처분명령 당시 농지법의 적용을 받는 농지가 아닌 토지로 변하여 있었는지 여부라 할 것인데, 어떠한 토지가 농지법 제2조 제1호 에서 정한 농지에 해당하는지 여부는 공부상의 지목 여하에 불구하고 해당 토지의 사실상의 현상에 따라 가려야 하고, 따라서 그 토지가 공부상 지목이 전으로 되어 있다고 하더라도 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실 상태가 일시적인 것이 아니라면 그 토지는 더 이상 농지법에서 말하는 ‘농지’에 해당하지 않는다고 할 것이나( 대법원 2009. 4. 16. 선고 2007도6703 전원합의체 판결 등 참조), 농지의 현상을 상실한 상태가 일시적인 것에 불과하여 농지로서의 원상회복이 용이하게 이루어질 수 있다면 그 토지는 여전히 농지법에서 말하는 농지에 해당한다( 대법원 2015. 3. 12. 선고 2013도10544 판결 등 참조).

그런데, 앞서 든 각 증거들에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 이 사건 처분명령의 사전절차가 시작된 2014년과 2015년경에는 이 사건 토지상에 경량철골조 비닐하우스가 사무실로 사용되고 있었고 그 외 부분은 벽돌이 적치되어 있었는데 2016년에는 비닐하우스 부분만 남아있고 그 외 부분의 적치물은 모두 사라졌는바, 비닐하우스는 견고한 건축물이 아니라 쇠파이프와 비닐 등으로 이루어져 있어 그 철거가 어렵지 않고 그 외 부분은 잡석이 포설되어 있으나 콘크리트 등으로 포장되어 있는 것이 아니어서 절토 및 복토 등의 행위를 통하여 밭으로의 원상복구가 어렵다고 볼 수 없는 점, 비록 한국농어촌공사에서 매수불가사유로 ‘매수 후 농지로 이용하는 것이 불가능한 농지에 일부분이 해당된다’고 하였지만 이는 원고가 위에서 본 원상복구 행위를 미흡하게 했다는 의미일 뿐 농지로서의 기능을 완전히 상실하였다는 의미로 볼 수는 없는 점, 원고는 이 사건 토지에 대한 농지법 위반행위 형사절차에서 2014. 11. 13. 벌금 200만 원의 약식명령을 받아 그 즈음 위 명령이 확정된 점 등을 종합하면, 원고가 주장하는 바와 같이 이 사건 토지를 타용도로 사용함으로써 농지로서의 현상이 상실된 것으로 볼 여지가 있다고 하더라도 그 현상은 원상복구가 비교적 용이하고 일시적인 것에 불과하다고 보이므로 이 사건 토지는 농지법의 적용대상인 농지에 해당한다고 할 것이고 달리 피고가 과도하게 직권을 남용하였음을 인정할 증거도 없다. 따라서 이에 반하는 원고의 주장은 받아들이지 않는다.

4. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 소 중 주위적 청구의 소와 예비적 청구의 소 중 농지법이행강제금 부과처분의 무효확인 청구 부분은 부적법하여 이를 각 각하하고 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

[별지 생략]