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사건
2017두33664 토석채취불허가처분취소
원고피상고인
A 주식회사
피고상고인
경산시장
피고보조참가인상고인
인
1. B
2. C.
3. D
4. E
5. F
6. G
7. H
8. I
9. J
10. K
11. L
12. M
13. N
14. 0
15. P
16. Q.
원심판결
대구고등법원 2017. 1. 6. 선고 2015누6621 판결
판결선고
2017. 6. 15.
주문
원심판결을 파기하고, 사건을 대구고등법원에 환송한다.
이유
상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 산림 내에서의 토석채취는 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위이므로 법령이 규정하는 토석채취의 제한지역에 해당하는 경우는 물론이거니와 그러한 제한지역에 해당하지 않더라도 허가관청은 토석채취허가신청 대상 토지의 현상과 위치 및 그 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경보 전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정될 때에는 그 허가를 거부할 수 있다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2009두4487 판결 등 참조).
2. 원심판결 이유 및 적법하게 채택된 증거들에 의하면, 아래와 같은 사실들을 알 수 있다.
가. 원고는 2013. 9. 16. 피고에게 경산시 R 외 3필지 85,092m(이하 '이 사건 신청지'라 한다)에 관하여 토석채취허가를 신청(이하 '이 사건 신청'이라 한다)하였다. 나. 피고는 2014. 1, 22. 다음과 같은 사유로 원고 신청을 불허가하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).
① 토석채취허가로 인하여 소음, 진동, 비산먼지 발생, 교통 불편, 하천오염 등 X 지역주민 일상생활 피해, 행복추구권 침해 등의 공익적 피해가 이 사건 신청에 대한 불허가 처분으로 인한 사익의 피해보다 훨씬 더 클 것으로 판단된다. 2 X 지역주민들이 소음, 진동, 비산먼지 발생, 대형차량 통행으로 인한 교통 불편, 환경파괴 등을 이유로 토석채취허가 반대민원을 제기하고 있다.
다. 주식회사 W(이하 'W'라 한다)는 1994. 8. 10. 피고로부터 경산시 Z 외 4필지 76,842m에 관하여 허가기간을 2002. 12. 31.까지로 한 토석채취허가를 받았고, 그 후 허가기간을 2009. 12, 31.까지로 하는 토석채취 연장허가를 받았다.
라. W는 2010, 11.경 피고로부터 복구기간을 2015. 10. 31.로 한 복구설계승인을 받는 동시에 기존 허가지 중 28,678m에 관하여 재해예방 및 비탈면 복구를 위한 토석채취허가를 받았으나 복구기간 내에 복구공사가 제대로 이루어지지 아니하여 복구기간을 다시 5년간 연장하였다. 그 사이 W는 2013. 11. 28. 피고로부터 비산먼지의 발생을 억제하기 위한 시설의 설치 및 조치가 기준에 부합하지 않는다는 이유로 개선명령을 받았다.
마. W의 채석현장으로부터 약 900m 떨어진 지점에 위치한 이 사건 신청지의 소유자는 W와 W 대표이사의 처이고, W와 원고는 사실상 동일인에 의하여 지배 · 운영되고 있다.
바. 한편, 이 사건 신청지로부터 약 4km 떨어진 경산시 BC리에는 주식회사 AF과 주식회사 AH의 토석채취현장이 추가로 존재하고, 위 각 토석채취현장에 관하여는 1980년대부터 현재까지 반복적인 명의변경과 기간연장이 이루어져 왔다.
사. 이 사건 신청지는 소나무, 신갈나무, 상수리나무 등이 군락을 이루고 있는 울창한 임야로 인근에 AO이 흐르고 있고, 남서쪽으로는 AC마을을 통해 25번 국도와 연결되고 있다.
아. 이 사건 신청지는 남쪽의 AB마을과 약 800m, 남서쪽의 AC마을과 약 2km 정도 떨어져 있고, 이 사건 신청지의 북서쪽 약 400~500m 거리에 소규모 가구가 위치하고 있는데, 인근 주민들을 포함한 X 주민들 상당수가 기존의 토석채취허가로 인한 분진, 소음, 낙석, 농작물 피해, 교통 불편, 환경훼손 등 피해를 호소하면서 신규 토석채취허가를 반대하고 있다.
자. 이 사건 신청지에 대한 토석채취허가 이후 예상되는 소음은 일부 지역에서 환경기준을 초과하고, 원고가 제시하는 환경피해 저감방안에는 미흡한 부분이 존재한다.
3. 위 사실관계를 앞에서 본 법리에 비추어 살펴보면, 아래와 같이 판단된다.
가. 이 사건 신청이 받아들여질 경우 소나무, 신갈나무, 상수리나무 등이 군락을 이루고 있는 이 사건 신청지의 임야가 장기간에 걸쳐 훼손되고, 채석현장에서 발생하는 분진, 소음, 진동과 국도 진입을 위해 마을을 지나는 대형 트럭으로 인하여 인근 주민들의 불편이 가중될 것으로 예상된다.
나. 이 사건 신청지 주변은 1980년대부터 3곳의 채석현장에서 토석채취가 계속된 곳으로 30년이 넘는 기간 동안 토석채취로 인한 부작용이 누적되어 왔다. 이런 상황에서 W가 허가기간이 종료된 기존 채석현장의 복구공사를 마무리하지 못한 채 원고를 내세워 다시 이 사건 신청을 한 것이 인근 주민들의 강력한 반발을 불러일으킨 것으로 보인다.
다. 비록, 이 사건 신청지 인근의 대기질, 수질, 소음, 진동이 현재 환경기준을 초과하지 않고 토석채취허가 이후 예상되는 수치도 대부분 환경기준을 충족한다고 하더라도, 신청지 인근 오염도가 환경기준을 초과하는지 여부는 토석채취를 허가할지 여부를 판단할 때에 고려되는 여러 사정 중 하나에 불과하다.
라. W가 기존 5년의 복구공사 기간 동안 복구공사를 완료하지 못한 상태에서 다시 그 복구공사 기간을 2020년까지 연장 받았는데, 그와 특수관계에 있는 원고에게 새로운 토석채취허가를 해준다면 다시 장기간 산림이 훼손되고 제대로 복구가 이루어지지 않을 가능성이 높을 것으로 보이고, W가 비산먼지 발생을 억제하기 위한 시설의 설치 및 조치가 기준에 부합하지 않다는 이유로 개선명령을 받은 사정을 감안하면 원고가 소규모환경영향평가에서 제시된 저감방안을 제대로 실행할지도 의문이다.
마. 이러한 점들을 종합하여 보면, 이 사건 신청지에 관한 토석채취허가로 인근 주민들에게 분진, 소음, 진동 등으로 인한 환경피해가 발생할 우려가 인정되고, 나아가 기존 채석현장의 토석채취로 인해 인근 주민들이 고통을 호소해 온 상황에서 환경피해의 우려가 있는 토석채취를 신규로 허가하는 것은 인근 주민들의 고통을 가중시키는 것으로 이를 불허할 중대한 공익상 필요가 인정된다. 또한 원고와 W 사이의 특별한 관계를 고려해 볼 때, 원고가 들고 있는 사정들만으로는 이 사건 처분으로 인한 원고의 불이익이 인근 주민들의 환경피해 등을 예방하기 위한 공익상의 필요보다 현저히 커서 비례의 원칙에 위반된다고 보기도 어렵다.
4. 그럼에도 원심은 이와 달리, 이 사건 신청지에 관한 토석채취허가로 인근 주민들에게 수인한도를 넘는 분진, 소음, 진동이 발생할 우려가 있다고 보기 어렵다는 전제 하에 이 사건 신청을 불허할 만한 중대한 공익상의 필요를 인정하기에 부족하다고 보아, 이 사건 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있다고 판단하였다.
따라서 이러한 원심의 판단에는 재량권 일탈·남용에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이를 지적하는 상고이유는 이유 있다.
5. 그러므로 나머지 상고이유에 관한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리 · 판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
판사
재판장대법관김창석
대법관조희대
주심대법관박상옥