서울행정법원 2018.9.28.선고 2017구합90148 판결

가. 원고는 저신용, 저소득층의 소액 창업·운영자금 지원을 위한 사업 등을 목적으로 설립된 비영리법인으로 서민의 금융생활 지원에 관한 법률에 따라 설립된 C기관과 체결한 D 지원 계약에 따라 C기관으로부터 대출재원 및 운영비를 지원받아 저신용.저소 득층에게 저리로 소액 신용대출을 해주는 사업을 수행하고 있다.

나. 원고는 2017. 7. 18. 한국사회적기업진흥원장을 통해 피고에게 사회적기업 육성법에 따른 사회적기업 인증 신청을 하였으나, 피고는 2017. 9. 27. 원고에 대하여 '사회 서비스 제공 실적 부적합 및 다양한 이해관계자가 참여하는 의사결정구조 근거 미비'를 이유로 사회적기업 불인증처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 갑 제9호증의 1, 2, 갑 제10호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 위법하므로 취소되어야 한다.

1) 사회적기업 요건 충족 및 재량권 일탈·남용

피고는 '사회서비스 제공 실적 부적합 및 다양한 이해관계자가 참여하는 의사결정구조 근거 미비'를 이유로 원고가 사회적기업 육성법이 정한 사회적기업의 인증 요건을 충족하지 않았다고 판단하였으나, 원고는 사회적기업 육성법에서 규정하는 취약계층에게 사회서비스를 제공하는 것을 주된 목적사업으로 수행하고 있고, 원고로부터 사회서비스를 제공받은 수혜자 중 95%가 취약계층으로 사회적기업 육성법 시행령 제9조 제1항 제1호가 규정하는 30%를 상회하므로, 사회적기업 육성법 제8조 제1항 제3호 의 사회서비스 제공 실적 요건을 충족하고 있다. 또한 원고는 서비스 수혜자, 근로자 등 이해관계자가 참여하는 의사결정구조를 갖추고 있으므로 사회적기업 육성법 제8조 제1항 제4호의 서비스 수혜자, 근로자 등 이해관계자가 참여하는 의사결정구조 요건도 충족하고 있다. 원고는 사회적기업 육성법 제8조 제1항 각 호의 사회적기업의 인증 요건을 충족하고 있으므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.

2) 평등의 원칙 위반

피고는 원고처럼 취약계층에게 금융서비스를 제공하고 있는 E 주식회사에 대하여는 사회적기업 인증을 해주었던바 이 사건 처분은 원고를 합리적 이유 없이 차별하는 것으로 위법하다.

3) 절차적 위법

피고는 사회적기업 인증 신청에 대한 심의를 위해서 설치된 사회적기업 육성 전문위원회를 부실하게 운영하여 오면서 원고의 신청에 대해서도 형식적 심의만을 거쳤으므로, 이 사건 처분에는 절차적 위법이 있다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 사회적기업 요건 충족 및 재량권 일탈·남용 주장에 관한 판단

가) 사회서비스 제공 실적 부적합 여부에 관한 판단

(1) 사회적기업 육성법 제8조 제1항 제3호는 사회적기업으로 인증받기 위한 요건으로 "취약계층에게 사회서비스 또는 일자리를 제공하거나 지역사회에 공헌함으로써 지역주민의 삶의 질을 높이는 등 사회적 목적의 실현을 조직의 주된 목적으로 할 것. 이 경우 그 구체적인 판단기준은 대통령령으로 정한다."고 규정하고, 위 법 제2조 제3호는 "사회서비스란 교육, 보건, 사회복지, 환경 및 문화 분야의 서비스, 그 밖에 이에 준하는 서비스로서 대통령령으로 정하는 분야의 서비스를 말한다."고 규정하고 있다. 사회적기업 육성법 시행령 제3조는 위 법 제2조 제3호의 '대통령령으로 정하는 분야의 서비스'에 관하여 '보육 서비스(제1호), 예술 관광 및 운동 서비스(제2호), 산림 보전 및 관리 서비스(제3호), 간병 및 가사 지원 서비스(제4호), 문화재 보존 또는 활용 관련 서비스(제5호), 청소 등 사업시설 관리 서비스(제6호), 직업안정법 제2조의2 제9호1)에 따른 고용서비스(제7호), 그 밖에 고용노동부장관이 정책심의회의 심의를 거쳐 인정하는 서비스(제8호)'를 규정하고 있다. 사회적기업 육성법 시행령 제9조 제1항 제1 호는 위 법 제8조 제1항 제3호 후단의 '사회적 목적의 실현을 조직의 주된 목적으로 할 것'에 관한 판단기준으로 "조직의 주된 목적이 취약계층에게 '사회서비스'를 제공하는 것인 경우 해당 조직으로부터 사회서비스를 제공받는 사람 중 취약계층의 비율이 100분의 50(2018년 12월 31일까지는 100분의 30으로 한다) 이상일 것"을 규정하고 있다.

한편 사회적기업 육성법은, 사회적기업의 설립·운영을 지원하고 사회적기업을 육성하여 우리 사회에서 충분하게 공급되지 못하는 사회서비스를 확충하고 새로운 일자리를 창출함으로써 사회통합과 국민의 삶의 질 향상에 이바지함을 목적으로 하여 (제1조), 사회적기업으로 인증받은 기업에 대하여 경영지원(제10조), 교육훈련 지원(제 10조의2), 시설비 지원(제11조), 공공기관의 우선 구매(제12조), 조세감면 및 사회보험료의 지원(제13조), 재정지원(제14조) 등의 지원 혜택제도를 두고 있고, 사회적기업에 기부하는 연계기업 법인 또는 개인에 대하여는 조세를 감면해줄 수 있는 제도(제16조)를 두고 있다.

(2) 사회적기업 육성법은 사회서비스를 확충하고 새로운 일자리를 창출함으로써 사회통합과 국민의 삶의 질 향상에 이바지하기 위하여, 경영지원 등 다양한 지원 혜택제도를 통해 사회적기업의 설립·운영을 지원하고 있고, 사회적기업으로 인증받기 위한 구체적인 요건을 법정화하고 있는바, 사회적기업 육성법에 따라 사회적기업으로 인증받기 위해서는 위 법령이 정한 구체적인 인증 요건을 충족하여야 하고, 위 법령의 요건을 만연히 확대하여 신청 기업이 수행하는 업무의 성격이 공익적 목적에 부합한다거나 서비스의 수혜 대상자 대부분이 취약계층에 해당한다는 사정만으로 신청 기업이 사회적기업 육성법이 정한 사회적기업의 인증 요건을 충족하고 있는 것으로는 볼 수없다(사회적기업으로 인증받은 경우 앞서 본 바와 같은 다양한 지원과 혜택을 부여받을 수 있는데, 다양한 지원과 혜택에는 필연적으로 재정적 지출이 수반되는바, 법령에서 정한 사회적기업 인증을 위한 구체적 요건에는 재정적 여건 등을 고려한 입법자의 정책적 결단이 반영되어 있다고 보아야 하므로, 사회적기업에 해당하는지 여부는 법령의 규정을 그 문언적 의미를 기초로 하여 비교적 엄격히 해석하여야 한다).

앞서 본 바와 같이 원고는 C기관과 사이에 D 지원 계약을 체결하고 C기관으로부터 대출재원을 교부받아 저신용.저소득층을 대상으로 금전을 낮은 이자율로 소액 신용대출을 하는 사업을 수행하고 있는데, 위와 같은 업무는 사회적기업 육성법 및 같은 법 시행령이 열거적으로 규정하고 있는 사회서비스의 범주(교육, 보건, 사회복지, 환경, 문화 분야의 서비스, 보육 서비스, 예술 관광 및 운동 서비스, 산림 보전 및 관리서비스, 간병 및 가사 지원 서비스, 문화재 보존 또는 활용 관련 서비스, 청소 등 사업시설 관리 서비스, 직업안정법 제2조의2 제9호에 따른 고용서비스, 그 밖에 고용노동부장관이 정책심의회의 심의를 거쳐 인정하는 서비스)에 속한다고 볼 수 없으므로, 원고는 사회적기업 육성법이 정한 사회적기업 인증을 위한 요건을 충족하고 있지 아니하다.

원고는, 원고가 창업교육, 컨설팅, 취업·복지 상담 등 다양한 비금융서비스도 함께 수행하고 있으므로 사회적기업 인증 요건을 충족하고 있다고 주장한다. 살피건대, 갑 제1, 2, 4호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고의 등기사항전부증명서, 정관, 비영리법인허가증에 '저신용, 저소득층의 취업정보 및 직업 훈련교육 정보 제공을 위한 사업'이 원고의 수행사업으로 기재되어 있는 사실은 인정되나, 위 사실만으로는 원고가 실제 '저신용·저소득층의 취업정보 및 직업훈련교육 정보 제공을 위한 사업'을 수행하고 있는 사실을 인정하기에 부족하고, 달리 원고의 위 주장사실을 인정할 증거가 없으므로 위 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다

나) 다양한 이해관계자가 참여하는 의사결정구조 근거 미비 여부에 관한 판단

(1) 사회적기업 육성법 제8조 제1항 제4호는 사회적기업의 인증 요건으로 '서비스 수혜자, 근로자 등 이해관계자가 참여하는 의사결정 구조를 갖출 것을 규정하고 있고, 위 법 제8조 제3항은 "사회적기업 인증의 방법 및 절차에 관하여 필요한 사항은 고용노동부령으로 정하고, 사회적기업 인증 심사기준은 고용노동부장관이 고시한다."고 규정하고 있다. 한편 갑 제15호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 피고는 2017. 1. 5. 고용노동부 공고 제2017-6호로 '2017년 사회적기업 인증 계획 및 심사기 준'을 고시(이하 '이 사건 고시'라 한다)한 사실, 이 사건 고시는 사회적기업 육성법 제8조 제1항 제4호의 심사기준으로 "기업의 정관 또는 규약(운영규정)에 다양한 이해관계자가 주된 의사결정 기구에 참여하도록 하는 내용이 명시되어야 한다" 및 "의사결정 기구는 최소 3인 이상으로 구성하고, 사회적 목적 실현의 유형에 관계없이 근로자 대표와 외부의 이해관계자가 참여하도록 한다"고 정하고 있는 사실이 인정된다.

(2) 살피건대, 갑 제4호증, 을 제5호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고의 정관은 제9조부터 제15조까지에 임원의 구성·선임·해임방법 임기 직무 등에 관하여 규정하고, 제16조부터 제21조까지에 총회의 구성·구분 소집 등에 관하여 규정하며, 제22조부터 제27조까지에 이사회의 구성·의결사항 등에 관하여 규정하고 있으나, 서비스 수혜자, 근로자 등 이해관계자가 의사결정 구조에 참여하도록 하는 것과 관련하여서는 아무런 규정을 두고 있지 않은 사실, 원고의 의사결정기구에 근로자 대표가 참여하고 있지 않은 사실이 인정되므로(원고의 이사회는 7인으로 구성되어 있는데 그 중 1명이 수혜자 대표이나, 근로자 대표는 이사회의 구성원이 아니다), 원고는 사회적기업 육성법에 근거한 이 사건 고시가 정하고 있는 구체적 심사기준의 요건을 충족하지 못하고 있고, 결국 사회적기업 육성법 제8조 제1항 제4호의 요건을 충족하지 못하였다.

이에 대하여 원고는, 이 사건 고시가 정한 위 각 심사기준은 사회적기업 육성법의 위임범위를 벗어나 사회적기업의 인증 요건을 부당히 확대한 것으로서 무효라고 주장하나, 사회적기업 육성법 제8조 제1항 제4호는 '서비스 수혜자, 근로자 등 이해관계자가 참여하는 의사결정 구조를 갖출 것'을 사회적기업의 인증 요건으로 규정하고 있는바, 이 사건 고시가 '다양한 이해관계자가 의사결정 구조에 참여하도록 정관에 명시하여야 한다'고 정하고 있는 것은 위 법이 정한 요건을 실현하기 위한 구체적인 실행방안을 정한 것에 불과하고, 또한 '사회적 목적 실현의 유형에 관계없이 근로자 대표와 외부의 이해관계자가 참여하도록 한다'고 규정한 것은 사회적기업 육성법이 예시하고 있는 서비스 수혜자, 근로자 등 다양한 이해관계자 중 근로자 대표도 의사결정 구조에 참여하도록 특정한 것에 불과하므로, 이 사건 고시가 정한 위 각 심사기준이 사회적기업 육성법의 위임범위를 벗어난 것이라고는 볼 수 없다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

다) 소결론

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 평등의 원칙 위반 주장에 관한 판단

살피건대, 갑 제17호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고가 금융기관으로부터 대출을 받기 어려운 취약계층을 상대로 대출서비스 등을 제공하는 것을 주 업무로 하는 E 주식회사에 대하여 사회적기업 육성법에 따라 사회적기업 인증을 한 사실은 인정되나, 위 사실만으로는 피고가 사회적 취약계층을 상대로 대출 서비스 등의 금융서비스를 제공하는 기업에 대하여 포괄적으로 사회적기업 육성법에 따른 사회적기업 인증을 하는 행정관행이 성립되었다거나, 이로써 원고에게 보호할만한 신뢰가 형성되었다고는 볼 수 없고, E 주식회사가 원고와 재원조달 및 영업활동, 의사결정구조 등에 있어 주요 부분이 실질적으로 동일한 것으로 볼 만한 자료도 없으므로, 이 사건 처분이 평등의 원칙에 위반된 것이라고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

3) 절차적 위법 주장에 관한 판단

사회적기업 육성법 제7조 제2항은 '피고가 사회적기업 인증을 하려면 고용정책 심의회의 심의를 거쳐야 한다'고 규정하고, 고용정책기본법 제10조 제2항 제5호는 고용정책심의회의 심의 사항으로 '사회적기업 육성법에 따른 사회적기업 인증의 심시기준에 관한 사항'을 규정하면서 같은 조 제4항, 제5항에서 '고용정책심의회를 효율적·전 문적으로 운영하기 위하여 분야별로 전문위원회를 둘 수 있고, 전문위원회의 심의는 고용정책심의회의 심의로 본다'고 규정하고 있다.

살피건대, 을 제5, 6호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 2017. 8. 25. 사회적기업 인증심사 소위원회를 개최한 후 2017. 9. 1.부터 같은 달 8.까지 사회적기업육성 전문위원회를 서면심의 방식으로 진행하여 53개 기업을 사회적기업으로 인증하고, 4개 기업은 불인증하기로 심의·의결하며, 원고를 포함한 2개 기업에 대하여는 판단을 보류하고 2017. 9. 15. 재차 심의하기로 결정한 사실, 피고는 2017. 9. 15. 사회적기업육성 전문위원회를 개최하여 대면심사 후 판단을 보류하였던 원고를 포함한 2개 기업에 대하여 사회적기업 불인증하기로 심의·의결한 사실이 인정되는바, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 관련 법령의 절차 규정을 준수한 것으로 보이고, 달리 사회적기업육성 전문위원회를 형식적으로 부실하게 운영하였음을 인정할 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.