2014누69251 공원용지해제 거부처분취소

문○○

고양시

소송대리인 법무법인 ○○

담당변호사 ○○○

서울특별시장

소송수행자 ○○○

서울행정법원 2014. 10. 23. 선고 2014구합9981 판결

2015. 8. 25 .

2015. 9. 15 .

1. 제1심판결을 취소한다 .

2. 피고가 2014. 3. 27. 원고에게 한 별지 1 목록 기재 각 토지의 도시계획시설 ( 공원 ) 결정 해제신청에 대한 거부처분을 취소한다 .

3. 소송총비용은 피고가 부담한다 .

주문 제1, 2항 기재와 같은 판결 .

1. 기초사실

아래 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1, 4, 5호증, 을 제1호증, 을 제2, 3호증의 각 1, 2, 3의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있다 .

가. 건설부장관은 1968. 1. 16. 경 건설부 고시 제34호로 별지 1 목록 기재 각 토지 ( 이하 ' 이 사건 토지 ' 라 한다 ) 를 포함한 일대를 도시계획시설의 하나인 공원 [ 관악산 도시자연공원, 별지 3 위성사진 ( 갑 제5호증, 붉은 색 선과 녹지의 경계 쪽에 난 도로로 연결된 부분이 이 사건 토지이다 ) 상 이 사건 토지의 오른쪽에 있는 녹지 부분으로서 면적이 대략 15, 000, 000㎡이다 ] 으로 결정 · 고시하였고, 1983. 12. 23. 건설부 고시 제419호로 이 사건 토지에 테니스장을 설치하기로 하는 내용의 공원조성계획을 결정 · 고시하였다 .

나. 한편 원고는 1981. 8. 27. 별지 1 목록 제2항 기재 토지에 관하여, 1981. 12. 7 .

별지 1 목록 제3항 기재 토지 중 496분의 248 지분에 관하여, 1982. 9. 17. 별지 1 목록 제5항 기재 토지 중 2 / 3 지분에 관하여, 1987. 3. 31. 별지 1 목록 제4항 기재 토지 중 2분의 1 지분에 관하여 각 원고 앞으로 소유권이전등기를 마쳤다가 1989. 9. 25 .

별지 1 목록 제5항 기재 토지에 관하여 ○○○, ○○○, ○○○ 앞으로 소유권이전등기를 마쳐주었다 .

다. 원고는 1985. 4. 10. 피고로부터 이 사건 토지에 테니스장을 설치하기로 하는 내용의 도시계획사업 ( 공원시설설치 ) 허가를 받아 1986. 1. 20. 경 이 사건 토지에 테니스장을 준공하였고 ( 서울특별시 공고 제34호 ), 그 무렵부터 2011. 8. 7. 경까지 위 테니스장을 유료로 운영하였다 .

라. 원고는 2014. 3. 19. 피고에게 이 사건 토지를 매수하거나 공원용지로 지정한 결정을 해제하여 달라는 내용의 도시계획시설 ( 공원 ) 결정 해제신청을 하였다 ( 이하 ' 이 사건 신청 ' 이라 한다 ). 그러나 피고는 2014. 3. 27. 원고에게 ' ① 이 사건 토지에 도시계획사업 ( 공원시설설치 ) 이 준공되었으므로 도시계획시설 결정의 실효에 대한 「 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 」 제48조 제1항이 적용되지 않고, ② 서울특별시는 도시계획시설 사업이 시행되지 않은 장기 미집행 공원용지를 보상대상으로 하고 있으나, 이 사건 토지는 이미 도시계획사업 ( 공원시설설치 ) 이 준공되었으므로 보상대상에 해당하지 않으며, ③ 서울특별시의 도시공원은 도시환경과 자연환경을 보호하고 시민들의 쾌적한 생활환경 및 정서함양에 기여하기 위해 필요한 도시계획시설 ( 공원 ) 로서, 그동안 생활권 주변의 공원과 녹지의 확충 정책을 최우선으로, 일관성 있게 유지해오고 있는 만큼 원칙적으로 공원의 해제는 어렵다. ' 라는 사유를 들어 이를 거부하는 취지의 회신을 하였다 ( 갑 제4호증 참조, 이하 ' 이 사건 회신 ' 이라 한다 ) .

2. 피고의 본안전 항변에 관한 판단

가. 피고의 본안전 항변

피고는, 「 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 」 ( 2013. 8. 6. 법률 제11998호로 개정되기 전의 것, 이하 ' 구 국토계획법 ' 이라 한다 ) 에는 주민이 도시계획시설의 해제를 신청할 수 있다는 취지의 규정이 없을 뿐만 아니라, 도시계획과 같이 장기적이고 종합적인 행정계획에 대하여는 그 계획이 일단 확정된 후에 어떤 사정의 변경이 있다 하여 지역주민에게 일일이 그 계획의 변경을 청구할 권리를 인정해 줄 수도 없으므로, 원고에게는 도시계획시설 ( 공원 ) 결정의 해제를 구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 없으며, 원고는 이 사건 신청을 함에 있어 구 국토계획법 제26조에 규정된 도시관리계획의 입안에 관한 절차와 형식을 준수하지 아니한 채 단순히 민원을 제기하였을 뿐이므로, 이 사건 회신은 민원회신에 불과하고 항소소송의 대상이 되는 행정처분이라고는 볼 수 없다고 주장한다 .

나. 판단

구 국토계획법은 국토의 이용 · 개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 규정함으로써 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 하면서도 도시계획시설결정으로 인한 개인의 재산권행사의 제한을 줄이기 위하여, 도시 · 군계획시설부지의 매수청구권 ( 제47조 ), 도시 · 군계획시설결정의 실효 ( 제48조 ) 에 관한 규정과 아울러 도시 · 군관리계획의 입안권자인 특별시장 · 광역시장 · 특별자치시장 · 특별자치도지사 · 시장 또는 군수 ( 이하 입안권자 ' 라 한다 ) 는 5년마다 관할 구역의 도시 · 군관리계획에 대하여 그 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비하여야 할 의무를 지우고 ( 제34조 ), 주민 ( 이해관계자 포함 ) 에게는 도시 · 군 관리계획의 입안권자에게 기반시설의 설치 · 정비 또는 개량에 관한 사항, 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항에 대하여 도시 · 군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여 도시 · 군계획의 입안을 제안할 권리를 부여하고 있고, 위 입안제안을 받은 입안권자는 그 처리결과를 제안자에게 통보하도록 규정하고 있다 ( 제26조 ). 이들 규정에 헌법상 개인의 재산권 보장의 취지를 더하여 보면, 도시계획구역 내 토지 등을 소유하고 있는 사람과 같이 당해 도시계획시설결정에 이해관계가 있는 주민으로서는 도시시설계획의 입안권자 내지 결정권자에게 도시시설계획의 입안 내지 변경을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있고, 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다 ( 대법원 2015. 3. 26. 선고 2014두42742 판결 등 참조 ) .

위 법리를 토대로 이 사건에 관하여 보건대, 원고는 도시계획시설 ( 공원 ) 로 결정된 이 사건 토지 중 상당부분의 소유자로서 당해 도시계획시설 ( 공원 ) 결정에 이해관계를 가지는 자에 해당하므로, 위 도시계획시설 ( 공원 ) 결정의 입안 내지 변경을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있다. 따라서 원고가 이 사건 신청을 통해 이 사건 토지에 관한 도시계획시설 ( 공원 ) 지정을 해제하여 줄 것을 요청하면서 도시관리계획의 변경을 구한 것에 대하여, 피고가 이를 거부하는 취지로 한 이 사건 회신은 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 봄이 타당하다. 피고의 본안전 항변은 받아들일 수 없3. 이 사건 회신의 적법 여부

가. 당사자의 주장1 ) 원고의 주장 취지

이 사건 토지 및 이 사건 토지 인근의 현재 이용상황이나 특히 2010. 5. 경 이 사건 토지 인근에 구립 테니스장이 신설된 점에 비추어 이 사건 토지를 도시계획시설 ( 공원 ) 로 유지할 필요성이 없고, 피고는 이 사건 토지에 관한 구체적인 이용계획을 제시하지 못하고 있다. 반면 원고는 주택을 건축할 목적으로 이 사건 토지를 매입하였으나 도시계획시설 ( 공원 ) 지정으로 이 사건 토지의 사용수익에 오랜 기간 중대한 제한을 받게 되어 많은 손해를 입었다. 따라서 이 사건 토지에 관한 도시계획시설 ( 공원 ) 지정은 해제되어야함에도 피고가 재량권을 일탈 · 남용하여 이 사건 회신을 하였으므로 이 사건 회신은 위법하다 .

2 ) 피고의 주장 취지

이 사건 토지는, 원고가 공원시설을 운영하지 않고 방치하여 일시적으로 황폐화 되었을 뿐 오랜 기간 공원시설 ( 테니스장 ) 로서의 기능을 수행하였고, 현재에도 이 사건 토지 인근 주민들의 생활환경 보호를 위해 공원으로 유지되어야 할 필요성이 크다. 원고는 소유권에 제약이 있음을 알고 이 사건 토지를 취득한 것이므로 원고가 침해받은 사익이 크다고 할 수도 없다. 따라서 이 사건 토지에 관한 도시계획시설 ( 공원 ) 지정은 유지되어야 하고, 이 사건 회신은 적법하다 .

나. 관계 법령

별지 2 관계 법령 기재와 같다 .

다. 판단

1 ) 기본 법리

행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적 · 기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설 · 정비 · 개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합 · 조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 않아 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안 · 결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과 사익 상호 간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안 · 결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다 ( 대법원 1996 .

11. 29. 선고 96누8567 판결, 대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두21464 판결 등 참조 ) .

위와 같은 법리는 행정주체가 구 국토계획법 제26조에 의한 주민의 도시관리계획 입안 제안에 대하여 이를 받아들여 도시관리계획결정을 할 것인지 여부를 결정함에 있어서도 마찬가지이고 ( 대법원 2010. 2. 11. 선고 2009두16978 판결, 대법원 2010. 3 .

25. 선고 2009두21499 판결 등 참조 ), 나아가 도시계획시설구역 내 토지 등을 소유하고 있는 주민이 장기간 집행되지 아니한 도시계획시설의 결정권자에 대하여 도시계획시설의 변경을 신청하고, 그 결정권자가 이러한 신청을 받아들여 도시계획시설을 변경할 것인지 여부를 결정함에 있어서도 동일하게 적용된다고 보아야 한다 ( 대법원 2012 .

1. 12. 선고 2010두5806 판결 등 참조 ) .

2 ) 재량권 일탈 · 남용 여부

이와 같은 법리에 비추어 보건대, 앞서 본 증거에다가 을 제5호증의 기재에 변론 전체의 취지를 더하면 아래의 사정들이 인정된다 .

① 원고가 이 사건 토지 중 일부의 소유권을 취득하기 전에 이미 이 사건 토지가 도시계획시설 ( 공원 ) 로 지정되어 있었고, 위 소유권 취득 당시 이 사건 토지 왼쪽으로는 이미 주택들이 밀집되어 있음에도 이 사건 토지는 나대지 상태로 있었으며, 이 사건 토지의 지목이 임야라는 점을 종합하면 원고는 이 사건 토지의 소유권을 행사하는 데에 제약이 있다는 점을 알고 이 사건 토지를 취득하였다고 봄이 상당하다. ② 이 사건 토지에 관한 공원조성계획이 결정 · 고시된 후 도시계획사업 ( 공원시설설치 ) 이 준공됨에 따라 1986. 1. 20. 경부터 2011. 8. 7. 까지 이 사건 토지가 실제로 테니스장으로 이용되었으므로 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 ( 2015. 1. 20. 법률 제13051호로 개정되기 전의 것, 이하 ' 공원녹지법 ' 이라 한다 ) 제17조 제1항에 따른 도시공원 결정의 실효나, 구 국토계획법 제48조 제1항에 따른 도시계획시설 결정의 실효가 인정되지는 않는다 .

그러나 앞서 인정한 사실 및 갑 제5, 6, 7호증, 을 제6호증의 기재 또는 영상에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 위와 같은 사정에도 불구하고 이 사건 회신 당시 시점을 기준으로 이 사건 토지를 도시계획시설 ( 공원 ) 로 유지함에 따른 공익보다 원고가 침해받는 사익이 더 크다고 할 것이므로 이 사건 토지에 대한 도시계획시설 ( 공원 ) 결정의 해제신청을 거부하는 내용의 이 사건 회신은 그 형량에 하자가 있어 위법하다고 봄이 상당하다 .

1① 이 사건 토지를 도시계획시설 ( 기반시설 ) 로 지정 · 유지하는 데 근거가 된 법령인 폐지 전 도시계획법, 공원법, 도시공원법, 국토계획법, 공원녹지법 등의 입법취지를 보면 , 도시계획시설은 도시의 건전한 발전을 도모하고 공공의 안녕질서와 공공복리의 증진을 위하여 설치되고, 특히 도시공원은 도시계획구역 안에서 자연경관의 보호와 시민의 건강 · 휴양 및 정서생활의 향상을 기여하기 위한 공익적 목적을 가진다 .

② 1983. 12. 23. 이 사건 토지에 관한 공원조성계획이 고시되었음에도 피고는 이 사건 토지를 공원으로 조성하지 않았고, 이에 원고가 도시계획사업 허가 및 연장허가를 받아 1986. 1. 20. 부터 2011. 8. 7. 까지 이 사건 토지에서 테니스장을 운영하였는데, 원고가 테니스장 운영을 그만둔 이후로 이 사건 토지는 아무런 용도로 사용되지 아니한 채 방치되어 있다 .

③ 별지 3 위성사진 ( 갑 제5호증 ) 의 영상에 따르면 현재 이 사건 토지의 오른쪽에 있는 도로 ( 을 제5호증의 영상에 비추어 보면 원고가 이 사건 토지를 매수하기 전부터 도로가 있었으나 매수한 이후에 포장이 된 것으로 보인다 ) 로 인해 이 사건 토지는 오른쪽에 있는 녹지 ( 관악산 도시자연공원 ) 와 분리되어 있다. 그리고 이 사건 토지의 왼쪽으로는 주택이 밀집하고 있지만 ( 을 제5호증의 영상에 의하면 원고가 이 사건 토지를 매수하기 이전에 이미 주택이 신축되어 있었다 ) 이 사건 토지로부터 약 1km 반경 내에 00체육공원, 근린공원, 00 자연공원, 00테니스장, 00구민 문화체육센터 등 다수의 공원이나 체육시설이 존재하여, 이 사건 토지의 인근 주민들은 이 사건 토지가 아니더라도 현재 위와 같은 녹지와 공원 및 체육시설을 이용함으로써 건강 · 휴양 및 정서생활을 충분히 누릴 수 있을 것으로 보인다 .

④ 특히 이 사건 토지로부터 약 1km, 도보 약 15분 거리에 구립 테니스장인00 테니스장이 2010. 5. 경 신설되었는데, 00테니스장은 5, 080㎡의 면적에 인조잔디와 조명시설을 갖춘 6면의 테니스코트를 갖추고 있어 종전에 원고가 이 사건 토지에서 운영하던 테니스장보다 편리하고 쾌적한 시설을 갖추고 있는 것으로 보이고, 그 거리도 이 사건 토지의 인근 주민들이 충분히 이용할 수 있을 정도로 가깝다. 여기에 00테니 스장의 신설로 원고가 이 사건 토지에서 운영하던 테니스장의 수입이 급감하여 운영을 중단하기에 이른 점을 더하여 보면 이 사건 토지가 공원조성계획에 따른 테니스장으로 제공되어야 할 현실적인 필요성이 존재한다고 보기 어렵다 .

⑤ 종래 도시계획시설 ( 공원 ) 로 지정되어 공원조성계획에 의하여 테니스장을 설치하는 것으로 계획된 토지의 면적은 합계 3, 244m였고, 그에 따라 원고는 위 토지에 5면의 테니스코트를 설치하였으나, 피고가 위 토지 중 일부를 매입하여 도로를 개설하고, 학교를 설립하는 용도로 사용하여 4면의 테니스코트에 해당하는 면적 합계 2, 922m의 이 사건 토지만이 남게 되었는데, 피고 스스로도 이 사건 토지와 함께 도시계획시설 ( 공원 ) 로 지정된 토지 일부에 관하여 공원으로 유지되어야 할 필요성을 부인하고 도시계획시설 ( 공원 ) 에서 해제하여 공원 외의 용도로 사용하기도 하였다 .

⑥ 도시공원에서 점용허가를 받아 공원시설 외의 시설 · 건축물 또는 공작물을 설치할 수 있기는 하나 그 점용허가의 대상이 공익 목적의 시설이나 아주 제한적인 용도와 형태의 것으로 한정되므로 [ 구 공원녹지법 제24조 제1항 제1호, 제2항, 제3항, 공원녹지법 시행령 ( 2014. 9. 2. 대통령령 제25585호로 개정되기 전의 것 ) 제22조 참조 ] 원고가 이 사건 토지에 주택이나 자신이 원하는 용도의 건축물을 건축할 수 있다고 보이지도 않는다 .

⑦ 이 사건 토지는 1968년경부터 이 사건 회신이 있었던 2014년경까지 약 46년 동안 도시계획시설 ( 공원 ) 로 지정되어 있었고, 원고는 1981년경 내지 1987년경부터 위 2014년경까지 약 27년 내지 33년 동안 이 사건 토지 중 일부를 소유하면서 이 사건 토지를 공원조성계획에서 정한 테니스장 용도로만 사용할 수 있었는데, 2010. 5. 경 이 사건 토지 인근에 00테니스장이 신설된 이후로는 원고가 이 사건 토지에서 사비를 투입하여 테니스장을 운영하는 것은 손해 발생의 우려가 커 사실상 불가능하고, 이 사건 토지가 도시계획시설 ( 공원 ) 로 유지되는 한 원고가 이 사건 토지를 달리 활용할 방법을 찾기도 어렵다 .

⑧ 그럼에도 피고는 이 사건 회신 이전인 2011. 11. 5. 경에도 원고에게 이 사건 토지에 관한 보상 또는 도시계획시설 ( 공원 ) 지정 해제를 요구하는 내용의 원고의 민원을 받아들일 수 없고 서울특별시에서 별도로 이 사건 토지에 공원을 조성할 계획은 없다고 답변하였을 뿐, 이 사건 토지를 테니스장 이외의 다른 용도로 활용하기 위한 아무런 계획이나 대책을 마련하지 아니하였고, 이 사건 마지막 변론기일에서도 원고가 이 사건 토지에서 당초 정해진 용도대로 테니스장을 운영하든지 공원용지로서 사용할 수 있는 다른 방도를 찾아보아야 할 것이라고 진술하여 이 사건 토지의 운용 방법을 원고에게 떠넘기고 있을 뿐 테니스장 이외의 구체적인 공원조성계획을 제시하지 못하고 있다 .

4. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 인용할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 원고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고 이 사건 청구를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다 .

재판장 판사 곽종훈

판사서현석

판사임창훈