청주지방법원 2013.7.11. 선고 2013구합10019 판결

가. 광진건설 주식회사(이하 '광진건설'이라 한다)는 2002. 8.경 피고로부터 제천시 B 잡종지 101㎡, C 임야 3,806㎡(이하 '이 사건 각 토지'라 한다) 지상에 아파트를 신축하기 위해서 별지 목록 기재와 같은 내용의 주택건설사업승인을 받았다(이하 '이 사건 주택건설사업'이라 한다).

나. 그 후 이 사건 주택건설사업의 사업주체 및 이 사건 각 토지의 소유자는 다음과 같이 변경되었다.

1) 광진건설에서 광진주택건설 주식회사(2004. 5. 12. '라이프하우징 주식회사'로 상호변경, 이하 '광진주택건설'이라 한다)로 2003. 9. 18. 이 사건 각 토지의 소유권이 이전되고, 2003. 10. 30. 사업주체도 변경되었다.

2) 광진주택건설에서 다시 광진건설로 2004. 9. 22. 사업주체가 변경되고, 2004. 11. 19. 이 사건 각 토지의 소유권도 이전되었다.

3) 광진건설에서 주식회사 태일종합건설(이하 '태일종합건설'이라 한다)로 2005. 1. 21. 사업주체가 변경되고, 2005. 3. 9. 이 사건 각 토지의 소유권도 이전되었다.

다. 한편 이 사건 주택건설사업은 2004년 초경 착공되어 2005. 4. 1.경 7층 바닥 콘크리트 타설공사가 완료된 상태에서 이 사건 주택건설사업의 사업주체가 앞서 본 것처럼 태일종합건설로 변경되었고, 위 신축공사는 태일종합건설이 위 신축공사를 진행 중이던 2005. 5.경 8층까지 골조가 완성되어 공정률이 약 85.47%에 이른 상태에서 중단된 후 현재에 이르고 있다(이하 '이 사건 건축물'이라 한다).

라. 주식회사 국민은행은 2004. 11.경 당시 이 사건 각 토지의 소유자였던 광진건설에 대출을 시행하면서 근저당권을 설정받았는데, 광진건설이 대출금을 상환하지 못하자 임의경매를 신청하였고, 오리온에셋 유한회사(이하 '오리온에셋'이라 한다)가 위 경매 절차에서 이 사건 각 토지를 매수하여 2007. 3. 26. 소유권이전등기를 마쳤다.

마. 한편 태일종합건설의 채권자인 보조참가인과 그의 처인 D(이하 '보조참가인 등'이라 한다)은 태일종합건설과의 이 사건 주택건설사업의 시행권 등에 관한 이전약정을 근거로 태일종합건설을 상대로 청주지방법원 제천지원에 건축주명의변경 소송을 제기하여 2007. 8. 17. 승소판결을 받아 그 무렵 확정되었고(청주지방법원 제천지원 2007가합166 판결), 또한 보조참가인은 태일종합건설을 상대로 위 주택건설사업의 시행권 등에 관한 이전약정 당시에 이 사건 건축물에 대한 권리를 포함하여 이 사건 주택건설사업과 관련한 권리 일체를 이전받기로 약정하였다고 주장하면서 이 사건 건축물 등의 인도를 구하는 소송을 제기하여 2011. 2. 18. 승소 판결이 선고되어(같은 지원 2010가합340 판결) 태일종합건설이 항소하였으나 2011. 5. 25. 항소를 취하하여 그대로 확정되었다(이하 위 2건의 확정판결을 통칭하여 '이 사건 각 확정판결'이라 한다).

바. 오리온에셋은 청주지방법원 제천지원에 태일종합건설을 상대로 주위적으로 이 사건 건축물의 철거를 구하고 예비적으로 이 사건 각 토지에 대한 지료를 구하는 소송을 제기하였고, 보조참가인 등은 위 소송에 독립당사자 참가를 하면서 오리온에셋과 태일종 합건설을 상대로는 이 사건 건축물의 소유권이 광진건설에 있다는 확인을 구하고, 오리 온에셋에 대하여는 이 사건 건축물의 소유를 목적으로 하는 존속기간 30년의 법정지상권이 광진건설에 있다는 확인을 구하는 한편, 오리온에셋에 대하여 보조참가인 등과 태일 종합건설 사이에 주택건설사업에 관한 사업주체 명의변경 절차를 위한 토지사용승낙절차를 이행을 구하는 내용의 청구를 하였다[청주지방법원 제천지원 2009가합23호, 2009가합30(참가)]. 위 법원은 2010. 1. 14. 이 사건 건축물에 대하여는 태일종합건설이 원시 취득하고 법정지상권을 취득하였다는 이유로 오리온에셋의 예비적 청구만을 인용하여 태일종합건설에게 이 사건 토지에 대한 소유권상실일 또는 인도완료일까지 월 2,083,000원 비율에 의한 금원을 지급하라는 판결을 선고하였고, 오리온에셋의 이 사건 건축물에 대한 철거청구와 보조참가인 등의 청구는 모두 기각하였다. 이에 대하여 원고가 항소하였으나 대전고등법원은 2010. 1. 14. 원고의 항소를 기각하였다[대전고등법원(청주) 2009나145, 2009나1482(참가)].

사. 그 후 오리온에셋은 다시 태일종합건설을 상대로 청주지방법원 제천지원에 법정지상권자인 태일종합건설이 이 사건 각 토지에 대한 지료를 2년간 지급하지 않았다는 이유로 지상권 소멸을 청구함과 동시에 이 사건 건축물의 철거하고, 이 사건 각 토지의 인도를 청구하는 소송(청주지방법원 제천지원 2010가합616 토지인도)을 제기하였던바, 이에 대하여 2011. 2. 18. 자백간주로 승소 판결이 선고되어 그 무렵 확정되었다.

아. 원고는 이 사건 주택건설사업을 영위할 목적으로 2012. 3. 21. 오리온에셋으로부터 이 사건 각 토지의 소유권을 이전받고, 2012. 4. 26. 이 사건 주택건설사업의 명의자인 태일종합건설로부터 이 사건 주택건설사업을 양수받아 2012. 10. 16. 피고에게 이 사건 주택건설사업의 건축주 등을 변경하는 주택건설사업계획 변경승인신청(이하 '이 사건 신청'이라 한다)을 하였다.

자. 한편 보조참가인은 2012. 4. 30. 피고에게 이 사건 각 확정판결을 제출하면서 그 동안 보조참가인과 태일종합건설 사이에서 이루어진 위와 같은 소송 경과를 설명한 다음 태일종합건설이 법적으로 이 사건 주택건설사업에 대한 사업주체의 권리를 상실하였고, 보조참가인 등이 이 사건 건축물에 대한 소유권을 인정받게 되었음에도 원고가 행정상이 사건 주택건설사업의 사업주체가 태일종합건설로 되어 있음을 악용하여 이 사건 건축물 및 사업권에 관하여 실질적으로 아무 권리가 없는 태일종합건설과 사이에 불법적인 양도·양수를 감행하여 사업주체변경신청을 하는 경우에는 피고가 이를 승인하여 주어서,는 안된다는 취지의 협조요청 공문을 제출하였다.

차. 피고는 이 사건 신청과 관련하여 2012. 10. 22. 원고에게 2012. 11. 16.까지 피고 보조참가인이 이 사건 각 확정판결에서 승소한 사실을 지적하면서 위 판결문의 효력이 없음을 증명할 수 있는 권리관계의 변동 증빙서류를 비롯한 미비한 관계 서류를 제출하라는 내용의 1차 보완요구를 하였다. 이에 원고가 2012. 11. 12. 피고에게 일부 보완서류를 제출하였으나, 피고는 2012. 11. 20. 원고에게 위 1차 보완요구 사항 중 다음과 같은 내용의 3가지 사항이 보완되지 않았음을 이유로 2012. 12. 10.까지 이를 보완하라는 내용의 2차 보완요구를 하면서, 원고가 이를 이행하지 않을 경우 이 사건 신청을 반려할 예정임을 알렸다.

1) 보조참가인의 이 사건 각 확정판결이 유효하므로 위 확정판결의 효력이 없음을 증빙할 수 있는 권리관계의 변동 증빙서류를 제출할 것

2) 세움터 및 주택건설사업계획 변경신청서 기재사항의 미비점(도로명 주소기재, 시공자 기재, 일괄처리 사항은 모두 표시하고 관련 부서 협의서류 제출, 층별 개요 옥탑 901호는 다른 표기)을 보충할 것

3) 태일종합건설의 인감증명서 원본을 제출할 것

카. 피고는 원고가 위 2차 보안사항 중 이 사건 각 확정판결에 관한 권리관계의 변동 증빙서류를 제출하지 못하였음을 이유로 2012. 12. 12. 원고에 대하여 민원사무 처리에 관한 법률 시행령 제15조 제1항에 따라 이 사건 신청을 반려하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였고, 이에 피고가 충청북도 행정심판위원회에 재결을 신청하였으나, 2013. 2. 22. 기각되었다.

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1호증 내지 갑 제3호증, 갑 제6호증, 을 제1호증 내지 을 제5호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장 요지

1) 피고는, 원고가 피고의 1, 2차 보완요구에도 이 사건 각 확정판결의 효력이 없음을 증빙할 수 있는 권리관계의 변동 증빙서류를 제출하지 못한 것을 이유로 이 사건 처분을 하였는데, 이는 이 사건 각 확정판결의 효력이 원고와 피고에게 미치는 것을 전제로 한 것이다.

2) 그러나 원고와 피고는 이 사건 각 확정판결의 당사자가 아니어서 이 사건 각 확정판결의 효력이 원고와 피고에게 미치지 않으므로, 피고가 이를 이유로 이 사건 처분을 한 것은 재량권의 범위를 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 주택법 제16조에서 정하는 주택건설사업계획승인은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건에 관하여 일의적(一義的)으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속하므로, 이러한 승인을 받으려는 주택건설사업계획이 관계 법령이 정하는 제한에 배치되는 경우는 물론이고 그러한 제한사유가 없는 경우에도 공익상 필요가 있으면 처분권자는 그 승인신청에 대하여 불허가 결정을 할 수 있는데(대법원 2007. 5, 10. 선고 2005두13315 판결 등 참조), 주택건설사업주체의 변경승인신청은 실질적으로 양수인에 대하여 종전에 승인된 사업계획과 같은 사업계획을 새롭게 승인하는 행위이므로, 위 법리는 주택건설사업계획변경승인의 경우에도 그대로 적용할 수 있다.

2) 이 사건에서 보건대, 먼저 피고가 이 사건 처분 과정에서 원고에게 '이 사건 각 확정판결의 효력이 없음을 증빙할 수 있는 권리관계의 변동 증빙서류'를 보완하도록 요구한 취지는, 이 사건 주택건설사업의 사업주체 및 이 사건 건축물에 관한 권리관계에 관하여 종전 사업주체인 태일종합건설과 피고보조참가인 사이에서 계속된 분쟁이 이 사건 각 확정판결로 일응 명확히 정리된 것으로 보임에도 원고가 이와 다소 모순되는 내용의 이 사건 신청을 한 데 대하여 피고가 그 경위를 확인할 필요성이 있고, 특히 이 사건 건축물의 소유관계 등에 관한 자료 등을 제출받아 이 사건 각 확정판결과 무관하게 이 사건 신청에 관하여 승인할 것인지를 판단할 수 있는 자료를 제출하라는 것으로 봄이 타당하고, 원고의 주장처럼 단순히 이 사건 각 확정판결의 효력이 원고에게 미치는지 아닌지를 따지자는 것은 아닌 것으로 보인다.

3) 앞서 본 인정 사실 및 을나 제1호증 내지 을나 제4호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 주택건설사업의 사업 주체와 이 사건 건축물의 소유관계에 관하여 태일종합건설 및 보조참가인 등 사이에 장기간 분쟁이 있었는데, 이를 해결하기 위해서 보조참가인 등은 이 사건 주택건설사업의 현재 명의자인 태일종합건설을 상대로 건축주 명의변경 소송을 제기하여 승소하였고, 이 사건 건축물에 관한 권리를 확인받기 위해서 건물인도 소송을 제기하여 승소함으로써 그 권리관계를 명확히 정리하였던 점, ② 태일종합건설은 이 사건 각 확정판결에 따라 보조참가인 등에게 이 사건 주택건설사업에 관한 사업주체의 명의변경절차를 이행하고, 이 사건 건축물을 인도할 의무가 있음에도 2012. 4. 26. 원고에게 함부로 이 사건 주택건설사업권을 양도하여 후속 분쟁을 일으킨 점, ③ 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자는 주택법 제16조 제4항에 따라 해당 주택건설 대지의 소유권 등을 확보해야 하는데, 비록 원고가 2012. 3. 21. 오리온에셋으로부터 이 사건 각 토지의 소유권을 이전 받았음은 앞서 본 것과 같으나, 원고는 같은 날 오리온에셋에게 채권최고액 13억 원의 근저당권을, 2012. 4. 27. E에게 채권최고액 18억 원에 근저당권을 각 설정해 주었고, 원고가 이 사건 신청을 하기 전인 2012. 9. 28. 이미 이 사건 각 토지에 관한 임의경매절차가 진행되고 있었으며, 현재도 계속 중이어서(이 법원 제천지원의 F), 원고가 앞으로 이 사건 각 토지의 소유권 등을 계속 확보할 수 있는지 의문스러운 사정이 있는 점, ④ 한편 이 사건 건축물은 최초 사업자인 광진건설의 자금으로 신축되기 시작해 현재 8층까지 골조가 완성되어 공정률이 약 85.47%에 이르는 등 그 자체로 상당한 재산적 가치를 지니고 있고, 이 사건 건축물에 관한 소유권 등의 권리관계가 이 사건 주택건설사업의 진행에 큰 영향을 미칠 것으로 보이므로, 피고가 이 사건 신청의 승인 여부를 결정함에 있어서 이를 고려함이 당연하고, 나아가 앞에서 본 바와 같이 보조참가인은 태일종합건설을 상대로 이 사건 건축물에 대한 인도소송을 제기하여 승소하고, 그 판결은 그대로 확정된 바 있으므로, 피고로서는 위 확정판결에 따른 권리관계를 확인할 필요성이 큰 점, ⑤ 반면 원고는 이 사건 각 확정판결에서 인정된 권리관계를 부정할 만한 자료, 그리고 이 사건 건축물에 관한 자신의 권리를 증명할만한 자료를 제출하지 못하였던 점(원고는, 오리온에셋이 태일종합건설을 상대로 제기한 이 법원 제천지원 2010가합616호 토지인도 소송의 판결에 따라 이 사건 건축물은 철거될 운명이므로, 피고가 이 사건 신청의 승인 여부를 결정함에 있어서 이 사건 건축물에 관한 권리는 고려할 필요가 없다는 취지로 주장하나, 앞서 본 사정에다가 오리온에셋도 실제는 이 사건 건축물을 철거할 의사가 없는 점, 원고 역시 이 사건 신청이 수리될 경우 이 사건 건축물을 이용해 이 사건 주택건설사업을 시행할 의도로 보이는 점 등을 고려하면, 원고의 이 부분 주장은 받아들이기 어렵다), ⑥ 이러한 여러 사정을 고려할 때, 원고가 이 사건 처분 당시 이 사건 각 토지의 소유권자이고, 이 사건 주택건설사업의 명의자인 태일종합건설로부터 위 사업권을 양수받았다는 사실만으로 피고가 만연히 이 사건 신청을 승인한다면, 후속 분쟁 또는 관련 민원이 계속되고, 다른 피해자가 발생할 우려도 있는 점 등을 종합하면, 처분권자인 피고로서는 원고에게 이 사건 각 확정판결과 관련하여 앞으로의 분쟁 소지를 제거할만한 증빙서류의 제출을 마땅히 요구할 수 있다고 할 것이고, 원고가 위 요구에도 이를 제출하지 않은 이상 피고는 이 사건 주택건설사업의 변경승인을 보류하는 뜻에서 이 사건 신청을 반려할 수 있다고 봄이 타당하다(대법원 1993. 10. 12. 선고 93누883 판결 참조).

4) 따라서 피고가 이 사건 신청을 반려한 것은 재량권의 범위 내에서 행하여진 것이라고 할 것이므로, 이 사건 처분은 적법하다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.