서울행정법원 2018.2.6. 선고 2016구단60341 판결

피고가 2016. 8. 8. 원고에 대하여 한 해당과정 인정취소와 1년(처분서에 기재된 1년 6개월은 오기로 보인다)의 위탁 인정·제한처분, 전 과정 6개월 위탁 · 인정 제한처분, 부정수급액 5,630,312원과 추가징수액 5,630,312원의 반환명령처분을 각 취소한다.

이유

1. 처분의 경위

가. 원고는 서울 영등포구 B, 5층 501호에 있는 C학원에서 근로자 직업능력개발 훈련과정을 운영하는 사람이고, 피고는 고용노동부장관의 위임에 따라 원고가 개설·운영하는 훈련과정을 지도·감독하는 지방노동관서의 장이다.

나. 원고는 2015년경 고용노동부로부터 2015. 1. 1.부터 2015. 12. 31.까지 용접기능인 양성과정, 특수용접 실무과정, 배관용접 실무과정 등 3개 훈련과정을 인정받아 위 훈련과정을 운영하였다.

다. 피고는 용접기능인 양성과정(훈련기간: 2015. 7. 30.부터 2015. 9. 4.까지, 이하 '이 사건 훈련과정'이라 한다)과 관련하여, ①훈련과정 인정시 책정된 이론 60시간을 훈련 개시일부터 지도점검 전날까지 미실시 및 실습시간으로 무단변경하여 훈련 진행, ②예정된 훈련 종료시간(13시)을 위반하여 조기 종료함, ③훈련 개시일부터 지도점검 전날까지 훈련교재, 훈련장비 (안전화, 용접장갑 등)를 일부 훈련생들에게 미지급, 과정인정시 1인당 훈련비를 높게 산정받기 위하여 훈련교사의 임금을 실제보다 과장하여 거짓으로 심사받고, 부풀려진 훈련비를 지원 받았다'(이하 위 4가지 처분사유를 차례로 ①), ②, ③, ④처분사유'라 한다)는 이유로 2016. 8. 8. 원고에 대하여 청구취지 기재 처분(이하 '이 사건 처분'이라 하고, 그 중 부정수급액 5,630,312원과 추가징수액 5,630,312원의 반환명령을 '이 사건 반환명령'이라 한다)을 하였다.

【인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 피고는 이 사건 처분 시 원고에게 부정수급액의 구체적인 산출근거를 제시하지 않았다. 따라서 이 사건 처분은 행정절차법 제23조 제1항을 위반하여 위법하다.

2) 원고가 이론시간 중 일부를 실습시간으로 변경하고, 예정된 수업종료시간보다 조금 일찍 실습을 종료한 것은 인정한다. 그러나 이론시간 중 일부를 실습시간으로 변경한 것은 실기교육을 더 해 달라는 훈련생들의 요구에 따른 것이고, 원고는 실기교육 도중에 이론교육을 병행하기도 하였다. 또한 예정된 수업 종료시간보다 10여분 일찍 실습을 종료한 것은 이 사건 훈련과정에 이어 다른 교육이 예정되어 있어 청소와 정리를 위한 것이었다. 따라서 원고의 위와 같은 행위는 훈련목적에 위배될 정도로 인정받은 내용을 위반한 경우에 해당하지 않는다.

3) 훈련장비 중 안전화는 훈련생이 각자 구입하는 것이어서 원고가 이를 지급할 의무가 없고, 훈련교재와 용접장갑은 훈련생들에게 모두 지급하였다.

4) 원고는 훈련교사인 D에게 인정받은 급여를 모두 지급하였다. 따라서 원고는 부정수급을 하지 않았다.

5) 이 사건 처분사유 중 원고가 인정하는 처분사유의 내용과 정도가 비교적 경미한 점, 이 사건 처분으로 원고는 사실상 2018. 6.경까지 용접기능인 양성훈련과정을 운영할 수 없게 되어 전 재산을 들여 설립한 학원을 폐업할 수밖에 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익에 비하여 원고가 입는 불이익이 훨씬 더 커 이 사건 처분은 비례의 원칙을 위반한 것으로서 위법하다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 첫 번째 주장에 대한 판단

행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자가 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하려는 취지이다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 처분을 하기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 어떠한 근거와 이유로 처분하였는지를 당사자가 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 지장이 없다면 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않아도 그 처분이 위법하다고 할 수 없다(대법원 2016. 4. 29. 선고 2014두3631 판결).

갑 제4호증, 을 제5, 6, 7호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음의 사정들, 즉 피고가 2016. 5. 13. 원고에게 이 사건 반환명령을 하겠다는 사전통지를 하면서 처분의 원인이 되는 사실 및 처분의 근거법령을 적시한 점, 피고가 2016. 5. 31. 개최한 청문절차에 원고가 참석하여 의견을 진술하였고, 피고 역시 부정수급액 산출의 근거가 된 강사의 근로계약서, 강사의 실제 지급 임금대장, 인정받은 강사료 훈련비 산정 자료 등을 제출하여 증거조사를 한 점, 피고가 원고의 요청에 따라

2016. 7. 15. 원고에게 소명의 기회를 재차 부여하였고, 2016. 7. 25.에는 원고에게 '훈 련교사 임금대장 및 근로계약서상 임금지급내역을 기준으로 1인당 훈련비를 산정한 결과 1,844,610원에서 1,464,600원으로 재산정되었고, 회차별 훈련생의 훈련비 차액을 합한 금액이 부정수급액(5,630,312원)으로 산출된 것입니다'라는 내용의 공문을 회신한 점 등을 종합하여 보면, 원고는 이 사건 반환명령의 근거와 이유를 충분히 알 수 있었다고 보이므로, 이 사건 처분에 절차상 흠이 있다고 볼 수 없다.

2) 두 번째 주장에 대한 판단

피고는, ①처분사유는 근로자직업능력 개발법 시행규칙(이하 '시행규칙'이라 한다) 제6조의3 [별표1의2] 2. 5) 가)항에, ②처분사유는 시행규칙 제6조의3 [별표1의2] 2. 5) 마)항에, ③ 처분사유는 시행규칙 제6조의3 [별표1의2] 2. 5) 마)항에, ④처분사유는 시행규칙 제6조의3 [별표1의2] 2. 2) 다)항에 해당한다고 판단하였다.

가) 이 사건 훈련과정은 용접총론 이론 40시간, 용접실무 이론 20시간, 용접실무 실습 140시간 등 총 200시간이고, 수업시간은 9시부터 13시까지인 사실은 당사자 사이에 다툼이 없고, 을 제8, 9호증의 각 기재에 의하면, 직업능력개발훈련 전산망 (HRD-NET)에는 훈련시간표가 용접총론 이론 49시간, 용접실무 실습 151시간으로 확인된다.

나아가 훈련생 중 용접 입문자에게 있어 이론은 실습을 뒷받침해주는 중요한 요소로서 이론 교육은 자격증 취득과 관련된 중요한 사항인 점, 이론 교육이 부족할 경우 용접 실무에 있어 예상하지 못한 어려움을 겪을 가능성이 큰 점, 미실시 이론 교육이 차지하는 비중이 약 18%(=11시간/60시간×100%)에 이르는 점 등에 비추어 보면, 훈련과정 인정시 책정된 이론 60시간을 미실시하거나 실습시간으로 무단변경하여 훈련을 진행한 것은 시행규칙 제6조의3 [별표 1의2] 2.의 5) 가)항에 해당한다. 따라서 ① 처분사유는 인정된다.

나) 갑 제14호증(가지번호 포함)의 기재에 의하면, 원고가 예정된 수업시간인 13시보다 일찍 종료하기도 한 사실(원고는 동일한 강의실에서 13시부터 이루어지는 수업이 있어 청소 및 정리를 위하여 일찍 종료한 것이라고 주장하나, 청소 및 정리가 실습교육에 포함된다고 인정할 자료가 없고, 동일한 강의실에서 수업이 있다면 당해 강의시간을 앞당기거나 다음 강의시간을 늦추거나 해야지, 당해 강의시간을 축소할 것은 아니다)을 인정할 수 있다. 위 인정사실에 의하면, 예정된 훈련 종료시간을 위반하여 조기 종료한 것은 시행규칙 제6조의3 [별표 1의2] 2.의 5) 마)항에 해당한다. 따라서 ②처분사유는 인정된다.

3) 세 번째 주장에 대한 판단

당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제11, 15, 20호증(가지번호 붙은 호증은 가지번호 포함)의 각 기재에 의하면, 원고가 이 사건 훈련과정을 인정받기 위하여 용접면, 용접장갑, 알곤장갑, 안정복 상·하의, 안전화를 필수장비로 등록한 사실, 그 중 안전복 상·하의, 안전화는 개인구비품목인 사실이 인정된다. 따라서 ③처분사유 중 안전화 미지급은 인정되지 않는다.

나아가 원고가 훈련교재와 안전복, 안전화를 제외한 나머지 훈련장비를 미지급 하였는지를 본다.

행정처분의 위법을 주장하여 그 처분의 취소를 구하는 소위 항고소송에 있어서는 그 처분이 적법하였다고 주장하는 피고에게 그가 주장하는 적법사유에 대한 입증책임이 있는데(대법원 1985. 1. 22. 선고 84누515 판결 등 참조), 을 제8, 9호증의 각 기재만으로는, 원고가 훈련생들에게 훈련교재와 안정복, 안전화를 제외한 나머지 훈련장비를 미지급하였다고 믿기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

4) 네 번째 주장에 대한 판단

가) 처분사유는 '과정 인정시 1인당 훈련비를 높게 산정받기 위하여 훈련교사의 임금을 실제보다 과장하여 거짓으로 심사받고, 부풀려진 훈련비를 지원받았다'는 것이고, 피고는 E의 연봉이 4,200만 원(월 350만 원)임을 전제로 1인당 훈련비[ 1,844,610원(= 항목별 총금액 33,203,050원/훈련정원 18명)]를 산정하였으므로, 이 부분의 쟁점은 원고가 E에게 연봉 4,200만 원에 맞게 급여를 지급하였는지와 변경된 훈련강사 D에게도 연봉 4,200만 원에 상응하는 급여를 지급하였는지 여부이다.

나) 을 제3호증의 1, 2의 각 기재에 의하면, 원고가 E과 사이에, 2014. 3. 3.자 연봉 2,400만 원의 근로계약서(이하 '2014. 3. 3.자 근로계약서'라 한다)를 작성하였다.가 2014. 11. 3.자 연봉 4,200만 원의 근로계약서(이하 '이 사건 근로계약서'라 한다)를 작성한 사실은 인정되나, 다른 한편, E에 대한 2014. 12.분과 2015. 1.분 임금은 각 200만 원(공제내역 포함), 2015. 2.분 임금은 2,174,200원(상여금 30만 원 제외), 2015. 3.분 임금은 2,373,230원(기타 20만 원 제외)으로, 이는 연봉 4,200만 원의 평균 임금 350만 원(=4,200만 원/12개월)에 한참을 미치지 못하는 금액으로서, 오히려 2014. 3. 3.자 근로계약서의 평균 임금에 상응하는 금액이다. 그렇다면, 이 사건 근로계약서가 작성된 이후에도 E의 실제 연봉은 2,400만 원으로 봄이 상당하다(원고는 급여에서 공제한 차용금 40만 원 역시 급여로 봐야 한다고 주장한다. 그러나 차용금 40만 원을 급여로 볼 경우 E에 대한 2015년도 임금대장상 임금내역 부분에 차용금이 포함되어야 하는데, 차용금은 공제내역 부분에 기재되어 있을 뿐 임금내역 부분에는 기재되어 있지 않아, 차용금을 급여로 볼 수 없다).

다) 을 제3호증의 1, 2의 각 기재에 의하면, 원고가 2015. 4. 1. D과 사이에,

가. D의 급여총액(연봉)은 2,400만 원으로 정하며, 매월 말일 지급한다. 나. 위의 급여 총액은 기본급, 법정 제수당을 포함한 금액으로 하며, 매월 균등 분할하여 지급한다.

다만, 퇴직금의 경우 퇴직 시 별도계약에 의거 지급한다. 다. 연장근로(야간)시에는 시간당 강사비를 별도 지급하며 연장근로수당을 지급한다. 라. 매월 지급되는 자격수당, 기술수당은 별도의 계약에 의해 지급한다.'는 내용의 근로계약서를 작성한 사실, D에 대한 2015년도 임금대장상 임금내역에 시간 외 수당이 포함되어 있는 사실이 인정된다.

그러나 D은 E을 대체하는 훈련강사이고, 이 사건 근로계약서가 이 사건 훈련비 산정의 근거가 되었으므로, D에 대한 급여는 이 사건 근로계약서를 기준으로 판단하여야 한다. 그런데 을 제3호증의 1의 기재에 의하면, 이 사건 근로계약서에는 기본급과 성과급, 법정제수당(월차유급휴가근로수당, 연차유급휴가근로수당) 및 퇴직금이 연봉에 포함되나, 연장근로(야간) 시에는 지급되는 시간당 강사비는 제외되므로, D에 대한 2015년도 임금대장상 임금내역에 시간 외 수당이 포함되어 있다고 하더라도, 위 시간 외 수당은 이 사건 훈련비 산정의 기초로 삼을 수 없다. 따라서 D의 연봉은 2,400만 원으로 봐야한다

라) 그렇다면, 원고는 과정 인정시 1인당 훈련비를 높게 산정받기 위하여 훈련교사의 임금을 실제보다 과장하여 거짓으로 심사받고, 부풀려진 훈련비를 지원받았다고 할 것이고, 이는 시행규칙 제6조의3 [별표1의2] 2. 2) 다)항에 해당한다. 따라서 ④ 처분사유는 인정된다.

5) 다섯 번째 주장에 대한 판단

가) 이 사건 처분사유 중 1, ②, ④처분사유만 인정되나, ①처분사유는 시행규칙 제6조의3 [별표1의2] 2. 5) 가)항에 따라 해당과정 인정취소와 1년 위탁인정 · 제한 처분, ②처분사유는 시행규칙 제6조의3 [별표1의2] 2. 5) 마)항에 따라 시정명령 처분, (④처분사유는 시행규칙 제6조의3 [별표1의2] 2. 2) 다)항에 따라 해당과정 인정취소와 6개월 전과정 위탁, 인정제한 처분 대상이다. 그러나 ①, ②처분사유는 근거법령이 모두 시행규칙 제6조의3 [별표1의2] 2. 5)항이어서 그 중 중한 해당과정 인정취소와 1년 위탁인정 · 제한처분만 가능하다. 결국 ③처분사유가 인정되지 않는다고 하더라도, 이 사건 처분은 여전히 유효하다.

나) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다. 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없으므로, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 따라서 그 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2013. 10. 24. 선고 2013두963 판결 등 참조).이 사건을 위 법리에 비추어 보건대, 앞서 본 사실관계에서 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 원고가 1인당 훈련비를 높게 산정받기 위하여 훈련교사의 임금을 실제보다 과장하여 훈련비를 지급받은 점, 이 사건 처분은 관계 법령이 정한 기준에 따른 처분에 해당하는 점 등에 비추어 보면, 원고가 주장하는 여러 사정들을 고려하더라도 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 볼 수 없다.

3. 결론

원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.