2020구합86569 거부처분취소청구의 소

*

1. 서울특별시장

2. 서울특별시 관악구청장

2021. 8. 12.

2021. 9. 14.

1. 원고들의 피고들에 대한 각 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

피고 서울특별시장이 2020. 11. 4. 원고들에 대하여 한 별지1 목록 기재 각 토지(이하 '이 사건 각 토지'라 하고, 그 순번에 따라 '이 사건 제○토지'라 한다)에 대한 도시계획시설(공원)결정 해제 또는 해제입안 신청에 대한 거부처분 및 피고 서울특별시 관악구청장(이하 '피고 관악구청장'이라 한다)이 2020. 12. 3. 원고들에 대하여 한 이 사건 각 토지에 대한 도시계획시설(공원)결정 해제 또는 해제입안 신청에 대한 거부처분을 각 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고 A는 이 사건 제2토지, 원고 B는 이 사건 제1토지의 각 소유자이고, 원고 C, D는 이 사건 제3토지의 공유자이다(원고 C 지분 61분의 43, 원고 D 지분 61분의 18).

나. 건설부장관은 1968. 1. 15. 관악산공원을 신설하는 서울도시계획을 결정·고시하였는데(건설부고시 제34호), 피고 서울특별시장은 1977. 7. 8. 구 도시계획법(1981. 3. 31. 법률 제3410호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제14조에 따라 지적승인 시효 만료를 사유로 위 도시계획 결정의 실효 고시를 하였다(서울특별시고시 제214호). 또한 건설부장관은 1977. 7. 9. 서울도시계획 공원에 관한 도시계획을 변경·결정 및 고시하였는데(건설부고시 제138호), 피고 서울특별시장은 1980. 11. 14. 지적승인 시효 만료를 사유로 관악산공원에 관한 위 도시계획 결정이 실효되었음을 고시하였다(서울특별시고시 제381호).

다. 건설부장관은 1980. 11. 15. 구 도시계획법 제12조 제1항, 제4항에 따라 관악산 도시자연공원의 신설 등이 포함된 서울도시계획 시설(공원) 결정을 고시하였고(건설부 고시 제369호, 이하 '이 사건 도시계획시설결정'이라 한다), 피고 서울특별시장은 1982. 11. 11. 구 도시계획법 제13조에 따라 건설부고시 제369호로 결정된 관악산 도시자연공원의 지적승인 고시를 하였다(서울특별시고시 제458호).

라. 원고들은 2020. 9. 28. 피고들에게 이 사건 도시계획시설결정의 대상에서 이 사건 각 토지를 제외하여 달라는 내용의 도시·군계획시설결정 해제 신청을 하였다(이하 '이 사건 해제 신청'이라 한다).

마. 이에 대하여 피고 서울특별시장은 2020. 11. 4. 원고들에게 '이 사건 각 토지는 피고 관악구청장이 관악구고시 제2020-19호(2020. 2. 6.)로 도시계획시설(공원)사업 시행자 지정 및 실시계획인가 고시하여 현재 도시계획시설(공원)의 설치에 관한 도시계획시설(공원)사업이 추진되고 있고, 도시계획시설(공원)의 설치 장소로 결정된 부지에서 당해 도시계획시설(공원)사업을 위한 실시계획이 인가된 경우 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 (이하 "국토계획법"이라 한다) 제48조 제1항의 규정에 따른 실효대상 시설에 해당되지 않고 관계 법령상 해제 신청의 대상으로 볼 수 없다.'라는 사유를 들어 이를 거부하는 취지의 회신을 하였다.

바. 또한 피고 관악구청장은 2020. 12. 3. '귀하가 제출하신 도시·군계획시설결정 해제 신청은 국토계획법 제48조의2에 따라 해당 도시계획시설의 집행계획이 없는 경우, 그 도시·군계획시설 부지로 되어 있는 토지의 소유자가 입안권자에게 해제를 위한 입안을 신청하는 사항이나, 해당 부지는 이미 집행을 위한 재정계획이 수립되어 사업이 시행 중인 부지로, 본 해제신청 대상에 해당되지 않는다.'라는 사유를 들어 이를 거부하는 취지의 회신을 하였다(이하 피고 서울특별시장의 2020. 11. 4.자 회신과 피고 관악구청장의 2020. 12. 3.자 회신을 통틀어 '이 사건 각 회신'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 7, 10호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을나 제1, 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 피고들의 본안전항변에 대한 판단

가. 본안전항변의 요지

이 사건 각 토지에 관하여 2020. 2. 6. 도시계획시설사업의 실시계획 인가가 이루어진 이상 이 사건 해제 신청은 구 국토계획법(2021. 1. 12. 법률 제17898호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제48조의2에 따른 해제입안 신청의 요건을 갖추지 못한 것이고, 원고들은 그 도시계획시설결정 해제입안에 대한 법규상 또는 조리상 신청권 없이 이 사건 해제 신청을 한 것에 불과하므로, 이 사건 각 회신은 단순한 민원회신에 불과하고 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하지 않는다.

나. 판단

1) 거부처분의 처분성을 인정하기 위한 전제요건이 되는 신청권의 존부는 구체적 사건에서 신청인이 누구인가를 고려하지 않고 관계 법규의 해석에 의하여 일반 국민에게 그러한 신청권을 인정하고 있는가를 살펴 추상적으로 결정되는 것이고, 신청인이 그 신청에 따른 단순한 응답을 받을 권리를 넘어서 신청의 인용이라는 만족적 결과를 얻을 권리를 의미하는 것은 아니라고 할 것이므로, 국민이 어떤 신청을 한 경우에 그 신청의 근거가 된 조항의 해석상 행정발동에 대한 개인의 신청권을 인정하고 있다고 보이면 그 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 처분으로 보아야 할 것이고, 구체적으로 그 신청이 인용될 수 있는가 하는 점은 본안에서 판단하여야 할 사항이다(대법원 2009. 9. 10. 선고 2007두20638 판결 등 참조).

2) 구 국토계획법은 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 규정함으로써 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 하면서도 도시계획시설결정으로 인한 개인의 재산권행사의 제한을 줄이기 위하여, 도시·군계획시설 부지의 매수청구권(제47조), 도시·군계획시설결정의 실효(제48조)에 관한 규정과 아울러 도시·군관리계획의 입안권자인 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(이하 '입안권자'라 한다)는 5년마다 관할 구역의 도시·군관리계획에 대하여 그 타당성을 전반적으로 재검토하여 정비하여야 할 의무를 지우고(제34조), 주민(이해관계자 포함)에게는 도시·군관리계획의 입안권자에게 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항, 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항 등에 대하여 도시·군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여 도시·군관리계획의 입안을 제안할 권리를 부여하고 있으며, 위 입안제안을 받은 입안권자는 그 처리 결과를 제안자에게 통보하도록 규정(제26조)하고 있는바, 이들 규정에 헌법상 개인의 재산권 보장의 취지를 더하여 보면, 도시계획구역 내 토지 등을 소유하고 있는 사람과 같이 해당 도시계획시설결정에 이해관계가 있는 주민으로서는 도시계획시설과 관련하여 도시·군관리계획의 입안권자 내지 결정권자에게 그 입안 내지 변경을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있고, 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다(대법원 2015. 3. 26. 선고 2014두42742 판결 등 참조).

3) '도시계획구역 내의 토지 소유자 등 이해관계인'에게 도시·군관리계획의 입안 내지 변경 신청권을 인정한 위 대법원 2014두42742 판결이 선고된 후 2015. 8. 11. 법률 제13475호로 국토계획법이 개정되면서 도시·군계획시설결정의 해제 신청 등에 관한 제48조의2가 신설되었는데, 위 법률 개정 이후에도 대법원 2014두42742 판결에서 법규상·조리상 신청권 인정의 근거로 삼았던 관련 규정들은 그대로 유지되고 있으므로, 구 국토계획법 제48조의2는 장기미집행 도시·군계획시설 토지 소유자의 신청권을 명문으로 규정함으로써 신청의 방식과 절차를 포함한 도시·군관리계획의 입안 내지 도시·군계획시설결정 해제의 기준을 마련하고자 하는 것이지, 해당 도시계획시설에 관한 실시계획 인가 등을 이유로 그 토지 소유자의 법규상·조리상 신청권을 부정하려는 취지에서 신설되었다고 보기는 어렵다.

4) 따라서 도시계획시설결정이 있었던 이 사건 각 토지의 소유자들인 원고들에게는 구 국토계획법 제26조 또는 제48조의2 등을 근거로 도시계획시설에 관한 도시·군관리계획의 입안·변경을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 인정되고, 피고들이 도시·군관리계획의 입안권자 내지 결정권자로서 이 사건 도시계획시설결정의 대상에서 이 사건 각 토지를 제외하여 달라는 원고들의 신청을 거부한 이 사건 각 회신은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다. 피고들의 본안전항변은 이유 없다.

3. 본안에 대한 판단

가. 원고들의 주장 요지

이 사건 각 토지는 인접한 관악산 지역과 구분되어 있고, 이 사건 각 토지가 없더라도 관악산 도시자연공원 출입에 아무런 지장이 없는 상태이며, 이 사건 각 토지를 공원으로 조성한다고 하더라도 공익실현에 기여하는 부분이 미미하므로, 이 사건 각 토지를 공원으로 지정한 이 사건 도시계획시설결정을 유지할 필요가 없다. 그럼에도 피고들은 이 사건 각 토지가 도시계획시설(공원)에 적합한지 여부에 대한 이익형량을 전혀 하지 아니한 채 이 사건 도시계획시설결정을 그대로 유지하여 왔고, 이 사건 각 토지에 대해서는 구체적인 사업시행을 하지 아니한 채 방치하였다. 따라서 이 사건 도시계획시설결정을 유지하기로 하여 원고들의 신청을 거부한 이 사건 각 회신은 정당한 형량을 하지 아니하고 실현되는 공익에 비해 과도하게 사익을 침해하는 것이므로 위법하다.

나. 인정사실

갑 제2, 8, 10호증, 을가 제6호증, 을나 제2호증의 각 기재, 갑 제3 내지 6호증, 을가 제5호증의 각 영상 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음과 같은 사실이 인정된다.

1) 피고 서울특별시장은 2018. 3. 2. 관악산 도시자연공원의 공원조성계획을 결정 (변경)하고 지형도면 고시를 하였다(서울특별시고시 제2018-56호).

2) 서울특별시는 2018. 10. 17. 개최된 제6차 장기미집행 도시공원 보상심의위원회에 관악산 도시자연공원 등 공원용지 보상의 적정 여부에 대한 안건을 상정하여 이 사건 각 토지의 보상에 대해 심의·의결하였는데, 위 보상심의위원회의 자문 및 심의·조정자료에는 이 사건 각 토지의 편입면적, 지목(각 임야), 개별공시지가, 소요 추정금액, 현황 사진, 특이사항 등(이 사건 제1토지: 무허가 건물 1동 위치지역, 이 사건 제2토지: 관악산 등산로 입구, 이 사건 제3토지: 주택가 인접 토지로 공원조성 공사 시행지역)이 기재되어 있다. 서울특별시는 2019. 1. 21. 관악구청에 '2019년 장기미집행 도시공원 보상계획'을 시달하였으며, 관악구청은 2019. 2. 26. 보상시행 방침을 수립하였다.

3) 피고 관악구청장은 2019. 3. 14. 관악산 도시자연공원의 도시계획시설(공원)사업 실시계획인가를 위한 열람·공고를 하고(관악구공고 제2019-306호), 2020. 2. 6. 그 실시계획을 인가·고시하였는데(관악구고시 제2020-19호), 위 공고·고시에는 이 사건 각 토지가 그 실시계획의 도시계획시설(공원) 부지에 포함되어 있다(이하 위 실시계획 중 이 사건 각 토지에 관한 부분을 '이 사건 실시계획'이라 한다). 이 사건 실시계획에 따르면, 실시계획 인가일부터 장기미집행 도시공원 보상사업이 착수되어 이 사건 각 토지에 대한 수용절차가 진행될 예정이다.

4) 피고 서울특별시장은 2020. 6. 29. 관악산 도시자연공원을 근린공원으로 변경하는 도시계획시설 결정(변경) 및 지형도면 고시를 하였다(서울특별시고시 제2020-254호).

5) 원고 A는 2006. 11. 28. 이 사건 제2토지에 관하여, 원고 B는 1978. 2. 2. 이 사건 제1토지에 관하여 각 소유권이전등기를 마쳤고, 원고 C는 1981. 12. 1.(지분 61분의 14) 및 2016. 7. 6.(지분 61분의 29), 원고 D는 2016. 7. 6.(지분 61분의 18) 각각 이 사건 제3토지의 공유지분에 관한 이전등기를 마쳤다.

6) 이 사건 각 토지는 1972년경 조성된 주택단지 끝단의 원고들이 거주하는 주택대지(신림동 ***-**, ***-**, ***-**, ***-**)와 관악산 근린공원의 산책로가 설치된 임야(대학동 **-*) 사이에 위치하고 있다. 이 사건 제1, 2토지 옆의 산책로, 계단 등 공원시설물은 피고 관악구청장이 수립한 「2013 관악산 대학동 동네뒷산공원화사업 추진계획」 에 의하여 설치되었는데, 당시 이 사건 각 토지는 시설물 설치대상에서 제외되었다.

7) 이 사건 각 토지는 1972년 항공사진 촬영 당시 생육하는 수목이나 건축물이 없는 공지(空地)였던 것으로 보이는데, 1978년 이후 촬영된 항공사진에는 이 사건 제1토지 지상의 무허가 건축물이 나타나고, 2005년 이후 촬영된 항공사진에는 원고들 거주의 주택 부속토지로 이용되고 있음이 확인된다. 원고들은 2020년 국민권익위원회에 '이 사건 각 토지를 장기미집행 도시계획시설(공원) 사업 편입지역에서 제척해 달라'는 취지의 고충민원을 제기하였는데, 국민권익위원회의 2020. 5. 22.자 실지조사 당시 이 사건 제3토지는 경사가 심한 공원(임야)의 경계부와 연접해 있고, 이 사건 제1, 2토지는 주택 담장을 경계로 정원 등 주택의 부속시설물로 이용되고 있음이 확인되었다.

다. 판단

1) 행정계획은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위하여 설정한 활동기준이나 그 설정행위를 말한다. 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정할 때 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 행정주체의 위와 같은 형성의 자유가 무제한적이라고 할 수는 없고, 행정계획에서는 그에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 사이에서나 사익 사이에서도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정할 때 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획 결정은 이익형량에 하자가 있어 위법하게 될 수 있다. 이러한 법리는 행정주체가 구 국토계획법에 따라 주민 등의 도시관리계획 입안제안을 받아들여 도시관리계획결정을 할 것인지를 결정하는 경우뿐만 아니라, 입안제안에 따라 결정된 기존의 도시관리계획결정을 변경·폐지할 것인지 여부를 결정할 때에도 마찬가지로 적용된다(대법원 2018. 10. 12. 선고 2015두50382 판결, 대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두56135 판결 등 참조).

2) 이 사건에 관하여 보건대, 위 인정사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고들이 제출한 증거들만으로는 이 사건 각 토지를 공원으로 유지할 공익상 필요가 소멸되었다거나 그러한 공익상 필요의 정도에 비추어 이 사건 도시계획시설결정이 원고들의 재산권 행사를 과도하게 제한하는 것이라고 보기 어렵고, 피고들이 이 사건 각 회신을 함에 있어 이익형량을 전혀 행하지 아니하였거나 이익형량에서 고려하여야 할 사항을 누락한 위법 또는 이익형량의 정당성·객관성을 결여한 위법이 있다고 단정할 수 없다. 따라서 원고들의 주장은 이유 없다.

가) 구 국토계획법 제48조의2 제1항, 제2항에 의하면, 도시·군계획시설결정의 고시 일부터 10년 이내에 그 도시·군계획시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니한 경우로서 제85조제1항에 따른 단계별 집행계획상 해당 도시·군계획시설의 실효 시까지 집행계획이 없는 경우에는 그 도시·군계획시설 부지로 되어 있는 토지의 소유자는 그 토지의 도시·군계획시설결정 해제를 위한 도시·군관리계획 입안을 신청할 수 있고, 이러한 경우 도시·군관리계획 입안권자는 해당 도시·군계획시설결정의 실효시까지 설치하기로 집행계획을 수립하는 등 대통령령으로 정하는 특별한 사유가 없으면 그 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획을 입안하여야 한다. 그 위임에 따라 국토계획법 시행령 제42조의2 제2항에서는 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획을 입안하지 아니할 수 있는 경우로서 '해당 도시·군계획시설에 대하여 법 제88조에 따른 실시계획이 인가된 경우'(제2호) 등을 규정하고 있다.

국토계획법령이 이와 같이 규정한 취지는, 장기미집행 도시·군계획시설에 대해 토지 소유자가 해제입안을 신청할 수 있도록 함으로써 일정한 경우 도시계획시설 부지라는 제한에서 벗어나 토지 소유권 등 재산권을 행사할 수 있도록 보장하는 한편, 도시·군계획시설결정은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 장래의 일정한 시점에 도시·군계획시설을 설치하겠다는 내용의 행정계획으로서 행정청이 이를 입안·결정함에 있어 비교적 광범위한 형성의 자유가 인정되는 점이나 재정적 여건 등으로 인해 실제 집행에 있어 제약이 있는 사정 등을 고려하여 도시·군계획시설결정의 실효 시까지 실시계획이 인가되는 등의 경우에는 행정청의 의사와 계획을 존중하기 위한 것으로 보인다.

그런데 원고들의 이 사건 해제 신청 이전에 이 사건 각 토지를 수용하기로 하는 이 사건 실시계획이 인가되었음은 앞서 본 바와 같으므로 원고들은 구 국토계획법 제48조의2 제1항에 따른 이 사건 도시계획시설결정 해제입안 신청의 요건을 갖추었다고 볼 수 없고, 구 국토계획법 제48조의2 제3항에 따른 도시·군계획시설결정의 해제 신청은 구 국토계획법 제48조의2 제1항에 따른 신청이 적법함을 전제로 하는 것이므로 이 사건 도시계획시설결정 해제 신청의 요건을 갖추었다고 볼 수도 없는바, 원고들이 구 국토계획법 제48조의2가 아닌 법규상·조리상의 신청권에 근거하여 이 사건 해제 신청을 하였다고 하더라도 그 신청을 인용할 것인지 여부를 판단함에 있어서는 위와 같은 입법 취지를 충분히 고려할 필요가 있다.

나) 구 국토계획법에 의하면, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지 분할, 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 등 개발행위를 하고자 하는 사람은 원칙적으로 특별시장 등의 개발행위허가를 받아야 하는데(제56조 제1항), 이러한 개발행위허가에 있어서도 특별시장 등은 개발행위허가의 신청 내용이 도시·군관리계획의 내용에 어긋나거나 도시·군계획사업의 시행에 지장이 있을 경우 등에는 허가를 할 수 없고(제58조 제1항), 도시·군계획시설 부지에서는 그 도시·군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니 되므로(제64조 제1항), 도시계획시설결정이 있으면 도시계획시설 부지는 도시관리계획의 내용에 배치되거나 도시계획사업의 시행에 지장이 있는 개발행위 또는 도시계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 할 수 없다. 또한 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제24조는 도시공원에서 공원시설 외의 시설·건축물 또는 공작물을 설치하는 행위, 토지의 형질변경, 죽목을 베거나 심는 행위, 흙과 돌의 채취, 물건을 쌓아놓는 행위를 하려는 자는 그 도시공원을 관리하는 특별시장 등의 점용허가를 받도록 규정하고 있다. 따라서 이 사건 각 토지가 그 지상에 건축물이 건축되어 있거나 주택의 부속토지로 이용되고 있어 공원으로 이용되지 않고 있다 하더라도, 원고들이 위 각 규정에 따른 개발행위허가나 점용허가를 받지 아니한 이상 본래의 상태로 원상복구 하여야 할 의무를 부담한다.

다) 이 사건 각 토지가 다른 공원부지와 사이에 일부 구분되는 경계가 있다는 사유만으로 공원으로서의 기능을 할 수 없게 되는 것은 아니고, 오히려 산책로가 설치된 대학동 **-* 임야와 맞닿아 있어 그 출입구와 바로 연결되는 등 이 사건 각 토지의 위치와 현황, 주위 환경 등을 감안할 때 다른 공원부지와 함께 전체적으로 하나의 근린공원을 형성하고 있다고 할 것이므로 공원으로서의 기능을 충분히 수행할 수 있는 것으로 보이며, 이 사건 각 토지를 공원으로 개발함으로써 공원 부지를 보존하고 확충하여 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고, 시민들에게 건전한 여가와 휴식공간을 제공하여 공공의 복리를 증진한다는 공익이 실현될 수 있을 것으로 보인다. 또한 도시계획시설사업 중 공원조성사업은 막대한 예산과 상당한 시간이 소요되는 공익사업으로서 지방자치단체의 재정적 여건을 고려한 순차적인 개발이 필연적으로 뒤따를 수밖에 없으므로, 이 사건 도시계획시설결정 이후 장기간 미집행 상태에 있었다거나 2013년 공원화사업 시행 당시 보상토지에 포함되지 않아 시설물 설치대상에서 제외되었다고 하여 이 사건 각 토지를 공원으로 조성할 필요성 자체가 소멸하였다고 할 수 없다. 나아가 이 사건 실시계획이 인가된 이상 더 이상 장기미집행 상태에 있다고 볼 수도 없다.

라) 피고 서울특별시장은 2018. 10. 4. 「서울특별시 장기미집행 도시공원 보상규정」 (서울특별시훈령 제1015호)을 마련하여, '도시관리계획에 의하여 결정된 도시계획시설(공원)로 그 결정의 고시일로부터 10년이 지날 때까지 구 국토계획법 제88조의 실시계획의 인가나 그에 상응하는 절차가 진행되지 아니한 공원' 등 장기미집행 도시공원의 토지 등에 대해 각 보상순위(1순위: 우선보상 대상지, 2순위: 공원 간 연결토지, 3순위: 공원 정형화 필요 토지, 4순위: 잔여 사유 토지)에 따라 보상하도록 하고(제2조, 제4조), 보상 대상 토지 등에 대한 현장조사를 실시한 후 서울특별시 장기미집행 도시 공원 보상심의위원회(이하 '위원회'라 한다)에서 위 현장조사 결과를 참조하여 보상 순위에 따라 보상 대상 토지 등의 보상 적정 여부를 심의한 다음 보상 대상 토지 등의 보상 여부를 결정하도록 하였다(제6조). 피고 서울특별시장은 위 보상규정에 따라 조사를 실시하고 이 사건 각 토지의 위치와 주위 환경, 현황, 편입면적, 지목, 구체적인 집행계획, 특이사항 등을 확인하였으며, 2018. 10. 17. 위원회 심의를 거쳐 이 사건 각 토지를 우선보상 대상지로 선정한 다음 보상계획을 수립·시달하였고, 피고 관악구청장은 열람·공고를 거쳐 2020. 2. 6. 이 사건 각 토지를 수용하는 내용의 이 사건 실시계획을 인가·고시하였다. 나아가 피고 서울특별시장은 2020. 6. 29. 서울특별시고시 제2020-254호로 도시계획시설 결정(변경) 및 지형도면 고시를 하면서 장기미집행 도시공원 중 일부 지역을 도시계획시설(공원)로 유지하고, 도시계획시설(공원)에서 해제되는 지역 일부를 도시자연공원구역으로 지정하였다. 따라서 피고들은 이 사건 각 토지를 우선보상 대상지로서 수용하고 도시계획시설(공원)로 유지하기로 하면서 그와 관련된 이익을 충분히 비교·교량하였던 것으로 보이고, 그 이후 이루어진 원고들의 이 사건 해제 신청에 대해 이 사건 실시계획이 인가된 후 도시계획시설(공원)사업이 추진되고 있다는 이유로 거부하였으므로 이 사건 도시계획시설결정의 해제 또는 해제입안 여부를 검토함에 있어서도 동일한 이익형량 과정을 거쳤다고 볼 수 있다.

마) 관악산공원에 대한 도시계획 결정에 대해 여러 차례 지적승인 시효 만료에 따른 실효 고시가 이루어졌으나 그 다음날 곧바로 도시계획 결정이 있었으므로, 이 사건 각 토지는 최초 도시계획 결정이 이루어진 1968년경 이후 계속하여 공원으로 조성될 것이 예정되어 있었다. 또한 원고들이 이 사건 각 토지의 소유권을 취득할 당시에도 도시계획시설(공원)로 지정되어 있었으므로, 원고들로서는 소유권 행사에 어느 정도 제약이 있으리라는 사정을 알면서 이 사건 각 토지의 소유권을 취득하였다. 피고들이 이 사건 도시계획시설결정을 해제하거나 해제를 위한 입안을 하지 않고 이 사건 실시계획에 따른 후속절차를 진행하는 것은 당초 예정되었던 공원조성사업을 실현하는 것에 불과하고, 이 사건 실시계획에 근거하여 이 사건 각 토지의 수용에 대한 정당한 보상이 실시됨으로써 원고들의 재산권 등 손실은 보전될 수 있다. 따라서 이 사건 도시계획시설결정을 유지하기로 하는 이 사건 각 회신은 공익상의 필요에 기한 것으로서 그 행정 목적에 적합하고 필요하며 상당성을 가진 것이라고 인정할 수 있고, 이 사건 도시계획시설결정으로 인하여 제한받는 원고들의 사익을 고려하더라도 비례의 원칙에 반하지 않는다 할 것이므로, 이익형량에 있어 재량권 일탈 내지 남용의 위법이 있다고 할 수 없다.

5. 결론

그렇다면 원고들의 이 사건 각 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.