2019구합79565 업무정지처분취소

재단법인 A

환경부장관

2020, 5. 29.

2020. 7. 17.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2019.9.3. 원고에게 한 3개월(2019.9.5. ~ 2019.12.4.)의 업무정지처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 온실가스 배출 관련 관리업체 및 할당대상업체 지정 제도 개관

1) 저탄소 녹색성장 기본법(이하 '녹색성장법'이라 한다)은 '온실가스·에너지 목표관리제'를 도입하여, 기준량 이상의 온실가스 배출업체 및 에너지 소비 업체를 '관리업 체'로 지정하여 온실가스 감축, 에너지 절약 및 에너지 이용효율 목표를 설정하고 그 실적을 정부에 보고하도록 하고 있다(제42조).

2) 구 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률(2020. 3. 24. 법률 제17104호로 개정되기 전의 것, 이하 '배출권거래법'이라 한다)은 '온실가스 배출권 거래제'를 도입하여(제1조), 다량의 온실가스를 배출하는 업체를 배출권 할당대상업체'로 지정하여 배출권을 할당하고(제8조, 제12조), 배출권을 매매 등의 방법으로 거래할 수 있도록 하고 있다(제19조).

나. 당사자 등의 지위

1) 피고는 2013. 12, 30. 녹색성장법 제42조 제10항, 제44조 제2항, 녹색성장법 시행령 제32조 제1항, 제34조 제4항에 따라 원고를 관리업체의 명세서 등을 검증하는 외부 전문기관인 온실가스·에너지 검증기관으로 지정하였다. 원고는 배출권거래법 제24조 제2항, 배출권거래법 시행령 제32조 제1항 단서에 따라 할당대상업체의 명세서를 검증하는 외부 전문기관인 온실가스 배출량 검증기관으로도 지정 간주되었다.

2) 산업통상자원부장관은 석유화학계 기초화학물질 제조업을 영위하는 B 주식회사 (이하 'B' 또는 '이 사건 할당대상업체'라 한다)를 2015년 녹색성장법상 관리업체로 지정하였고, 2017. 11. 16. 배출권거래법상 할당대상업체로 지정하였다.다. B의 관리업체로서의 명세서 및 이행계획서 제출

1) B는 녹색성장법 제44조 제1항, 녹색성장법 시행령 제34조에 따라 관리업체로서 2014년도부터 2016년도까지 매년 해당 연도의 '온실가스 배출량 및 에너지 소비량 명세서'를 작성하고, 이에 대한 검증기관의 검증결과를 첨부하여 그 다음 연도의 3월 31일까지 산업통상자원부장관에게 위 명세서를 제출하여 왔다.

2) B는 녹색성장법 제42조 제6항, 녹색성장법 시행령 제30조 제4항에 따라 2017. 2. 24. 산업통상자원부장관에게 '2017년도 온실가스 감축목표 등의 이행계획서'를 제출하였다.

라. B의 할당대상업체로서의 명세서 및 모니터링 계획서 제출과, 원고의 명세서 검증 용역 수행

1) B는 2018. 3. 13. 원고와 '2017년 온실가스 배출량 명세서의 외부검증 용역'에 관하여 용역기간은 2018. 3. 14.부터 2018. 3. 31.까지, 계약금액은 4,000,000원으로 정하여 용역도급계약(이하 '이 사건 용역도급계약'이라 한다)을 체결하였다. B는 녹색성장법 제44조 제1항, 녹색성장법 시행령 제34조에 따라 '2017년도 온실가스 배출량 및 에너지 사용량 명세서'를 작성하였고, 원고는 해당 명세서에 대한 검증보고서를 작성하였다. B는 2018. 3. 31. 산업통상자원부장관에게 위 명세서에 원고의 검증보고서를 첨부하여 제출 보고하였다.

2) 한편 B는 '온실가스 배출권거래제의 배출량 보고 및 인증에 관한 지침(환경부고시 제2018-73호)'에 따라 2018. 1. 31. 피고에게 계획기간인 2018년~2020년에 대한 '모 니터링 계획서'를 제출 보고하였다가, 2018. 3. 28. 피고에게 기존에 제출 보고한 위 모니터링 계획서의 변경을 요청하면서 수정된 모니터링 계획서를 제출하였다. 그러자 피고는 B에게 모니터링 계획의 배출량 산정방법론이 달라져 온실가스 배출량의 변경이 유발되었다는 이유로 기존에 제출한 명세서의 수정 제출을 요구하였다.

3) 이에 B는 2018. 8.경 원고와 '2014년~2017년 온실가스 배출량 명세서의 외부검증 용역'에 관하여 용역기간은 2018. 8. 8.부터 2018. 10. 5.까지, 계약금액은 3,200,000원으로 정하여 용역도급계약을 체결하였다. B는 기존에 제출 보고하였던 2014년 도~2017년도 명세서를 수정하여 다시 작성하였고, 원고는 위와 같이 수정된 2014년 도~2017년도 명세서에 대한 검증보고서를 작성하였다. B는 2018. 8. 7. 산업통상자원 부장관에게 위 각 수정 명세서에 원고의 각 검증보고서를 첨부하여 제출 보고하였다.

마, 피고의 원고에 대한 업무정지 처분피고는 2019. 9. 3. 원고에게 'B의 2017년도 명세서와 2014년도~2016년도 명세서 검증 과정에서, 혼합연료(LPG, LNG, 부생가스1)의 배출량을 각각 가중평균하지 아니하고 부생가스 사용량만으로 산정된 명세서에 대해 부실 검증하여, 고의 또는 중과실로 인한 검증결과의 중대한 오류를 발생시켰다.'라는 사유로 배출권거래법 시행령 제32조 제3항 제3호에 따라 온실가스 배출량 검증업무에 관한 3개월(2019. 9. 5. ~ 2019. 12. 4.)의 업무정지 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.2)

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 9, 10, 13, 15, 16호증, 을 제3 내지 8호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부가, 원고의 주장

1) 처분사유 부존재

이 사건 할당대상업체는 검증기한 만료 직전인 2018. 3, 26. 환경부에 기존 모니터링 계획의 변경을 요청하면서 온실가스 배출시설의 배출계수 산정방법을 Tier 3(사업장 고유 배출계수 개발)에서 Tier 1(IPCC3) 기본 배출계수 등 활용)로 변경하였다. 이에 원고는 변경 요청된 위 모니터링 계획을 신뢰하고 검증기준으로 활용하여 Tier 1에 따른 배출계수를 적용한 2017년도 명세서의 검증 작업을 진행하였다. 환경부가 그 후 변경된 모니터링 계획이 적합하다고 통보한 점, 이 사건 할당대상업체의 공정이나 시설이 복잡한 점, 변경된 모니터링 계획서에 공정도가 잘못 작성되어 있었던 점 등을 더하여 보면, 검증결과에 중대한 오류가 발생한 데에 원고의 중과실이 존재하지 않는다. 따라서 이 사건 처분은 처분사유가 인정되지 않는다.

2) 처분의 근거법령 부존재

배출권거래법에는 검증기관의 지정취소, 업무정지 등에 관하여 아무런 규정이 없고, 배출권거래법 시행령에는 검증기관의 지정 취소에 관한 규정만 있을 뿐 업무정지의 근거규정은 존재하지 않는다. 따라서 검증기관의 업무정지를 명한 이 사건 처분은 위임입법의 한계를 일탈하고 포괄위임금지 원칙을 위반하였고, 법률의 근거 없이 확장 해석 또는 유추해석에 기하여 한 침익적 행정행위에 해당하여 위법하다.

3) 재량권 일탈·남용

원고에게 중과실이 인정되지 않음에도 피고가 '온실가스 배출권거래제 운영을 위한 검증지침(환경부고시 제2018-70호, 이하 '검증지침'이라 한다)' [별표9] 2. 아. 1)에서 정한 '중과실로 검증보고서의 세부검증 내용 및 발견사항을 누락시킨 경우'에 해당한다고 보아 업무정지 3개월의 이 사건 처분을 한 것은 처분기준을 과도하게 초과하여 재량권을 일탈·남용한 것이다.

설령 원고의 중과실이 인정된다고 하더라도, 원고가 이 사건 할당대상업체의 모니터링 계획을 검증하면서 발견한 오류를 자진해서 피고에게 보고한 것이 이 사건 처분의 발단이 된 점, 검증결과의 오류 발생으로 이 사건 할당대상업체가 이익을 취하거나 다른 업체가 피해를 입은 사실이 없는 점, 업무정지로 원고에게 회복하기 어려운 가혹한 피해가 발생하는 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 지나치게 과중하여 재량권을 일탈·남용한 것이다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 처분사유 인정 여부에 관한 판단

1) 인정사실

가) Tier 3에 따른 온실가스 배출계수 적용

(1) 이 사건 할당대상업체의 공장에는 온실가스 배출시설로 공정 연소시설 7기 [시설명 AT-H8103(일련번호 001), PX-H8701(일련번호 002), PX-H8501B(일련번호 003), PX-H8501A(일련번호 010), PX-H8502A(일련번호 011), PX-H8502B(일련번호 012), AT-H8101(일련번호 013)]와 폐가스 소각시설 1기[시설명 Flare Stack(일련번호, 018)] 등이 있었다. 이 사건 할당대상업체는 LPG, LNG, 부생가스를 혼합하여 위 공정연소시설 중 AT-H8103를 제외한 나머지 6기 및 폐가스 소각시설 1기의 연료로 사용한다.

(2) 이 사건 할당대상업체는 2014년도부터 2016년도까지의 온실가스 배출량 및 에너지 소비량 명세서를 작성할 때에, Tier 3 배출량 산정방법론에 따라 외부 기관에 의뢰하여 시설에 투입되는 연료의 가스 성분별 함량을 분석해서 자체 개발한 사업장 고유의 온실가스 배출계수를 적용해 왔다.

(3) 이 사건 할당대상업체는 2018. 1. 31. 피고에게 배출권거래법령에 따른 모니터링 계획서를 제출하였는데, 해당 모니터링 계획서에는 아래 [그림 1]과 같은 모니터링 도식도(공정도)가 포함되어 있었다. 이에 따르면 공정 연소시설 중 LNG를 사용하는 1기(AT-H8103)를 제외한 나머지 공정 연소시설 6기 및 폐가스 소각시설 1기에 사용되는 원료는 '정제가스(Fuel Gas)'로 기재되어 있다. 위 공정 연소시설 및 폐가스 소각시설의 온실가스 배출량 산출에는 Tier 3에 따라 자체 개발한 온실가스 배출계수가 적용될 계획이었다. [그림1]

나) Tier 1에 따른 온실가스 배출계수 적용

(1) 원고는 2018. 3. 13. 체결한 이 사건 용역도급계약에 따라, 2018. 3. 22. 이 사건 할당대상업체에 대한 현장검증심사를 수행하였다. 현장검증심사 일정표에 따르면 원고는 이 사건 할당대상업체에 현장검증 전 제출서류로 '2017년 온실가스 배출량 명세서, 2016년 온실가스 배출량 명세서, 모니터링 계획서(관장기관의 추가검토가 완료된 버전을 요청드리나 검토가 완료되지 않았다면 최종본), 할당신청서 및 최종 할당 확정서, 내부심사 진행 시 내부심사 결과 자료'를 요청하였고, 현장검증 당일 준비서류로 '명세서 작성 근거자료(데이터 관리 엑셀 파일, 배분기준, 고지서 등), 기타 명세서 검증을 위해 필요한 근거자료(종업원 수, 에너지비용, 시설정보, 소규모배출시설 Unit 수, 불확도 근거자료 등) 및 추가할당 신청 예정 시 관련 자료 등'을 요청하였다. 원고는 위 일정표에서 현장검증 당일 공정도 관련 공정 설명, 온실가스 및 에너지 흐름 확인, 기체연료 연소 시설의 CO2 배출계수 개발 관련 자료 확인, 배출원별 에너지 사용량 및 온실가스 배출량 활동데이터 정보 데이터 확인, 주요 또는 특이 에너지 사용 및 온실가스 배출원에 대한 현장순회 확인(계측기기 검·교정관리 확인) 등의 내용을 검증할 것을 계획하였다.

(2) 이 사건 할당대상업체는 2018. 3. 28. 피고에게 수정된 모니터링 계획서를 제출하였는데, 해당 모니터링 계획서에는 아래 [그림2]와 같은 모니터링 도식도(공정 도)가 포함되어 있다. 이에 따르면 공정 연소시설 중 LNG를 사용하는 1기(AT-H8103)를 제외한 나머지 공정 연소시설 6기 및 폐가스 소각시설 1기에 사용되는 원료는 '기타 기체연료4)로 기재되어 있다. 위 공정 연소시설 및 폐가스 소각시설의 배출량 산출에는 Tier 3에 따른 온실가스 배출계수 대신, 시설규모가 크지 않고 외부 실험실을 사용하여 배출계수를 산출하는 데 드는 시간과 비용 절약이 필요하다는 점 등을 고려하여 Tier 1에 따른 온실가스 배출계수(IPCC 배출계수 및 발열량)가 적용될 계획이었다. [그림2]

(3) 이 사건 할당대상업체가 2018. 3. 31. 산업통상자원부장관에게 제출한 2017년도 명세서에는 공정 연소시설 및 폐가스 소각시설에 적용되는 온실가스 배출계 수 산정방법이 모두 Tier 3에서 Tier 1로 변경 적용되었다. 원고는 위 명세서에 대한 검증보고서에서 아래와 같은 내용을 검증의견으로 기재하였다.

(4) 이 사건 할당대상업체가 2018. 8. 7. 수정하여 산업통상자원부장관에게 제출한 2014년도~2016년도 명세서에는 Tier 1에 따른 온실가스 배출계수가 적용되었다. 원고는 위와 같이 수정된 각 명세서에 대한 검증보고서에서 아래와 같은 내용을 검증의견으로 기재하였다.

다) 검증결과의 오류 발견 및 피고의 실태조사

(1) 원고는 2018. 12.경 이 사건 할당대상업체와 '2018년 온실가스 모니터링 계획서 검증'에 관한 용역도급계약을 체결하였다. 원고는 위 용역도급계약에 따라

2018. 12. 10.부터 2018. 12. 12.까지 이 사건 할당대상업체에 대하여 2018년 모니터링 계획서 검증을 위한 현장검증심사를 수행하였다. 원고는 모니터링 계획서 검증 과정에서 이 사건 할당대상업체의 공정 연소시설 6기 및 폐가스 소각시설에 투입되는 연료가 아래 [그림3]과 같이 부생가스(기타 기체연료)만이 아니라 LNG, LPG, 부생가스 3종의 혼합연료이므로 각 연료별 배출계수 등을 고려하여 배출량을 산정해야 했다는 오류를 발견하고, 이를 피고에게 알렸다. [그림3]

(2) 피고는 2019. 1.경 배출권거래법 제37조에 따라 이 사건 할당대상업체와 원고의 배출량 보고 및 검증에 관한 실태조사를 실시하였다. 위 실태조사 과정에서 이 사건 할당대상업체 담당자는 2019. 1. 11. '2018. 3. 2017년 배출량 명세서를 작성하고, 2018. 7.경 2014년~2016년 배출량 명세서를 변경하여 작성하면서 기존에 Tier 3 방식으로 보고하던 배출시설들의 배출량을 업체 내부 결정에 따라 Tier 1과 Tier 2 방식으로 변경하여 보고하였고, 이 중 7개 시설에서 LNG, LPG, 부생가스를 혼합하여 연료로 사용하는 것을 인지하고 있었음에도 해당 시설들의 연료를 부생가스로만 기재하고, 부생가스의 Tier 1 배출계수만을 적용하여 온실가스 배출량을 산정하여 보고하였다.'라는 내용의 확인서를 작성하였다. 위 실태조사 과정에서 원고 소속 검증심사원도 2019. 1. 11. '2018. 3. 2017년 배출량 명세서를 검증하고, 2018. 8. 2014년~2016년 배출량 명세서 변경을 약식검증하였는데, 이때 이 사건 할당대상업체가 LNG를 연료로 사용하는 것으로 명세서를 작성한 1개 시설에 대해서는 해당 시설의 자체계측량만을 확인하고 업체의 LNG 사용량 고지서는 확인하지 않았으며, 해당 업체가 부생가스만을 연료로 사용하는 것으로 명세서를 작성한 7개 시설에 대해서는 실제 사용된 연료의 종류를 확인하지 않고 해당 업체가 작성한 명세서만을 바탕으로 부생가스 사용 시설로 검증하였 다.'라는 내용의 확인서를 작성하였다.

[인정근거] 갑 제3 내지 11, 17호증, 을 제1 내지 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2) 판단

가) 배출권거래법 시행령 제31조 제1항 제1호, 제3호에 의하면 할당대상업체가 작성하는 명세서에는 '주요 생산시설 공정별 연료 및 원료 소비량, 사업장별 사용 발생에너지의 종류 및 사용량 발생량 판매량, 사용연료의 성분' 등의 내용이 포함되어야 한다. 배출권거래법 시행령 제32조 제2항 제1호, 제2호, 제3호에 의하면 검증기관은 할당 대상업체의 명세서를 검증하는 경우에 '명세서의 내용이 측정·보고·검증이 가능한 방식으로 작성되지 않은 경우, 모니터링 계획을 따르지 않은 경우, 실제 배출량과 명세서의 내용이 일치하지 않는 경우' 이를 할당대상업체에 통보하여 수정하도록 하여야 한다. 검증지침 제7조 제1호는 '검증기관은 피검증자의 온실가스 배출량 및 에너지 소비량 등에 관한 검증을 수행할 때에 객관적인 자료와 증거 및 관련 규정에 따라 사실에 근거하여 검증을 수행하고 그 내용을 정확하게 기록할 것이라는 원칙에 따라야 한다.

라고 규정하고 있다. 위와 같은 관계 법령과 지침의 내용에 비추어 보면, 검증기관인 원고는 이 사건 할당대상기관이 작성한 명세서가 단지 이행계획이나 모니터링 계획에 부합하는지 여부 외에도 객관적인 사실에 부합하는지 여부를 검증하여야 할 책임이 있다고 봄이 타당하다.

또한 검증기관은 검증업무를 수행하기 위해 필요한 경우 피검증자에게 관련 자료의 제출을 요구할 수 있고 피검증자는 특별한 사정이 없는 한 이에 따라야 하며(검 증지침 제8조), 검증기관은 제출받은 문서를 검토하고 현장검증을 수행함으로써 위와 같은 내용을 검증할 수 있다(검증지침 제13조 제3항, [별표1]), 온실가스 배출량 등의 검증절차를 정하고 있는 검증지침 [별표1]에서는 검증기관이 현장검증을 통해 '모니터링 계획과 현장과의 일치성 확인, 데이터 및 정보 검증, 측정기기 검교정 관리상태 확인, 데이터 및 정보시스템 관리상태 확인' 등을 수행하도록 정하고 있고, 온실가스 배출량 검증절차별 세부방법을 정하고 있는 검증지침 [별표3]에서는 검증기관이 현장검증을 통해 '해당연도 피검증자의 회계자료 등의 검토를 통해 가스의 구매량, 재고 관리기록, 가스 배달기록부 및 전력량을 확인하고, 명세서에 기재된 연료의 실태 여부를 파악하며, 가스성분 분석기록 등 배출계수 및 배출량 산정에 사용된 근원데이터 및 분석 결과 기록의 적절성과 정확성을 확인 '하도록 정하고 있다. 앞서 든 증거들 및 갑 제17호증의 기재에 의하면, 원고는 2017년도 온실가스 배출량 및 에너지 사용량 명세서 의검증 업무를 수행하기 위해 2018. 3. 22. 이 사건 할당대상업체에 대한 현장검증을 하였고, 현장검증 전후로 이 사건 할당대상업체에 명세서와 모니터링 계획서, 명세서 작성의 근거가 된 데이터 관리 파일, 배분기준, 고지서 등의 자료 제출을 요청하기도 하였다. 따라서 원고는 이 사건 할당대상업체에 대한 현장검증 과정에서 온실가스 배출원인 공정의 흐름, 공정 연소시설 및 폐가스 소각시설에 투입되는 연료의 구성성분, 연료의 구매량 또는 사용량 데이터 등을 확인하고, 이를 이 사건 할당대상업체로부터 제출받은 자료와 대조하여 검토함으로써 이 사건 할당대상업체의 실제 현장과 명세서 등의 내용이 상호 일치하는지를 확인하였어야 한다.

그러나 원고는 2017년도 명세서에 대한 2018. 3. 31.자 검증보고서에서 공정 연소시설 6기 및 폐가스 소각시설에 투입되는 연료가 기타 기체연료(부생가스) 단일 연료가 아닌 LNG, LPG, 부생가스의 혼합 연료라는 점, 그러므로 이 사건 할당대상업체가 Tier 1에 따라 부생가스에 관한 온실가스 배출계수를 선택하여 적용한 것은 타당하지 않다는 점을 지적하지 아니한 채, 위 명세서가 온실가스 배출량을 누락 없이 산정 · 보고하여 적정하게 작성되었다는 의견을 밝혔다. 원고는 2014년도부터 2016년도까지의 수정 명세서에 대한 2018. 8. 7.자 검증보고서에서도 위와 같은 잘못을 지적하지 아니한 채, 위 각 명세서가 온실가스 배출량을 정확하게 산정하고 배출계수를 적절하게 적용하였다는 적정의견을 밝혔다.

원고는 온실가스 배출량과 에너지 소비량에 대한 측정 및 검증업무를 전문적으로 수행하는 기관이고, 사용연료 성분은 온실가스 배출량 산정에서 기초적인 요소 중 하나로, 검증계획의 수립, 문서 검토, 현장검증, 검증결과의 정리 및 평가 등 검증절차 단계에서 명세서에 기재된 연료와 실제 현장에서 사용되는 연료의 비교 검토를 수차례 거치게 된다. 또한 앞서 든 증거들 및 을 제13호증의 기재에 의하면, 원고는 이 사건 할당대상업체의 2017년도 명세서에 기재된 LNG 사용량과 LNG 판매고지 내역서를 대조하여 공정 연소시설 6기 및 폐가스 소각시설에 투입되는 연료에 LNG가 포함되어 있는지 여부를 확인할 수 있었던 것으로 보인다. 이러한 점을 종합하여 보면, 원고는 관련 법령 및 지침에서 정한 검증업무의 내용과 절차를 준수하거나 검증기관으로서 요구되는 주의를 조금만 기울였다면 충분히 발견할 수 있었던 실제 배출량과 명세서 기재 사이의 불일치를 확인하지 못한 것이어서, 중대한 과실로 인하여 검증결과에 중대한 오류7)가 확인된 경우에 해당한다고 판단된다.

나) 원고는 이 사건 할당대상업체가 2018. 3. 26. 모니터링 계획을 변경하여 배출계수 산정방법을 Tier 3에서 Tier 1로 변경함에 따라 변경된 모니터링 계획을 신뢰하고 이를 기준으로 검증업무를 수행하였으므로 원고의 중과실은 인정되지 않는다고 주장한다.

그러나 앞서 본 바와 같이 검증기관은 단순히 모니터링 계획에 따라 배출량 명세서가 작성되었는지를 확인하는 것이 아니라 실제 현장과의 일치 여부를 검증할 책임이 있는 점, 모니터링 계획 변경으로 온실가스 배출계수의 산정방법이 Tier 3에서 Tier 1로 달라졌고 사용연료의 종류에 따라 배출계수가 달라지므로 원고는 사용연료의 종류에 더욱 유의하여 검증업무를 수행하였어야 한다고 보이는 점, 2016년도 명세서상 Tier 3에 의한 온실가스 배출계수(CO2)는 61,770kgGHG/TJ임에 반하여 2017년도 명세서상 Tier 1에 의한 부생가스의 온실가스 배출계수(C02)는 44,400kgGHG/TJ로 상당한 차이가 있어 원고로서는 그 원인을 확인할 필요가 있었다고 보이는 점, 원고가 2018. 3. 22. 현장검증 전 이 사건 할당대상업체에 검토가 완료되지 않은 모니터링 계획서의 제출을 요청한 점에 비추어 보면 원고는 현장검증 당시 모니터링 계획서가 변경 요청될 것이라는 사정과 변경되는 내용을 알 수 있었던 것으로 보이므로 이러한 사정까지 고려하여 현장검증 절차를 충실히 수행하였어야 하는 점, 온실가스 배출계수의 산정방법이 Tier 1이라고 하더라도 현장검증 시 사용연료 성분을 확인할 필요가 있는 점 등을 종합하여 보면, 원고에게 검증결과의 오류에 관한 중대한 과실이 없다고 보기는 어렵다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

라. 위임입법의 한계 일탈 여부, 포괄위임금지 원칙 위반 여부 등에 관한 판단

1) 관련 법리

특정 사안과 관련하여 법률에서 하위 법령에 위임을 한 경우에 모법의 위임범위를 확정하거나 하위 법령이 위임의 한계를 준수하고 있는지를 판단할 때에는, 하위 법령이 규정한 내용이 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 본질적 사항으로서 의회유보의 원칙이 지켜져야 할 영역인지 여부, 당해 법률 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 고려하여야 하고, 위임 규정 자체에서 의미 내용을 정확하게 알 수 있는 용어를 사용하여 위임의 한계를 분명히 하고 있는데도 문언적 의미의 한계를 벗어났는지 여부나, 하위 법령의 내용이 모법 자체로부터 위임된 내용의 대강을 예측할 수 있는 범위 내에 속한 것인지 여부, 수권 규정에서 사용하고 있는 용어의 의미를 넘어 범위를 확장하거나 축소하여서 위임 내용을 구체화하는 단계를 벗어나 새로운 입법을 한 것으로 평가할 수 있는지 여부 등을 구체적으로 따져 보아야 한다. 여기서 어떠한 사안이 국회가 형식적 법률로 스스로 규정하여야 하는 본질적 사항에 해당되는지 여부는, 구체적 사례에서 관련된 이익 내지 가치의 중요성, 규제 또는 침해의 정도와 방법 등을 고려하여 개별적으로 결정하여야 한다. (대법원 2015. 8. 20. 선고 2012두23808 전원합의체 판결 등 참조).

법률의 시행령이나 시행규칙은 그 법률에 의한 위임이 없으면 개인의 권리·의무에 관한 내용을 변경·보충하거나 법률이 규정하지 아니한 새로운 내용을 정할 수 없다. 그러나 모법의 입법 취지와 관련 조항 전체를 유기적·체계적으로 살펴보아 모법의 해석상 가능한 것을 명시한 것에 지나지 아니하거나 모법 조항의 취지에 근거하여 이를 구체화하기 위한 것인 때에는 모법의 규율 범위를 벗어난 것으로 볼 수 없다.

이러한 경우에는 모법에 이에 관하여 직접 위임하는 규정을 두지 아니하였다고 하더라도 이를 무효라고 볼 수 없다(대법원 2014. 8. 20. 선고 2012두19526 판결, 대법원 2018. 10, 25. 선고 2015두57277 판결 등 참조).

2) 판단

가) 배출권거래법 제24조 제3항은 '온실가스 배출량의 검증에 필요한 세부 사항은 대통령령으로 정한다.'라고 규정하고, 배출권거래법 시행령 제32조 제1항은 온실가스 배출량 검증기관의 지정에 관하여 규정하면서, 같은 조 제3항 제3호는 '피고는 검증기관의 고의 또는 중과실로 인한 검증결과의 중대한 오류 등이 확인된 경우 검증기관 지정을 취소할 수 있다. 다만, 고의에 해당하는 경우에는 지정을 취소하여야 한다.'라고 규정하고, 제32조 제6항은 '검증기관의 지정, 검증업무 및 지정취소에 관한 세부 사항은 피고가 정하여 관보에 고시한다.'라고 규정하고 있다.

이에 따라 검증지침 제25조 제1항 제2호는 '국립환경과학원장은 검증기관이 고의 또는 중대한 과실로 검증결과를 거짓으로 보고한 경우에는 6개월 이내의 기간을 정하여 피고에게 검증과 관련한 업무의 정지 또는 지정취소 등을 요청할 수 있다.'라고 규정하고, 검증지침 제36조 제1항, 제2항, [별표9]에서는 지정취소 등에 관한 기준을 구체적으로 정하면서 '피고는 위반사항의 내용으로 볼 때 그 위반 정도가 경미하거나 그 밖에 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 [별표9]에 따른 업무정지 기간의 2 분의 1의 범위에서 처분을 경감할 수 있다.'라고 규정하고 있다.

나) 이 사건 처분의 근거가 된 검증지침 제25조, 제36조(이하 '이 사건 검증지침 조항'이라 한다)가 배출권거래법 및 배출권거래법 시행령에서 위임하지 않은 사항을 정한 것인지에 관하여 본다. 앞서 본 법리를 기초로 다음과 같이 배출권거래법령의 입법 취지와 관련 조항 전체를 유기적·체계적으로 살펴보면, 온실가스 배출량 등의 검증업무를 수행하는 검증기관의 업무정지에 관하여 규정한 이 사건 검증지침 조항은 배출권 거래법 및 배출권거래법 시행령의 취지에 근거하여 이를 구체화한 것이라고 볼 수 있으므로, 이 사건 검증지침 조항이 배출권거래법의 위임범위를 벗어났다거나 이 사건 처분이 법률의 근거 없이 위법하게 이루어진 침익적 행정행위에 해당한다고 할 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(1) 배출권거래법이 정한 입법목적(제1조)과 할당대상업체에 대한 배출권의 할 당(제12조 이하), 배출권의 거래(제19조 이하) 등을 종합하여 보면, 온실가스 배출권 거래제도는 시장기능을 활용하여 국가의 온실가스 감축목표를 달성하기 위한 것이고, 온 실가스 배출권 거래제도가 효과적으로 기능하기 위해서는 배출권 할당 및 거래의 기초가 되는 할당대상업체의 배출량 측정 및 보고가 사실에 부합하도록 적정하게 이루어질 것이 전제되어야 한다.

(2) 위와 같은 제도의 취지 및 목적을 달성하기 위해서, 배출권거래법 제24조 제2항, 녹색성장법 제44조 제2항은 '할당대상업체가 온실가스 배출량 명세서를 보고할 때 명세서의 신뢰성 여부에 대하여 대통령령으로 정하는 공신력 있는 외부 전문기관의 검증을 받아야 한다.'라고 하여 검증기관의 역할에 관한 규정을 두고 있다. 또한 배출권거래법 제43조 제2호, 제3호는 온실가스 배출량 명세서를 거짓으로 보고하거나, 명세서에 대한 주무관청의 시정 또는 보완명령을 이행하지 않은 경우 과태료를 부과할 수 있도록 규정하고 있다.

(3) 이처럼 온실가스 배출량 명세서 보고의 사실성 확보가 요구되므로, 배출권 거래법 제24조 제2항, 제3항은 온실가스 배출량 명세서 검증기관에 관한 근거를 두면서 어떠한 기관을 검증기관으로 지정할 것인지는 대통령령에 위임한 것으로 볼 수 있다. 검증기관을 지정할 수 있도록 하는 이상 이에 대한 관리 · 감독도 당연히 필요하고, 지정된 검증기관이 그 업무를 제대로 수행하지 못하는 사정이 발생할 경우 지정의 유지나 철회에 관한 조치를 취할 여지를 두는 것 역시 필요하게 된다. 배출권거래법 시행령 제32조 제3항, 제4항은 검증기관 지정취소에 관한 규정을 두면서도 그 절차와 기준 등 세부사항은 고시에서 정하도록 예정하고 있는데, 이는 검증기관의 지정과 그 지정의 유지 전반에 관하여 폭넓은 형성의 여지를 준 것으로 봄이 타당하다.

(4) 검증지침 제25조에서는 검증기관에 대하여 배출권거래법 시행령 제32조에서 규정한 지정 취소 외에 6개월 이내의 업무정지도 할 수 있는 것으로 규정하고 있다.

업무정지는 검증기관 지정의 효력을 업무수행에 관하여 일부 제한하는 조치에 해당하고, 검증기관 지정의 효력을 철회하는 지정취소에 비하여 처분권한을 축소하여 행사하는 의미가 있다. 따라서 이 사건 검증지침 조항이 상위 법령에 규정되지 않은 새로운 내용을 정하고 있다고 볼 수 없고, 오히려 지정취소의 범위나 내용을 보다 구체화하여 규정한 것이라고 봄이 타당하다. 또한 이 사건 검증지침 조항에서 업무정지를 규정한 것이 앞서 본 바와 같이 상위 법령에서 검증기관의 지정 및 지정 취소에 관한 규정을 둔 취지에 어긋난다거나 상위 법령의 규정에 기초하여 예측할 수 있는 범위를 벗어난 처분에 해당한다고 볼 수 없다.

마. 재량권 일탈·남용 여부에 관한 판단

앞서 인정한 사실 및 앞서 든 증거와 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 고려하면, 이 사건 처분에 재량권을 일탈하거나 남용한 위법이 있다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

① 위에서 살펴본 바와 같이, 원고는 이 사건 할당대상업체의 2017년도 명세서 및 2014년도부터 2016년도까지의 수정 명세서에 대한 검증업무를 수행하면서 온실가스 배출계수가 잘못 적용된 문제점을 중과실로 인하여 누락하였고, 이에 따라 검증결과에 중대한 오류가 발생하였다. 따라서 피고가 검증지침 [별표2] 2. 아. 1) '중과실로 검증보고서의 세부검증 내용 및 발견사항을 누락시킨 경우'에 해당한다고 보아 1차 위반에 해당하는 업무정지 3개월의 이 사건 처분을 한 것은 위 검증지침에서 정한 처분기준에 부합하는 것이다.

② 녹색성장법 및 배출권거래법에서 원고와 같은 검증기관으로 하여금 관리업체 또는 할당대상업체가 작성한 명세서를 검증하도록 하는 취지는, 객관성과 전문성을 가진 외부 기관을 통해 온실가스 배출량 산정의 신뢰성을 확보하여 녹색성장법에 따른 목표관리제 및 배출권거래법에 따른 배출권거래제가 효과적으로 운영될 수 있도록 하기 위한 것이다. 원고가 이 사건 할당대상업체가 작성한 명세서의 배출량 산정에 관한 오류를 검증하지 못한 것은 검증기관으로서 수행해야 할 기본적인 역할인 검증업무를 충실히 하지 못한 결과이고, 검증보고서에서의 누락으로 인하여 이 사건 할당대상업체의 배출량에 관하여 발생한 오류가 중요성의 양적 기준치를 초과하는 상당한 비율에 이르렀으므로, 위와 같은 입법취지와 입법목적에 비추어 원고의 위반행위를 제재하고 향후 그와 같은 부실 검증이 반복되지 않도록 방지할 필요성이 크다.

③ 검증지침 제36조 제2항에서는 '위반 정도가 경미하거나 그 밖에 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우' 처분을 감경할 수 있다고 정하고 있다. 그러나 비록 원고가 2018. 12.경 모니터링 계획서의 검증 과정에서 기존 명세서의 오류를 발견하고 피고에게 이를 보고하였다고 하더라도, 원고는 여러 차례에 걸쳐 이 사건 할당대상업체가 작성한 명세서에 대한 검증용역 업무를 수행하면서 오류를 시정할 기회가 있었음에도 이를 간과하였다가 뒤늦게 오류를 발견하였다. 이러한 경위에 비추어 보면 원고가 오류를 자진하여 신고하였다는 사정만으로 피고가 이 사건 처분의 감경사유를 인정하여야 한다고 보기는 어렵다.

④ 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 될 영업상의 불이익이 온실가스 배출량을 적정하게 산정하여 온실가스 배출권거래제의 효과적인 시행과 정착을 통해 국가가 배출하는 온실가스를 감축하려는 공공의 이익보다 더 크다고 볼 수 없다.

3. 결론

원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사유환우

판사박남진

판사지선경

1) 제품생산 공정에서 필요로 하는 원료 이에 부산물로 발생하는 가스(by-product gas)를 말한다.

2) 배출권거래법 제10조, 배출권거래법 시행령 제8조 제2항에 따라 신규 할당대상업체로 지정된 연도인 2017년도에 해

색성장법에 따른 '온실가스·에너지 목표관리제'의 적용이 배제되고, B는 할당대상업체로 최초 지정된 연도인 2017년도에 해

당하는 명세서를 녹색성장법령에 따라 2018. 3. 31.까지 부문별 관장기관인 산업통상자원부장관에게 제출하여야 한다. 즉, B

의 2017년도 명세서 작성과 이에 대한 원고의 검증업무는 배출권거래법령 및 녹색성장법령에 모두 근거하여 이루어지는 것

이므로, 피고가 배출권거래법 시행령을 이 사건 처분의 근거규정으로 삼은 것에 어떠한 잘못이 있다고 할 수 없다.

3) '기후변화에 관한 정부 간 협의체(Intergovernmental Panel on Climate Change)'를 말한다.

4) 부생가스를 말한다.

5) 국가온실가스종합관리시스템을 말한다.

6) 제98조(배출계수의 적용 특례) 제87조에 의해 산정등급 2(Tier 2)에 따라 배출량 등을 산정해야 하는 관리업체는 국가 고유

배출계수가 이 지침에 고시되지 않았을 경우에 한하여 산정등급 1(Tier 1)에 해당하는 배출계수를 적용할 수 있다.

7) 검증지침 [별표3] 5. 다. 1), 2)에 의하면, 총 배출량이 50만 tCO2eq미만인 이 사건 할당대상업체의 중요성의 양적 기준치는

총 배출량의 5.0%로 정해져 있는바, 2014년도부터 2017년도까지의 배출량 명세서에서 잘못된 배출계수의 적용으로 인하여

누락된 배출량이 총 배출량의 15.11% ~ 20.97%에 해당하므로 '중대한 오류가 발생하였음이 인정된다.