서울행정법원 2011.8.11. 선고 2011구합14890 판결

원고는 2004. 2. 23.부터 2005. 3. 1.까지 근로복지공단 C지사의 복지부장의 지위에서, D은 2004. 12. 6.부터 2007. 2. 27.까지 위 지사의 복지부 소속 직원의 지위에서 각 지출원인행위담당자인 위 공단 C지사장의 보조자로서, E은 2004. 2. 23.부터 2005. 8. 2.까지 위 공단 C지사장의 지위에서 실업대책사업의 일환인 '실직여성 가장 자영업 창업지원사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)'의 점포임대차계약 체결 및 채권보전 등의 사후관리업무를 담당하거나 주관하는 지출원인행위담당자로서 근무한 자들이다.

나. F에 대한 창업지원자금의 지원 경위

(1) D은 2004. 12. 22. 실직여성가장인 F으로부터 '실직여성가장 자영업 지원신청서'를 접수받아 임차예정인 마산시 G건물 1층 H호(이하 '이 사건 점포'라 한다)의 시세평가와 권리분석을 공인중개사 에게 의뢰하고 이 사건 점포에 대한 현장조사를 실시하였다.

(2) D은 2004.12. 23. '현지출장확인서'를 작성하여 부장인 원고의 결재를 받았고, 같은 달 24. '실직여성가장 창업지원사업 임대차계약 체결 보고'의 문서를 작성한 후 부장인 원고와 지사장인 E의 각 결재를 받았으며, 이에 따라 근로복지공단은 이 사건 점포의 소유자인 I과 사이에 이 사건 점포에 관하여 전세금을 1억 원으로 정하여 전세계약을 체결하였다.

(3) 이후 이 사건 점포에 관한 선순위 근저당권설정자인 주식회사 J의 부동산임 의경매 신청에 의하여 2007. 4. 18.경 개시된 부동산임의경매절차(창원지방법원 K)에서 이 사건 점포가 15,100,000원에 매각되었고, 근로복지공단도 위 전세금 1억 원에 대한 배당요구를 하였으나, 위 매각대금이 선순위채권자들에게 전부 배당됨에 따라 근로복지공단은 전혀 배당받지 못하였다.

다. 변상판정

피고는 2010. 4. 1. 원고와 D, E이 지출원인행위 담당 또는 그 보조자로서 중대한 과실로 근로복지공단에 100,000,000원의 손해를 끼쳤으나, 각자의 행위가 손해발생에 미친 정도의 한계가 분명하지 않으므로 「회계관계직원 등의 책임에 관한 법률(이하 '법'이라 한다)」 제4조 제1항, 제4항에 의하여 원고, D, E에게 각 33,333,333원(= 100,000,000원 x 1/3)의 변상책임을 인정하되, 다만 I의 고의 범죄행위로 기인한 것이라는 점 등 손해발생의 원인을 고려하여 법 제5조에 의하여 원고와 D의 경우 위 변상 책임액의 1/2(16,666,667원)을 감경하여 나머지 각 16,666,660원씩(원 이하 절사, 이하 같다)을 변상하고, E의 경우 위 변상책임액의 3/4(25,000,000원)을 감경하여 나머지 8,333,330원을 변상하도록 판정하였다(이하 '이 사건 원심판정'이라 한다).

라. 재심의 판정

원고와 D, E은 이 사건 원심판정에 불복하여 피고에게 재심의를 청구하였는데, 피고는 2011. 4. 21. B로 원고와 D, E이 지출원인행위담당 또는 그 보조자로서 임차보증금의 회수와 관련하여 임차점포의 거래실례가격 등을 철저히 조사·확인하지 아니한 것은 명백히 중대한 과실에 해당하여 이에 따른 변상책임이 있다고 할 것이지만, 손해발생의 원인 등의 감면사유에 보태어, D의 경우 이 사건 업무처리와 관련하여 전문지식이나 경험이 없었을 뿐만 아니라 정규직으로 채용된 지 19일 밖에 안된 점, 원고, E의 경우 상급자로서 이 사건 관련 책임이 실무담당자와 동일하거나 낮은 것으로 보이는 점 등을 고려할 때, 이 사건 원심판정에서 정한 각 변상책임액의 1/2을 감면하여 원고, D에게 8,333,330원씩(= 16,666,660원 × 1/2)을, E에게 4,166,660원(= 8,333,330원

X 1/2)을 각 변상하도록 하는 것으로 이 사건 원심판정을 변경하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정근거 : 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 11호증, 을 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지]

2. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고는 다음과 같은 사유로 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다.

(1) 중과실 부존재

① 현실적으로 근로복지공단 소속 직원들이 직접 해당 물건에 대한 시세를 평가하기 곤란하여 부득이 객관적 시세 평가를 할 수 있는 공인중개사를 위촉하여 시세를 평가할 수 밖에 없었던 점, ② 당시 위촉되어 있던 공인중개사 에게 별다른 문제가 없었고, 담당직원 D으로 하여금 경험이 풍부한 전임자와 현장에 동행토록 하였을 뿐만 아니라 위 실무 직원들로부터 현장 확인결과 이상이 없었다는 보고를 받았던 점, ③ 원고가 관리자로서 서류를 검토한 결과 신청자 자격, 채권확보 등에 별다른 문제가 없었고, 권리분석결과도 적정하였던 점, ④ 이 사건 점포가 공인중개사 의 소유점포라는 사실을 담당직원이 알면서도 이를 원고에게 보고하지 않아 차장(공석) 없이 원고가 혼자서 많은 업무를 처리하는 과정에서 확인을 소홀히 한 것에 불과한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 점포에 관한 지원사업의 업무처리에 있어서 원고에게 확인 소홀로 인한 경과실이 있음을 별론으로 하더라도 중대한 과실로 관계법령이나 규정을 위반한 잘못이 있다고 할 수 없다.

(2) 손해의 부존재

근로복지공단이 I을 상대로 전세금 및 이에 대한 지연손해금에 대한 확정판결 (107,183,560원)을 받아 강제집행을 위한 재산추적 중에 있고, 이 사건과 같이 공인중 개사의 과다평가로 인하여 민사소송법상 강제환가에 있어 배당의 부족함이 발생할 경우 '전세점포 권리분석 및 임대차중개 용역계약서' 제7조에 따라 공인중개사에 대하여 배상책임을 물을 수 있는바, 위와 같은 채권이 시효로 소멸하지 아니한 이상 그 채권이 일실된 상태가 아니므로 아직 공단에 대하여 직접 손해를 끼친바 없다.

(3) 변상금액의 산정 및 연대책임

(가) 이 사건과 관련된 문제는 노동부와 근로복지공단의 실적 위주의 무리한 사업추진 과정에서 발생한 것으로서 이는 손해의 발생 및 확대를 방지하지 못한 근로복지공단의 제도 미비에서 비롯된 것이므로 원고에 대한 변상금액은 전부 감면되어야 하고, 또한 변상금액의 산정에 있어서 원고를 비롯한 가족들 모두가 국가를 위하여 헌신적으로 봉사하면서 오랜 기간 공직 생활을 성실하게 수행해 온 점, 이 사건과 관련된 피고의 감사로 인한 충격과 후유증으로 극심한 스트레스를 받고 있는 점 등이 참작되어야 한다.

(나) 원고가 관계법령이나 규정을 위반한 회계관계행위를 지시하거나 요구한 사실이 없으므로, 법 제8조에 따른 연대책임을 부담하는 것은 부당하다.

(4) 절차상 하자

피고가 이 사건 원심판정과 관련하여 2010. 3. 22. 열린 소위원회를 운영함에 있어 감사위원이 아닌 공무원 2명(조사담당 국장 및 과장)이 참여하게 함으로써 공정성을 훼손하였고, 원고에 대한 진술의 기회를 제한하였을 뿐만 아니라 피고의 감사방식에 항의하는 원고에 대하여 보복성 표적감사의 일환으로 이루어 진 것으로서 절차상 하자가 있다.

나. 관계규정

별지 관계규정의 기재와 같다.

다. 인정사실

(1) 근로복지공단 C지사장은 2003. 2. 17.경 L공인중개사사무소 대표인 I과 사이에 실업대책사업 자영업 창원지원사업과 관련하여 점포물건에 대한 시세평가의 전문성 및 객관성을 제고하고 전세보증금에 대한 원활한 채권확보를 위하여 그 계약기간을 2003. 3. 1.부터 2004. 2. 28.까지로 정하여 '전세점포 권리분석 및 임대차 중개 용역계약'을 체결하였다가, 2004. 2. 24.경 위 I과 사이에 그 계약기간을 2004. 3. 1.부터 2005. 2. 28.로 정하여 위 용역계약을 다시 체결하였는데, 그 주요 내용은 아래와 같다 (아래에서 '갑'은 근로복지공단 C지사장을, '을'은 I을 각 지칭한다).

(2) D은 2004. 12. 22.경 F의 실직여성가장 자영업 지원신청서를 확인하여 이를 접수한 다음 시세확인 등을 위하여 이 사건 점포의 소재지인 마산으로 출장하였다.

(3) D은 2004. 12. 23.경 I이 작성한 '중개대상물 확인∙설명서'와 '권리분석 적정여부 평가의견서', '부동산등기부등본' 등을 첨부하여 '현지출장확인서'를 기안하여 부장인 원고의 결제(전결)를 받았고, 다음날인 2004. 12. 24.경 '실직여성가장 창업지원사업 임대차계약 체결 보고'를 기안하여 부장과 지사장의 결재를 받았는데, 그 당시 I이 근로복지공단의 담당직원에게 제출한 '권리분석 적정여부 평가의견서'에는 이 사건 점포의 실매매예상가를 최저 250,000,000원에서 최고 280,000,000원으로 평가한 내용이 기재되어 있다.

(4) 근로복지공단은 2007. 11. 22.경 I이 사건 점포에 관한 전세금을 돌려주지 아니하자, I을 상대로 창원지방법원에 전세금 및 지연손해금 등(107,183,560원)의 지급을 구하는 지급명령신청을 하였는데, I의 이의신청에 따라 위 법원은 2008. 5. 8. I에게 위 금액을 근로복지공단에게 지급하도록 하는 취지의 화해권고결정을 하여 확정되었으나, 근로복지공단은 2011. 4. 현재까지 이를 전혀 지급받지 못하였다.

(5) 근로복지공단이 2007. 12. 12.경 창원지방검찰청에 I을 사기, 업무상 횡령 및 배임혐의로 고소함에 따라, 창원지방법원은 2008. 6. 12. 2008고단895호로 I에게 징역 10월을 선고하였고, 이에 I이 항소를 제기하였으나 창원지방법원은 2008. 9. 25. 2008노1123호로 I의 항소를 기각하였는데, 위 형사사건에서 관련자들의 진술내용의 요지는 아래와 같다.

(6) 한편, F으로부터 제출받은 이 사건 점포에 대한 부동산등기부등본에는 I이 2002. 2. 4. 임의경매로 인한 낙찰을 원인으로 소유권이전등기를 마쳤고, 같은 해 3. 20. 근저당권설정계약을 원인으로 채권최고액 18,200,000원, 근저당권자 주식회사 J, 채무자 I으로 된 근저당권설정등기가 마쳐져 있는 사실이 기재되어 있었는데, 위 임의경매 당시 매각대금은 14,200,000원이었고, 위 근저당권설정 당시 주식회사 J의 이 사건 점포에 대한 담보물 평가서상 평가금액은 23,850,000원이었으며, 근로복지공단이 2010. 1. 5.경 한국감정원에 의뢰한 실매매 감정평가결과에 따르면, 이 사건 점포의 2004. 12. 22. 현재 시세는 14,500,000원이다.

[인정근거 : 다툼 없는 사실, 위에서 든 증거, 을 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지]

라. 판단

(1) 중과실 부존재 주장에 대하여

(가) 회계관계직원 등의 책임을 물음에 있어서 그 전제되는 요건의 하나로

「회계관계직원 등의 책임에 관한 법률」 제4조 제1항에서 규정하고 있는 '중대한 과실'을 범한 경우에 해당되는지 여부는 같은 법 제1조에 규정된 법의 목적 및 같은 법 제3조에서 회계관계직원의 성실의무를 규정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때 회계관계 직원이 그 업무를 수행함에 있어 따라야 할 법령 기타 관계규정 및 예산에 정해진 바에 따르지 않음으로써 성실의무에 위배한 정도가 그 업무내용에 비추어 중대한 것으로 평가될 수 있는지의 여부에 의해 결정되어야 할 것이지 단순히 그 업무내용이 고도의 기능적 ·관리적 성격을 가지느냐 아니면 기계적 · 사실적 성격을 가지느냐에 의해 결정될 것은 아니다(대법원 1994. 12. 13. 선고 93누98 판결 참조).

(나)「실직여성가장 자영업 지원사업 운영규정(2005. 1. 1. 규정 제295호로

개정되기 전의 것) 제19조 제1항, 제2항은 '근로복지공단은 임대차계약체결 전에 임대건물과 토지에 대한 등기부등본, 토지대장, 도시계획확인원 등의 서류를 열람(전세권, 근저당권 등)하여 점포 지원금 환수에 문제가 없는지 여부를 확인하여야 하고, 확인결과 담보권설정 등이 과다하여 점포지원금에 대한 채권을 확보할 수 없다고 인정될 경우에는 계약을 체결하지 않아야 한다'고 규정하고 있고, 「실직여성 가장 자영업지원사업 업무처리 지침(1999. 12. 31. 실업 7205-2473)」 Ⅱ. 타. 1), 2)는 '전세물건에 관하여 시세의 60%를 초과하는 선순위 근저당 등 채권이 있는 경우 전세계약이 불가능하고, 전세물건의 평가는 객관적 기준에 의거 엄격히 평가하되 시세와 현격한 차이가 있는 건물(예 상가건물 등)에 대하여는 분양가액, 현장을 방문하여 확인한 거래 실례가격 등을 조사하여 채권보전이 가능할 경우 전세계약 체결이 가능하며, 한편 인근 소재 유사건물 2개소 이상의 임차(전세)거래 실례가격과 건물 대지 매매거래 실례가격을 직접 조사하여 예정가격으로 삼을 수 있다'는 취지로 규정하고 있는바, 위와 같은 규정의 취지 및 내용을 고려하면, 이 사건 사업에 따른 점포임대계약 체결 등의 관리업무를 담당하거나 주관하는 자는 대상점포에 대한 등기부등본 등 관련 서류검토, 거래실례가격 등의 확인을 위한 현장조사 등을 통하여 점포지원금에 대한 채권이 일실되지 않고 적절히 확보될 수 있도록 대상점포에 대한 정확한 거래실례가격(시세)을 파악하여 임차보증금(전세금)의 적정 여부 등을 검토하여 임차(전세)계약 체결 여부 등에 관한 사항을 결정하여야 한다고 할 것이다.

(다) 이 사건에 돌아와 보건대, 앞서 본 사실 및 증거들에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 실무담당자 D이 기안한 '현지출장확인서', '실직여성가장 창업지원사업 임대차계약 체결보고'에 첨부된 부동산등기부등본, 전세계약서, 시세평가 및 권리분석자료에 의하면, 이 사건 점포에 대한 전세계약상의 임대인 및 중개업자가 I일 뿐만 아니라 근로복지공단과 사이에 체결한 전세 점포 권리분석 및 임대차중개 용역계약에 따라 이 사건 점포에 대한 시세평가를 한 자 또한 1인 사실을 쉽게 알 수 있었다고 보이고, 이러한 경우 원고로서는 시세평가의 정확성을 의심하고 이를 확인하였어야 할 것으로 보이는 점, ② 그런데 D이 기안한 위 각 문서에는 I의 시세평가 및 권리분석자료 외에 현장조사 등을 통하여 별도로 이 사건 점포에 대한 거래실례가격을 조사한 내용이 없었던 점, ③ 나아가 이 사건 점포에 대한 부동산등기부등본에는 I이 2002. 2. 4. 임의경매로 인한 낙찰을 원인으로 이 사건 점포에 관하여 소유권이전등기를 마쳤고, 같은 해 3. 20. 주식회사 J 명의로 채권최고액 18,200,000원의 근저당권설정등기를 마쳐준 사실을 확인할 수 있어 임의경매절차에 따른 감정평가액 또는 매각금액이나 금융기관의 감정평가액 등을 통하여 이 사건 점포에 대한 객관적인 거래실례가격을 용이하게 확인할 수 있었다고 보이는 점, ④ 더욱이 실무담당직원인 D은 정식직원으로 채용되어 근로복지공단 C지사에 배치된 지 19일 밖에 되지 않았던 점, ⑤ 원고가 근로복지 공단 소속 직원들에게 해당 물건에 대한 시세를 평가할 능력이 부족하여 공인중개사를 위촉하여 시세를 평가할 수 밖에 없었다고 주장하나, 앞서 본 관련 규정의 취지 및 내용 등을 고려하면, 이 사건 사업의 수행에 있어 점포지원금에 대한 채권확보의 책임이 근로복지공단의 담당직원들에게 있음은 명백하고, 공인중개사의 평가는 이 사건 사업의 수행에 있어 점포지원금에 대한 채권확보를 더욱 공고히 하기 위한 보완 내지 참고수단에 불과하다고 할 것이어서, 위촉된 공인중개사의 평가에 따라 업무를 처리하였다고 하여 담당직원들에게 주의의무의 정도가 감경된다거나 주의의무위반의 책임이 면제된다고 볼 것은 아닌 점 등에 비추어 보면, 원고가 이 사건 점포에 대한 전세계약의 업무를 처리함에 있어 D이 기안한 위 각 문서에 대하여 면밀히 검토하지 아니하여 별다른 확인이나 보완지시 없이 결재하고, 지사장인 E에게 그대로 상신하여 결제를 받음으로써 원고는 그 직무를 수행함에 중대한 과실로 이 사건 사업의 관련 규정을 위반하여 손해를 야기한 잘못을 저질렀다고 봄이 상당하고, 전임자로 하여금 D과 함께 이 사건 점포에 관한 업무를 함께 처리하도록 하였다거나 공인중개사 내지 실무담당 직원의 조사 · 보고내용을 신뢰하였다는 등의 원고가 주장하는 사정만으로 달리 볼 것은 아니므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(2) 손해의 부존재

살피건대, 근로복지공단이 에 대하여 계약 내지 불법행위를 원인으로 이 사건 점포와 관련하여 일실한 전세금에 상응하는 민사상 채권(집행권원)을 가지고 있음은 앞서 본 바와 같으나, 이는 법 제4조상의 변상책임과 그 목적, 성격, 책임의 부담주체, 책임의 부담범위 등이 구별될 뿐만 아니라 원고로서는 법 제9조에 의하여 변상책임을 이행한 범위 내에서는 I에 대한 근로복지공단의 권리를 대위행사할 수 있으므로, 원고는 근로복지공단이 I에 대하여 민사상 채권을 보유·행사할 수 있는지 여부와 무관하게 변상책임을 부담한다고 할 것이고, 더욱이 앞서 본 사실에 의하면, 근로복지공단이 I으로부터 회수한 금원도 없어 그 손해가 보전되었다고 볼 수도 없으므로, 원고의 위 주장도 이유 없다.

(3) 변상금액의 산정 및 연대책임

(가) 먼저 제도 미비 등에 따른 감면주장에 대하여 본다.

법 제5조는 감사원으로 하여금 변상책임을 판정하면서, '1. 국가, 지방자

치단체, 그 밖에 감사원의 감사를 받는 단체 등이 손해의 발생 및 확대를 방지하지 못한 데에 일부 책임이 있다고 인정되는 경우, 2. 회계관계직원의 회계사무의 집행 내용, 손해발생의 원인, 회계관계직원의 과실이 손해발생에 미친 정도, 손해의 확대를 방지하기 위하여 한 노력 등 모든 정황으로 미루어 보아 해당 회계관계직원에게 손해액 전부를 변상하게 하는 것이 적절하지 아니하다고 인정되는 경우, 3. 회계관계직원이 평소 예산의 철약이나 회계질서의 확립에 기여한 사실이 있는 경우'에 한하여 그 금액의 전부 또는 일부를 감면할 수 있다고 규정하고 있다.

살피건대, 피고는 이 사건 원심판정에서 원고에 대하여 이 사건 점포의

소유자 겸 중개업자인 I의 고의 범죄행위로 인한 점을 고려하여 법 제5조의 규정에 따라 변상책임액의 1/2을 감경하였고, 이후 이 사건 처분에 있어서 원고의 불복을 일부 받아들여 D의 상급자로서 관련 책임이 실무담당자와 동일하거나 낮다는 점을 감안하여 이 사건 원심판정에서 정한 변상액에서 다시 1/2을 감경하여 이 사건 원심판정을 변경하였는바, 이는 원고에 관한 제반 정상을 적절히 고려한 것으로서 앞서 본 변상금액 감면에 관한 규정에 부합한다고 할 것이고, 갑 제3호증의 기재만으로는 이 사건 점포와 관련된 손해가 노동부와 근로복지공단의 실적 위주의 무리한 사업추진 과정에서 발생한 것으로서 손해의 발생 및 확대를 방지하지 못한 근로복지공단의 제도 미비에서 비롯된 것이라는 점을 인정하기 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없으며, 또한 원고의 주장과 같이 원고를 비롯한 가족들이 공직생활을 성실히 수행해 왔다는 점 등의 사정 등을 고려하더라도, 앞서 본 이 사건 변상금액의 산정 경위, 사유, 금액 등에 비추어 보면, 이 사건 처분의 변상금액의 산정에 어떠한 잘못이 있다고 보기 어려우므로, 원고의 위 주장도 이유 없다.

(나) 위법한 회계관계행위의 지시 요구에 따른 책임과 관련된 주장에 대하여

보건대, 법 제8조에 따른 연대책임은 회계관계직원의 상급자가 회계관계직원에게 법령 등에 위반하는 회계관계 행위를 지시 요구함으로써 변상의 책임이 발생하는 경우 회계관계직원과 연대하여 상급자가 변상의 책임을 지도록 하는 것인데, 이 사건 처분은 원고가 위법한 회계관계행위를 지시 요구하였다는 것이 아니라 원고 그 자신이 직무를 수행함에 있어 중대한 과실을 저질렀음을 전제로 하여 이루어진 것에 불과하므로, 이와 다른 전제에서 한 원고의 이 부분 주장은 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

(4) 절차상 하자

살피건대, 「감사위원회의 소위원회운영지침」 제6조는 '소위원회에는 사무총장, 소관 사무차장, 주무국·실장 및 과장∙담당관이 참석하여 법무담당관실 소속 직원 1인이 배석한다'고 규정하고 있고, 제8조 제3항은 '감사위원, 사무총장, 소관 사무차장, 주무국·실장 및 과장·담당관은 위원장의 허락을 받아 관계인에게 질문할 수 있다'고 규정하고 있는바, 이 사건 원심판정과 관련하여 열린 소위원회에 감사위원이 아닌 공무원이 참석하여 원고에게 질문한 사실이 있다고 하더라도 위와 같은 규정을 고려할 때, 위와 같은 사정만으로 공정성이 훼손되었다고 할 수 없고, 갑 제8 내지 10호증, 12 내지 17호증의 각 기재만으로는 위 소위원회에서 진술의 기회를 제한하였다거나 이 사건 처분이 표적감사, 괘씸죄에 의하여 이루어졌다는 점을 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

(5) 소결론

따라서 피고의 이 사건 처분은 적법하다.

3. 결 론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각한다.