2011구합1410 생활폐기물수집,운반및가로청소대행위탁업무개선계획통보처분

1. ** 유한회사

2. 주식회사 **

3. 유한회사 **

김해시장

2011. 10. 20.

2011. 11. 24.

1. 이 사건 예비적 소를 각하한다. 2. 원고들의 주위적 청구를 기각한다. 3. 소송비용은 원고들이 부담한다.

주위적으로, 피고가 2011. 5. 11.에 한 김해시 공고 제2011-757호 생활폐기물 수집·운반업무 및 가로청소 민간대행사업자 모집공고 처분을 취소한다.

예비적으로, 피고가 2011. 4. 21. 원고들에 대하여 한 김해시 생활폐기물 수집·운반 및 가로청소대행위탁 업무개선계획 통보처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고들은 1989년경부터 현재까지 피고와 김해시 생활폐기물 수집·운반 및 가로청소대행 위탁계약을 체결하고, 피고시의 3개의 위탁구역 중 각 1개 구역의 생활폐기물 수집·운반 및 가로청소대행을 해왔다.

나. 피고는 2011. 4. 21. 원고들에게 '인구증가와 폐기물관리법 개정 등의 변화에 능동적으로 대비하기 위하여 2012년부터 위탁구역을 기존 3개에서 5개로 조정할 계획이고, 3개 구역은 원고들이 위탁업무를 수행하고 나머지 2개 구역은 공개모집에 의하여 대행업체를 선정할 예정이다'는 취지의 생활폐기물 수집·운반 및 가로청소대행 위탁업무개선계획 통보(이하 '이 사건 통보'이라 한다)를 하였다.다. 피고는 2011. 5. 11. 김해시 공고 제2011-757호로 '생활폐기물수집·운반업무 및 가로청소 민간 대행사업자 모집 공고'(이하 '이 사건 공고처분'이라 한다)를 하였는데, 그 주요내용은 아래와 같다.

1. 수집운반 대상 : 김해시에서 발생하는 생활폐기물(생활쓰레기, 음식물류 폐기물, 재활용품, 대형폐기물)의 수집·운반 및 가로청소 2.위탁기간 : 2012.1.1. ~ 2012.12.31. (1년간)

3. 대행구역 : 2개 구역

가. 제4구역 : 북부동, 진영읍, 한림면

나. 제5구역 : 삼안동, 불암동, 생림면, 상동면, 대동면 8. 참가 제외자 공고일 현재 김해시에서 생활폐기물 수집·운반업 허가를 득하고 영업 중인 법인이나 법인의 임직원은 참가를 제외합니다. 13. 유의사항

바. 청소구역 조정에 따른 기존 대행업체(3개사)의 잉여 환경미화원 및 운전원을 고용조건의 변화 없이 우선 고용승계 하여야 합니다.(고용승계 확약서 제출)

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안전 항변에 관한 판단

가. 이 사건 공고처분에 관하여(주위적 청구 부분)

1) 피고의 본안전 항변

가) 피고는 이 사건 공고처분에 따라 선정된 민간사업자와 사경제주체로서 대등한 지위에서 생활쓰레기 수집·운반대행계약을 체결하게 되는바, 그 계약의 전단계인 이 사건 공고처분은 사법상 청약의 유인에 해당되는 것으로서 처분으로 볼 수 없다. 나) 폐기물관리법 등 관계법령은 기존업자인 원고들에게 '법적으로 독점적으로 보호되는 이익'에 관한 규정을 두지 않고 있으므로, 원고들은 법률상 보호되는 이익이 없어 원고 적격이 없다.

2) 판단

가) 이 사건 공고처분의 처분성

행정소송법 제2조 제1항 제1호는 "처분등이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용 및 행정심판에 대한 재결을 말한다"고 규정되어 있다.

이 사건에 관하여 보건대, 구 폐기물관리법(2010. 7. 23. 법률 제10389호로 개전되기 전의 것, 이하 같다) 제14조에 의하면 생활폐기물처리는 시장·군수·구청장 등의 업무이고, 시장 등은 이를 스스로 처리하거나 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따라 폐기물처리업자로 하여금 그 수집·운반 등을 대행하게 할 수 있는바, 그 위탁을 사법상 계약의 형식으로 하였다고 하더라도 이는 여전히 지방자치단체의 업무를 대행하는 것인 점, 원고들은 1989년경부터 현재까지 김해시 전체의 생활폐기물 등을 처리해 왔는데, 이 사건 공고처분으로 인해 2012년부터 생활폐기물 등의 수집·운반구역이 축소됨으로써 권리의무에 직접적인 영향을 받게 되는 점 등을 종합해 보면, 이 사건 공고처분은 공권력의 행사로서 처분에 해당된다.

나) 원고적격

행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적 · 직접적 · 구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 일반적으로 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분의 근거가 되는 법률이 해당 업자들 사이의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 방지하는 것도 그 목적으로 하고 있는 경우, 다른 업자에 대한 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분에 대하여 미리 같은 종류의 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분을 받아 영업을 하고 있는 기존의 업자는 경업자에 대하여 이루어진 면허나 인·허가 등 행정처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 행정처분의 취소를 구할 원고 적격이 있다(대법원 2006. 7. 28. 선고 2004두6716 판결 참조).

살피건대, ① 구 폐기물관리법 제14조에 의하면, 생활폐기물의 처리는 시장 · 군수·구청장(이하 '시장' 등이라 한다)의 업무이고, 시장 등은 이를 스스로 처리하거나 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따라 구 폐기물관리법 제25조의 규정에 의한 폐기물처리업자에게 영업을 허가하여 그 수집·운반 등을 대행하게 할 수 있는 것으로서 생활폐기물 처리는 공익성이 강하게 요청되는 사업인 점, ② 구 폐기물관리법 제25조 제7항, 같은 법 시행령(2011. 9. 7. 대통령령 23126호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항에 의하면, 환경부장관 또는 시·도지사는 폐기물처리업의 허가를 할 때에는 주민생활의 편익, 주변 환경보호 및 폐기물처리업의 효율적 관리 등을 위하여 필요한 조건을 붙일 수 있고, 김해시 폐기물관리에 관한 조례 제9조 제1항에 의하면, 시장은 법 제14조 제2항의 규정에 의하여 현재 및 장래의 생활폐기물 발생량과 기존 생활폐기물 처리업자의 수집·운반 및 처리능력을 고려하여 필요하다고 인정할 경우 관할구역 안에서 배출되는 생활폐기물을 폐기물처리업자에게 수집·운반 또는 처리를 대행하게 할 수 있는바, 위와 같이 구 폐기물관리법과 김해시 폐기물관리에 관한 조례의 관계 규정이 '폐기물처리업의 효율적 관리'와 '현재 및 장래의 생활폐기물 발생량과 기존 생활폐 기물 처리업자의 수집운반 및 처리능력'을 고려하도록 규정한 것은 생활폐기물을 적정하게 처리하여 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지한다는 공익목적을 달성하고자 함과 동시에 폐기물처리업자 간의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 미리 방지하는데 그 목적이 있는 것으로 보이는 점 등 제반 사정에 비추어 보면, 폐기물처리업 허가를 받아 영업을 하고 있는 기존업자의 이익은 단순한 사실상의 반사적 이익이 아니고 법률상 보호되는 이익이라 봄이 상당하므로 원고들에게 원고적격이 있다고 할 것이고, 달리 피고의 주장과 같이 원고들에게 '법적으로 독점적으로 보호되는 이익'이 있어야 원고적격이 인정된다고 볼 근거가 없다.

다) 소결론

따라서, 피고의 위 본안전 항변은 모두 이유 없다.

나. 이 사건 통보에 관하여(예비적 청구 부분)

1) 피고의 본안전항변

김해시의 청소구역을 나누고 적정한 대행업체의 수를 설정하는 등에 관한 종합계획은 김해시의 내부적 사업계획 또는 업무계획에 불과하므로, 이를 기존 폐기물처리업자인 원고들에게 통보하였다고 하더라도 위 통보가 행정처분에 해당된다고 볼 수 없다.

2) 판단

살피건대, 처분의 경위에서 나타난 사실관계 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 김해시의 폐기물처리대행 위탁구역을 증가시키고 적절한 대행업자의 수를 정하는 등의 종합적인 계획은 김해시의 내부적인 사업계획 또는 업무계획에 불과하고, 피고가 신규 대행업자의 공고 등을 통하여 이를 구체화함으로써 비로소 기존 대행업자인 원고들의 권리의무에 영향을 미치게 되는 점, ② 이 사건 통보는 피고가 김해시의 폐기물처리대행 위탁구역을 3개에서 5개로 늘리고 신규 대행업체를 선정한다는 사실을 기존 대행업체인 원고들에게 미리 알려주는 것에 불과하고, 폐기물관리법 등 관계법령상 신규 대행업체 선정에 앞서 기존 대행업체에게 위와 같은 통보절차를 거쳐야 하는 규정도 없는 점, ③ 설사 피고가 원고들에게 위와 같은 폐기물처리대행 위탁구역 증가에 대한 원고들의 동의서 회시를 요청하였다고 하더라도, 이는 폐기물처리대행 위탁구역 변경에 앞서 원고들의 의사를 확인하기 위한 것일 뿐 어떤 법적 효력이 있다고 보기 어려운 점 등을 종합해 보면, 이 사건 통보는 행정청의 내부적인 사업계획 또는 업무계획에 관한 사항을 이해관계자인 원고들에게 먼저 알려주는 단순한 관념의 통지라고 봄이 상당하므로 처분에 해당된다고 볼 수 없다. 따라서 피고의 위 본안전 항변은 이유 있다.

3. 본안에 관한 판단(주위적 청구)

가. 원고들의 주장

1) 김해시 폐기물관리에 관한 조례 제9조 제1항에 의하면, 시장은 현재 및 장래의 생활폐기물 발생량과 기존 생활폐기물 처리업자의 수집, 운반 및 처리능력을 고려하여 필요하다고 인정할 경우 신규업체를 모집하도록 규정하고 있는바, 김해시의 생활폐기물 증가량은 연 0.27%에 불과하고 기존 대행업자인 원고들이 생활폐기물을 하자 없이 처리하고 있음에도 피고가 신규업체를 모집하는 것은 위 규정에 위반된다.

2) 기존의 행정행위가 관행화되어 정당한 신뢰가 형성되어 있는 경우 이는 보호되어야 하는바, 원고들은 1989년경부터 김해시의 생활폐기물 등을 적정하게 처리하여 왔고, 원고들 3개 회사의 수집운반차량이 총 98대, 종업원 수가 250명 등으로 김해시의 생활폐기물 등의 처리에 부족함이 없으며, 원고들이 수집운반차량 및 종업원을 늘려온 것은 늘린 장비와 인원으로 위탁업무를 계속할 수 있으리라는 기대 때문이었는데, 피고가 특별한 공익적 목적도 없이 위탁대행비의 부담만 가중시키는 이 사건 공고처분을 함으로써 신뢰보호 원칙을 위반하였다.

3) 이 사건 공고처분으로 인하여 위탁구역이 조정되어 원고들이 대행하게 될 위탁구역이 축소됨으로써, 원고들은 원고들 소유의 수집운반차량 약 40%을 폐기처분하거나 고철 값으로 처분할 수밖에 없게 되는바, 이는 피고가 헌법 제23조 제 1항에 규정된 사유재산권을 침해한 것이다. 또한 원고들 소속 근로자들의 평균 근무기간은 7년으로서

상당한 수준의 급여를 지급받고 있는데 이들이 신규업체로 이전할 경우 이들의 경력 등의 보장되기 어렵고, 근로자들도 이를 반대하고 있음에도 피고가 근로자들의 이익을 침해하였다.

4) 김해시의 연간 생활폐기물 증가량이 미미하고 기존의 대행업자인 원고들이 이를 적정하게 처리하여 왔고, 피고가 위탁구역의 증가의 근거로 삼은 '김해시 생활폐기물 수집·운반업체 적정규모 용역보고서'는 '2009 서울시 생활폐기물 수집운반업체 적정영업규모 연구'의 내용을 그대로 베껴 쓴 것으로 기초자료로 활용하기조차 부적절하며, 신규 업체의 모집은 생활폐기물 처리 역량을 향상시키는 것이 아니라 단순히 대행 업체를 기존의 3개에서 5개로 늘리는 것에 불과하고, 이 사건 공고처분으로 인하여 위 탁비용만 증가하게 되고, 대행업체 난립의 우려가 있는 등 반개혁적 행정행위이므로, 이 사건 공고처분은 사익과 공익의 비교함에 있어서 비례의 원칙에 위반되고, 피고가 그 재량권을 남용한 것으로 위법하다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 김해시는 1989년경부터 현재까지 원고들 3개 업체에게 김해시에서 발생하는 폐기물의 수집·운반업무를 위탁해왔는데, 그 인구가 1989년경 19만 명이었으나 1995년 김해군과 김해시가 통합되면서 26만 5,000명으로, 2003년 40만 명으로 각 증가하고, 그 이후로도 매년 2% 이상 인구가 증가하여 2010. 10.경 50만 명에 달하게 되었다. 2) 김해시에서 발생한 생활폐기물, 재활용품 및 시가지가로 쓰레기는 2008년 110,282.97톤, 2009년 110,525.95톤, 2010년 110,820.56톤으로서, 연간 증가율이 2009년 0.22%(= 110,525.95톤 : 110,282.97톤 X 100%), 2010년 0.27%(= 110,820.56톤 는 110,525.95톤 X 100%) 정도였다.

3) 원고 *** 유한회사는 현재 수집·운반차량(1톤 내지 16톤)32대, 굴삭기 1대, 암롤박스(4.5톤) 5대, 암롤박스(11톤) 4대 및 리어카 23대를, 원고 주식회사 *** 수집·운반차량(1톤 내지 11.5톤) 34대, 굴삭기 1대, 암롤박스 14대 및 리어카 20대를, 원고 유한회사 ***은 수집·운반차량(0.5톤 내지 8.5톤) 30대를 각 보유하고 있다.

4) 피고는 '김해시 생활폐기물 수집·운반업체 적정규모 용역보고서(2010. 10.)(이하 '이 사건 보고서'라 한다)'를 토대로 김해시의 위탁구역을 3개에서 5개로 증가시키고, 폐기물처리업체를 기존 업체 3개에 신규 업체 2개를 추가하는 계획을 세우게 되었는데, 위 용역보고서의 주요내용은 아래와 같다.

제4장 생활폐기물 수집운반업 적정규모 제1절 표준업무분석에 의한 적정규모 평가

2. 수거량에 따른 수거비용 3종류(혼합, 음식물 및 재활용 폐기물)의 생활폐기물을 하나의 업체에서 수거한다고 가정하면 수거량의 변화는 월 수거량 2,400톤까지는 수거비용의 감소가 뚜렷하고 그 이상의 수거량에서는 수거비용의 변화가 매우 완만하며 이때의 수거비용은 1톤당 10만 4,000원으로 나타났다. 수거비용이 둔화되는 월 2,400톤의 수거물량을 김해시의 생활폐기물 구성비를 이용하여 종류별로 배분하면 혼합폐기물 938톤, 음식물쓰레기 1,262톤, 재활용 199톤 등이다. 이들은 동일한 공간에서 배출되는 생활폐기물로 김해시의 전체수거량 월 13,396톤의 약 1/5 수준이다. 이와 견주면 현재 김해시의 수집·운반대행업체가 3개이므로 김해시는 경제적 규모에 맞지 않는 수집운반 대행업체를 유지하는 것으로 사료된다. 결국 경제적 규모에 맞추어 수집운반을 민간위탁하면 관리업체수가 증가하여야 하며 업체관리에 관한 업무증가를 피할 수 없다.

제2절 수집운반 대행업체 적정규모

1. 지역별 대행업체 위탁현황 인구 50만 이상의 도시의 생활폐기물 민간위탁업체수는 아래와 같으며 일부지역은 직영과 민간위탁으로 병행하고 있으며 가로청소는 직영으로 운영되고 있다.

2. 대행업체 위탁 적정규모수 표준업무분석에 의하여 생활폐기물 수거비용을 분석한 결과 혼합폐기물 1,600톤/월, 음식물 쓰레기 1,250톤/월, 재활용품 1,000톤/월 이상에서는 수거량이 증가하여도 수거비용의 감소가 둔화되는 비용경제적 규모가 존재하였다. 또한 청소행정적 면으로 고려하면 부산시 부산진구의 사례로 보아 현재 4개 업체가 수집·운반업무를 대행하고 있으며 1개 업체의 노동쟁의로 인하여 3개 업체가 쟁의구역을 나누어 폐기물을 수거하고 있으나 인력 및 장비의 부족으로 구청 청소업무에 막대한 지장을 초래하고 있다.

만약 김해시의 경우 노동쟁의가 발생할 경우 부산진구청의 폐기물발생 65,210톤보다 약 1.6 배가 많은 생활폐기물을 감안하면 2개 업체로서는 수거가 불가능하여 쓰레기대란을 초래할 수 있다.

이상의 결과를 볼 때 김해시의 수집대행업체의 비용경제적인 규모는 동일구역에서 혼합폐기물, 음식물쓰레기, 재활용품을 함께 수거하는 조건에 따라 월 2,160톤으로 판단되며 대행업체의 적정수는 4.58개로 나타났으며 향후 인구증가를 고려할 경우 적정업체 수는 4~5개로 되는 것이 바람직하다.

제5장 제언 및 결론

서울시의 108개 업체를 대상으로 통계적인 방법으로 분석한 자료는 김해시 지형의 특성과는 많은 차이가 있으나 폐기물 수집·운반 업무는 특성상 노동집약적인 형태는 같으므로 그 결과를 비교하여 도출된 문제점을 살펴보면, 첫째로 수확체증으로 효율성이 떨어지고 둘째는 파업으로 인한 수집·운반업무의 안전장치가 미흡하다고 생각한다.

이를 개선하기 위해서는 생활폐기물 수집·운반업 허가요건 및 허가체계에서의 적격심사 등 상황변화에 따라 비용과 효율의 시너지 효과를 높일 수 있는 제도적 장치가 마련되어야 한다. 참고자료 구·군 생활쓰레기 수집·운반업무 민간위탁운용의 문제점 및 개선방안 연구용역(부산광역시) | 서울시 생활폐기물 수집운반업체 적정영업규모 연구환경부 생활폐기물 수집, 운반처리 대행제도 개선방안연구

5) 김해시의 2011. 4. 5.자 '청소행정 개선 종합대책 추진계획'의 주요내용은 아래와 같다.

1. 청소행정 개선 추진 배경

1. 생활쓰레기 수거운반 체제 개편 필요수거운반처리비 과다수거운반비 16,136,328,000원, 처리비 9,013,665,000원 합계 25,149,993,000원 수익 6,458,000,000원(종량제봉투판매 5,534,000,000원, 소각장수익 924,000,000원) 자립도 25.6% 새로운 경쟁체제 구축 필요0 90년도부터 현 3개사가 생활폐기물 수거운반 대행추진

○ 예측불허 대비 안정적 청소행정시스템 구축 필요

○ 기존업체의 독점적 지위를 개선하여 새로운 경쟁체제 구축 필요청소대행 3사의 거부로 2011년도 청소대행 계약 미체결 상태

II. 세부추진 계획

1. 생활폐기물 수거·운반 체제 개편 □ 현재 생활폐기물 수거·운반체제

○ 청소대행 3사에서 구역을 분담하여 청소대행

○ 수거·운반 폐기물 : 생활쓰레기, 음식물쓰레기, 재활용품, 가로청소0 2011년 대행료 : 16,401,084,000원

○ 시행 : 1990년부터(지금까지 20년) 대행업체 현황

개편의 필요성

○ 청소체제를 인구 18만 -> 50만 대도시에 걸맞는 시스템 구축 필요

- 90년도부터 지금까지 현 3개사가 생활폐기물 수거·운반 대행 독점

- 우리시가 인구 50만 대도시로 진입함으로써 새로운 청소시스템 필요

○ 예측불허 상황대비 안정적 청소행정시스템 구축 필요

- 1~2개 대행업체가 사내·외 문제로 청소 불가시 청소대란 발생

- 적정업체를 확보하고 있어야 잔여 회사를 동원 즉각 대응가능

○ 기존업체의 독점적 지위를 개선 새로운 경쟁체제 구축0 3사 담합으로 경쟁유도를 위한 신규업체 모집 불가인구 50 ~ 60만 명 도시 5개 이상 업체 보유 : 남양주 7, 안양 11, 전주 5, 화성 5 - 2010년 업체별 대행료도 다른 도시보다 많은 실정우리시 : 48억 원, 53억 원, 59억 원(구역, 폐기물이 많음) 다른 시 : 창원 15억 원, 진주 19억 원, 진해 14억 원, 통영 16억 원 6) 원고들 회사 소속 환경미화원 등 근로자들은 2011. 4. 15. 김해시청 주차장에서 신설업체 이적시 최소 5년 고용보장, 임금상향보장, 퇴직위로금 3개월치 지급 등을 요구하면서 집회를 하고, 2011. 5. 16. 김해시청 별관주차장 정문 앞에서 '신규 민간대행 사업자 모집공고 철회, 고용안정 보장' 등을 요구하는 항의농성을 하였으며, 2011. 5. 17. 16:00~17:00 김해시 ○○동 ****-* 앞에서 민간대행사업자 모집공고 철회를 요구하면서 시민들을 대상으로 호소문을 배부하였다.

7) 피고는 매년 원고들에게 그 직원들(운전원, 상차원, 미화원)의 퇴직급여 충당금과 장비유지지 및 장비의 감가상각비를 청소대행 용역비에 포함하여 지급하여 왔다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 2, 4, 5, 6, 8호증, 을 1, 2, 6, 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 김해시 폐기물관리에 관한 조례 규정 위반 주장

김해시 폐기물관리에 관한 조례 제9조 제1항은 "시장은 법 제14조 제2항의 규정에 의하여 현재 및 장래의 생활폐기물 발생량과 기존 생활폐기물 처리업자의 수집·운반 및 처리능력을 고려하여 필요하다고 인정할 경우 관할구역 안에서 배출되는 생활폐 기물을 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 수집·운반 또는 처리를 대행하게 할 수 있으며 이 경우 신규지정업체는 공모에 의한다. 다만, 공사장생활폐기물 수집 · 운반·처리를 대행하는 경우에는 그러하지 아니하다."고 규정하고 있다.

살피건대, 위 인정사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 보고서에 의하면, 김해시의 인구규모(약 50만 명) 및 생활폐기물 등의 발생량(2010년도 약 110,820톤)을 고려할 경우 적정 폐기물대행업체의 수는 4.58개로 산정되나 김해시는 현재 원고들 3개 업체에게 폐기물 수집·운반 위탁을 하고 있는 점, ② 한편, 김해시와 비슷한 인구규모의 다른 도시들의 경우 4 내지 7개의 폐기물처 리업체로 하여금 폐기물 수집·운반을 대행하게 하고 있는 점, ③ 생활폐기물 등의 처리는 공익성이 강하게 요구되는 사업이라 할 것인데, 2011. 7. 24. 시행된 폐기물관리 법(2010. 7. 23. 법률 제10389호로 개정된 것) 제14조 제6항에 의하면, 생활폐기물 수집·운반 대행 실적이 평가기준에 미달되는 경우 영업정지, 계약해지 등의 조치를 하여야 하고, 특히 생활폐기물 수집·운반 대행자가 뇌물 등 비리혐의로 700만 원 이상의 벌금형을 선고받는 경우 지체 없이 대행계약을 해지하여야 하는 것으로 규정하고 있으며, 나아가 기존 폐기물처리업체 중 1개 업체가 도산이나 파업 등으로 인하여 생활폐 기물 등을 처리할 수 없는 상황에 처할 경우 나머지 2개 업체만으로는 김해시에서 발생되는 생활폐기물 등을 적절히 처리할 수 없을 것으로 보이므로, 이러한 경우를 대비하여 폐기물대행업체 수를 증가시킬 필요가 있는 점, ④ 김해시에서 발생되는 생활폐 기물 등의 연간 증가량 및 원고들의 보유 장비 수량 등에 비추어 볼 때, 원고들의 주장과 같이 생활폐기물 수집·운반 및 처리능력만을 기준으로 신규 폐기물대행업체의 충원 여부를 결정한다면, 향후에도 신규 폐기물대행업체 충원이 불가능할 것으로 보이는 점 등의 제반 사정을 종합해 보면, 피고는 이 사건 공고처분에 앞서 김해시의 현재 및 장래의 생활폐기물 발생량과 기존 생활폐기물 처리업자의 수집운반 및 처리능력을 적절히 고려하여 신규 업체를 공모하였다고 봄이 상당하므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

2) 신뢰보호원칙 위배 주장

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 이러한 요건을 충족할 때에는 행정청의 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다고 할 것이다(대법원 1997. 9. 12. 선고 96누18380 판결).

살피건대, 피고가 1989년경부터 현재까지 원고들에게 약 23년 동안 김해시에서 발생하는 생활폐기물 등의 수집·운반 업무를 위탁한 사실은 앞에서 본 바와 같으나, 위와 같은 사실만으로 피고가 향후에도 계속 원고들에게만 김해시의 생활폐기물 등의 수집·운반을 전담하게 하겠다는 등의 공적인 견해표명을 하였다고 보기는 부족하고, 달리 피고가 공적인 견해표명을 하였다고 볼 증거가 없으므로, 원고의 위 주장은 나머지 점에 관하여 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

3) 사유재산권 침해 및 근로자들의 이익 침해 주장

살피건대, 위 인정사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 공고처분에 의하여 신규 대행업체가 선정되면 원고들의 청소대행구역이 각 40% 정도 감소하게 되어 환경미화원 등 근로자나 수집운반차량 등의 장비 중 약 40%가 남게 될 것이나, 이는 피고가 김해시의 생활폐기물 등을 적정하게 처리하기 위하여 폐기물처리업체를 늘리는 과정에서 불가피하게 수반되는 것인 점, ② 피고가 매년 원고들에게 환경미화원 등의 퇴직급여 충당금과 장비유지비 및 장비의 감가상각비를 청소대행 용역비에 포함하여 지급하여 왔으므로, 원고들의 재산상의 손실이 수인할 수 없을 정도로 크다고 보기 어려운 점, ③ 피고는 이 사건 공고처분 당시 신규 대행업체가 기존 대행업체의 잉여 환경미화원 및 운전원을 고용조건의 변화 없이 우선 고용승계 하는 조건을 부가함으로써 고용승계가 이루어질 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 공고처분이 원고들의 사유재산권이나 근로자들의 이익을 침해하여 위법하다고 할 수 없으므로, 원고의 위 주장도 이유 없다.

4) 비례의 원칙 위배 및 재량권 남용 주장

증인 허○○의 증언, 갑 3, 7호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고들이 약 23년 동안 김해시에서 발생하는 생활폐기물 등을 적절하게 수집·운반하여 온 사실, 김해시의 연간 생활폐기물 등의 증가량이 0.27% 이내이고, 원고들이 보유하고 있는 장비 및 인원만으로도 증가되는 생활폐기물 등을 수집·운반하기에 부족함이 없는 사실, 원고들이 약 23년 동안 김해시의 생활폐기물 등을 수집·운반하여 오면서 향후에도 계속 원고들만 김해시의 생활폐기물 등을 수집·운반할 수 있을 것이라는 사실상의 기대를 가지게 된 사정도 인정되므로, 피고로서도 장기간 형성되어온 원고들의 사실상의 기대에 비추어 점진적으로 신규 업체를 추가한다거나 원고들이 다른 시·도의 폐기물처리업체에게 적정한 가격으로 잉여 장비를 매각하거나 근로자들이 스스로의 판단에 의하여 이직할 상당한 시간적 여유를 부여하는 것이 바람직하다고 할 것이다.

그러나 한편, 위 인정사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 관계법령상 생활폐기물 등의 수집·운반 및 처리는 시장 등의 업무이고, 시장 등은 이를 스스로 처리하거나 조례가 정하는 바에 따라 폐기물처리업체에게 대행하게 할 수 있는바, 그 대행업체 수나 그 증감여부를 결정함에 있어서 행정청의 재량의 여지가 많은 점, ② 앞에서 본 바와 같이 생활폐기물 등의 수집·운반 및 처리는 공익성이 높게 요구되는 사업이고, 김해시의 생활폐기물 등의 현황에 비추어 신규 폐기물처리업체의 선정이 필요한 점, ③ 원고들이 1989년경부터 현재까지 약 23년 동안 김해시의 생활폐기물 등을 과점적으로 수집·운반해 오면서 다른 폐기물처리업체의 시장진입이 봉쇄되어 경쟁이 저해된 것으로 보이는 반면, 이 사건 공고처분에 따라 신규폐기물업체들이 시장에 진입함에 따라 경쟁이 촉진될 것으로 보이는 점 등을 종합해 보면, 이 사건 공고처분은 원고들의 사익과 피고가 달성하려는 공익 간에 비례의 원칙이 준수되고 있고, 피고의 재량 범위를 벗어나지 않은 것으로서 재량권 남용이 있다고 볼 수 없으므로, 원고의 위 주장도 이유 없다.

4. 결론

그렇다면, 이 사건 예비적 소는 부적법하므로 이를 각하하고, 원고들의 주위적 청구는 이유 없으므로 이를 기각한다.

재판장판사이일주

판사권순엽

판사김신영