울산지방법원 2013.10.10. 선고 2012구합2935 판결

가. 제3자 소송참가인(이하 '참가인'이라 한다)은 2007. 9. 13. 산업자원부 고시 제2007-14호로 울산 울주군 서생면 신암리 일원에 신고리원자력발전소 제3, 4호기를 건설하는 사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다) 실시계획의 승인을 받았다. 위 실시계획은 그 후 5차례에 걸쳐 변경승인되었다.

나. 참가인은 2010. 4. 8. 이 사건 사업과 관련하여 원자력발전소를 운용할 직원들이 거주할 사택(아파트 및 부대시설, 이하 '이 사건 사택'이라 한다)을 신축하기 위하여 울산 울주군 B 일원에 주택건설사업계획을 수립한 후 울주군수에게 승인을 신청하였는데, 울주군수는 2010. 7. 8. 참가인에게 승인을 하면서, ① 이 사건 사택의 부진입도로, 와 31번 국도의 연결부분을 건축물 사용검사 전까지 개설 완료하여야 하고, ② 이 사건 사택의 부진입도로와 31번 국도의 연결 계획은 부산지방국토관리청에 비관리청 도로 공사 시행허가를 득해야 하므로 국도연결 시행 전 세부적인 국도연결계획을 작성하여 부산지방국토관리청과 협의하여 공사를 시행하여야 한다는 내용의 승인조건을 붙였다.

다. 이에 참가인은 2011. 5. 20. 이 사건 사택의 부진입도로와 31번 국도와의 연결계획에 대하여 별지 도면 표시 '원설계위치' 부분과 같이 사택부지의 내부도로 중 오른쪽 하단 부분과 그곳에 가까운 지점인 31번 국도 부분을 연결하는 계획(이하 '이 사건 원설계계획'이라 한다)을 수립하여 부산지방국토관리청에 협의를 요청하였다.

라. 그러나 부산지방국토관리청은 2011. 7. 19. 참가인에게, 이 사건 원설계계획상 이 사건 사택의 부진입도로와 31번 국도의 연결 지점은 31번 국도의 평면곡선 반경(R=55)이 짧은 내리막 급커브구간으로, 교차로가 설치될 경우 시거불량 등으로 교통사고가 우려되므로 연결 지점으로는 부적합한 구간이라고 회신하였다.

마. 이에 참가인은 이 사건 사택의 부진입도로와 31번 국도의 연결 계획을 다시 수립하면서, 별지 도면 표시 '변경설계위치' 부분과 같이 사택부지의 내부도로 중 중간부분을 31번 국도의 직선 구간에 연결하는 계획(이하 '이 사건 변경설계계획'이라 한다)을 수립하였다.

바. 참가인은 이 사건 변경설계계획을 첨부하여 2011. 9. 30. 피고(산업자원부는 지식경제부, 산업통상자원부로 순차 변경되었다. 이하 명칭 변경에 관계없이 위 부의 장관을 피고라 한다)에게 별지 도면 표시 변경설계위치' 부분의 연결도로 부지 7,368를 사업구역에 포함시키는 내용으로, 이 사건 사업 실시계획 변경승인을 신청하였고, 이에 피고는 위 신청을 받아들여 2012. 2. 22. 지식경제부 고시 제2012-30호로 이 사건 사업 실시계획 변경승인(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

사. 한편, 원고는 울산 울주군 C 과수원 1,359㎡ 외 4필지 합계면적 3,094m(이하 '이 사건 토지'라 한다) 및 그 인근 토지의 소유자인데, 이 사건 변경 설계계획에 따라 이 사건 토지가 이 사건 사택의 부진입도로와 31번 국도의 연결도로로 편입되어, 2013. 2. 22. 중앙토지수용위원회의 수용재결을 통해 이 사건 토지가 수용되었다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 4호증(가지번호 포함, 이하 같다), 올나 제1 내지 7호증의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 소 중 주위적 청구 부분의 적법 여부

가. 행정소송법 제18조 제1항, 제20조 제1항, 행정심판법 제27조를 종합해 보면, 행정처분이 있음을 알고 처분에 대하여 곧바로 취소소송을 제기하는 방법을 선택한 때에는 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 취소소송을 제기하여야 하고, 행정심판을 청구하는 방법을 선택한 때에는 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 행정심판을 청구하고 행정심판의 재결서를 송달받은 날부터 90일 이내에 취소소송을 제기하여야 한다. 따라서 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 행정심판을 청구하지도 않고 취소소송을 제기하지도 않은 경우에는 그 후 제기된 취소소송은 제소기간을 경과한 것으로서 부적법하고, 처분이 있음을 안 날부터 90일을 넘겨 청구한 부적법한 행정심판청구에 대한 재결이 있은 후 재결서를 송달받은 날부터 90일 이내에 원래의 처분에 대하여 취소소송을 제기하였다고 하여 취소소송이 다시 제소기간을 준수한 것으로 되는 것은 아니다 (대법원 2011. 11. 24. 선고 2011두18786 판결 등 참조).

나. 이 사건에서, 을나 제6호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고가 2012. 3. 22.경 지식경제부 원전산업정책과와 참가인 등을 수신인으로 하여, 이 사건 처분의 변경을 요청하는 내용의 통지문을 내용증명 우편의 방법으로 발송한 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정 사실에 따르면, 원고는 2012. 3. 22.경 이 사건 처분이 있음을 알았다고 할 것인데, 원고는 그로부터 90일이 지난 후인 2012. 12. 6. 이 사건 소를 제기한 사실은 기록상 분명하므로, 이 사건 소 중 이 사건 처분의 취소를 구하는 주위적 청구 부분은 부적법하다.

다. 또한 을가 제1호증의 기재에 따르면, 원고는 2012. 12. 4. 중앙행정심판위원회에 이 사건 행정소송과 동일한 취지의 행정심판을 제기한 사실을 인정할 수 있는바, 위 행정심판청구 중 이 사건 처분의 취소를 구하는 주위적 청구 부분은 심판청구기간을 넘겨 청구한 부적법한 행정심판이므로, 원고가 위 행정심판재결서를 송달받은 날부터 90일 이내인 2012. 12. 6. 이 사건 소를 제기하였다고 하여, 이 사건 소 중 주위적 청구 부분이 다시 제소기간을 준수한 것으로 되지는 않는다.

3. 원고의 예비적 청구에 관한 판단 (이 사건 처분의 무효 여부)

가. 원고의 주장 요지

1) 참가인은 별지 도면 표시 '원설계위치' 부분의 31번 국도를 일부 확장하여 진입차선을 설치하거나 신호등, 과속방지턱 등을 설치하는 방법으로 안전상의 문제를 해결할 수 있음에도 이 사건 변경설계계획을 수립하였다. 원고는 이 사건 토지의 일부가 이 사건 사택의 부진입도로와 31번 국도의 연결도로에 편입됨에 따라 편입되지 않는 나머지 토지가 연결도로로 인해 두 부분으로 분리되어 효용가치가 떨어지는 피해를 입었다. 이 사건 변경설계계획을 반영한 피고의 이 사건 처분은, 이를 통하여 도로를 개설한다는 공익상의 목적이 있다고 하더라도, 그 도로는 참가인의 이 사건 사택의 부진 입도로로서 특정 집단의 이익을 위한 것에 지나지 않고, 반면 원고는 그에 비해 현저한 재산권의 침해를 입었으므로, 이 사건 처분은 공·사익의 비교형량상 무효사유가 있다(이하 '첫째 주장'이라 한다).

2) 이 사건 원설계계획에 따라 참가인이 개설 중이었던 연결도로는 90% 이상 시공되었고 피고가 종전에 한 이 사건 사업 실시계획 승인처분에 따라 토지수용절차도 이미 이루어졌는데, 이 사건 사업 실시계획이 취소되거나 무효로 되지 않은 상태에서 중복하여 도로를 개설하기 위해 수립한 이 사건 변경설계계획을 반영한 이 사건 처분은 중대·명백한 하자가 있다. 또한 이 사건 원설계계획에 따라 개설 중이었던 도로가 위험성으로 인하여 사용할 수 없다면 피고는 당초 이 사건 사업 실시계획에서 하자 있는 처분을 한 것이고, 이 사건 처분은 위와 같은 하자를 보완하거나 치유하기 위한 것에 불과한 것이어서 역시 중대 명백한 하자가 있어 무효사유가 있다(이하 '둘째 주장'이라 한다).

나, 판단

1) 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설 ·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안 결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지는 것이지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획 결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 되고(대법원 2007. 4. 12. 선고 2005두1893 판결 등 참조), 하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위하여는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다(대법원 1995. 7. 11. 94누4615 판결 등 참조).

2) 이 사건에서, 앞서 본 사실과 증거에 이 법원의 현장검증 결과, 이 법원의 부산지방국토관리청에 대한 사실조회 결과 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음 사정들 즉, ① 별지 도면 표시 '변경설계 위치'에서 '원설계위치' 방향의 31번 국도는 왕복 1차선이자 내리막길로 S자 굴곡이 형성되어 있어 이 사건 원설계계획상 이 사건 사택의 부진입도로와 31번 국도의 연결 지점에 위 도로를 연결하는 경우에 차량 진행시 위 연결 지점에 인접하여 시야가 막히는 등 위험성이 있는 점, ② 반면에 이 사건 변경 설계계획상 연결도로 개설 지점은 평면 직선구간으로 시야가 확보되어 위험성이 상당히 줄어든 점, ③ 교차로는 시거확보가 우선으로 직선의 선형이 바람직하고 부득이 곡선부에 교차로를 설치하는 경우 최소곡선 반지름(R=140m) 이상 확보해야 하는바, 31번 국도의 선형을 변경하지 않고서 단순히 도로를 확장하여 진입 차선을 설치하는 방법만으로는 이 사건 원설계계획상 안전성이 보장되지 않는 점, ④ 이 사건 원설계계획의 연결지점에 신호등이나 과속방지턱을 설치하는 방법만으로는 이 사건 원설계계획의 안전상 문제점이 해결된다고 단정할 수 없는 점 등을 미루어 보면, 이 사건 처분은 이 사건 원설계계획의 안전상 위험성을 보완한 이 사건 변경설계계획을 반영하여 이 사건 사업 실시계획을 변경 승인한 것으로서 공공의 필요가 있다고 할 것이고, 그렇다면 이 사건 토지가 이 사건 처분으로 인해 두 부분으로 되어 효용이 감소한다고 하더라도, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 이익형량의 정당성과 객관성을 명백하게 결여 하였다.고 볼 수는 없는바, 원고의 위 첫째 주장은 이유 없다.

3) 또한, 이 사건 사업 실시계획이 취소되거나 무효로 되지 않은 상태에서 이 사건 변경설계계획을 수립하고 이를 위한 이 사건 처분을 한다고 하여 이 사건 처분에 중대·명백한 하자가 있다고 할 수 없고, 이 사건 원설계계획으로 개설하려던 도로가 이 사건 사택의 부진입도로와 31번 국도의 연결문제로 사용될 수 없다고 하여 이 사건 사업 실시계획이 위법하다고 단정할 수 없으며, 더욱이 가사 이 사건 사업 실시계획에 하자가 있다고 하더라도, 그 하자를 보완하기 위한 이 사건 처분에 중대·명백한 하자가 있다고 할 수도 없으므로, 원고의 위 둘째 주장도 모두 이유 없다.

4. 결론

따라서, 이 사건 소 중 주위적 청구 부분은 부적법하므로 각하하기로 하고, 원고의 예비적 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.