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사건
2006누26563 시정명령 및 과징금납부명령 취소청구
원고
1. 주식회사 하림
2. 주식회사 마니커
3. 주식회사 체리부로,
4. 주식회사 동우
5. 한강씨엠 주식회사
6. 주식회사 해마로식품
7. 성화식품 주식회사
8. 주식회사 신명
9. 주식회사 우림인티그레이션
10. 주식회사 키토랑
11. 주식회사 육성
12. 주식회사 플러스푸드
13. 주식회사 대연
14. 주식회사 올품
15. 주식회사 금계
16. 사단법인 한국계육협회
피고
공정거래위원회
변론종결
2008. 6. 26.
판결선고
2008. 7. 24.
주문
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
청구취지
피고가 2006, 9. 28., 가. 원고 주식회사 하림(이하 '하림'이라고만 하고 나머지 원고들의 회사명에서도 '주식회사'라는 기재를 생략한다), 마니커, 체리부로, 동우, 한강씨엠, 해마로식품, 성화식품, 신명, 우림인티그레이션, 키토랑, 육성, 플러스푸드, 대연, 올품에 대하여 의결 제2006-217호로 한 별지 제1목록 기재 처분,
나. 원고 하림, 마니커, 체리부로, 동우, 키토랑, 금계에 대하여 의결 제2006-218호로 한 별지 제2목록 기재 처분,
다. 원고 하림, 마니커, 체리부로에 대하여 의결 제2006-219호로 한 별지 제3목록 기재 처분.
라. 원고 사단법인 한국계육협회(이하 '원고 계육협회'라고만 한다)에 대하여 의결 제2006-220호로 한 별지 제4목록 기재 처분을 각 취소한다.
이유
1. 처분의 경위
1. 원고들의 적격성 및 일반 현황
원고 계육협회를 제외한 나머지 원고들(이하 편의상 '원고회사들'이라고만 한다) 및 농업협동조합중앙회(이하 '농협'이라 한다)는 각기 닭고기의 사육·가공 · 판매업을 영위하는 자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '공정거래법'이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당하고, 그 일반 현황은 아래 〈표 1>과 같다.
〈표1> 원고회사들 및 농협의 일반 현황(2004.12.31. 현재)
(단위 : 백만 원, 명)
원고 계육협회는 1987. 6. 10. 닭고기 유통구조 개선, 닭고기 품질 향상을 통한 국민보건 향상 및 축산 진흥을 도모할 목적으로 설립된 단체로서 공정거래법 제2조 제4호 가 규정하는 사업자단체에 해당된다. 2005. 5. 16. 현재 원고 계육협회의 회원사는 도계육 계열화 사업자(17개), 가금처리사업자(10개), 도계육 사육농가 (23개), 사료농가 등 총 157개이다. 원고 계육협회는 회장, 부회장, 이사, 감사 등의 임원 조직과 아울러 별도의 사무실 및 상근 직원을 두고 있고, 아래 〈표 2>와 같이 주요 의사결정기구로 총회, 이사회, 통합경영분과위원회, 가금처리분과위원회, 육가공분과위원회 등을 설치·운영하고 있다.
<표2> (단위 : 백만원, 명)
2. 시장의 구조 및 현황
가. 닭고기 산업의 특징 닭고기는 일반 농축산물처럼 수요·공급이 비탄력적이어서 공급물량이 조금만 넘치거나 부족해도 가격이 폭등하거나 폭락하고, 냉동보관시 가치가 급격히 하락하는 점, 신선육 상태에서의 저장 기간이 7일 정도밖에 되지 않고, 냉동제품을 냉장으로 전환하여 판매하는 것이 현행 식품위생법상 허용되지 않으므로 장기 보관이 매우 어렵다는 점 등을 감안하면 닭고기 산업은 전형적인 저부가가치 산업인 동시에 낙후산업에 해당한다.
나. 닭고기 시장의 구조 닭고기의 생산 및 가공 분야에 참여하는 사업자는 도계육 계열화사업자와 임도계업자로 구분되는데, 2005년 현재 도계육 계열화사업자는 원고회사들을 포함한 17개, 임도계업자는 약 40개가 존재한다. 도계육 계열화사업자란 닭고기의 사육에서 도계, 가공, 판매 등을 모두 통합하여 경영하고 관리하는 사업자를 말하고, 임도계업자란 단순히 도계장만을 소유하고 산지 수집상 등으로부터 도계를 의뢰받아 임도계비만을 지급받고 도계를 해주는 사업자를 말한다.2) 도계육 계열화사업자는 위탁계약에 따라 닭사육에 필요한 병아리, 사료, 약품, 사육기구 등 제반 재료를 사육농가에게 제공하고, 사육농가는 사육된 생닭을 도계육 계열화사업자에게 닭 1마리당 일정한 위탁수수료(평균 140~150원/kg)를 지급받고 공급하여 준다. 도계육 계열화사업자인 원고회사들은 생닭 시세가 기존 가격인 1,500원보다 높게 유지될 경우에는 사육농가에게 추가로 시세보너스(kg당 10원) 등을 지급한다.
다만, 사육농가가 공급하는 생닭이 부족할 경우 도계육 계열화사업자는 일반농가로부터 생닭을 구입하기도 한다.
도계육 계열화사업자는 대부분 중소업체들로서 매출액 규모가 1,000억 원 이하로 당기 순이익은 5% 미만인데, 가장 대표적인 도계육 계열화사업자인 원고 하림은 2004년 매출액이 3,853억 원이나, 당기 순이익은 매출액의 3.4%인 133억 원에 불과하다.
다. 관련 닭고기 상품의 종류별 현황
국내 닭고기 상품시장은 생닭의 품종과 크기, 가격, 용도 등에 따라 도계육, 삼계육, 육가공품 시장으로 구분된다.
도계육은 통상 1.6년의 부화 및 사육기간을 거친 무게 1.5kg 전후의 생닭을 도계장에서 1차로 손질한 상태의 무게 약 1.0kg, 가격 2,500원(2005년 평균 공장도가격)의 신선육을 의미하고, 이는 주로 통닭, 닭볶음탕 등의 용도로 소비된다. 이러한 도계육은 가공형태 및 수요처의 요구에 따라 통닭, 부분육, 절단육, 염지육 등으로 나뉜다. 삼계육은 통상 2개월의 부화 및 사육기간을 거친 무게 1.0kg 미만의 생닭을 도계장에서 1차로 손질한 상태의 무게 약 0.5kg, 가격 1,600원(2005년 평균 공장도가격)의 신선육을 의미하고, 이는 대부분 삼계탕으로 소비된다.
육가공품은 닭고기를 원료로 한 햄, 소시지, 기타 패스트푸드 제품을 말하는데, 통상 생닭을 도계장에서 도계한 후 재가공단계를 거쳐 생산된다.
도계육용과 삼계육용 생닭은 그 품종과 사육농가가 각각 다르고, 상품시장별 생산 및 공급, 수요업체가 구분되어 있는바, 도계육은 닭고기 생산 17개 계열화 사업자가 취급하고 있고, 삼계육은 원고 하림, 동우, 키토랑, 금계 등의 사업자만이 생산하고 있으며, 닭고기 육가공제품은 가공시설을 보유하고 있는 원고 하림, 마니커, 체리부로, 성화식품 및 농협 등이 생산 및 취급을 하고 있다.
2004년 국내 닭고기 도계실적은 4억 9,977만 마리 정도로서 도계육이 4억 337만 마리(80.7%), 삼계육이 7,700만 마리(15.4%)이다.3) 도계육의 시장점유율을 보면 도계육 계열화사업자들이 87.4%를 차지하고 있고(특히 시장점유율 상위 4개사인 원고 하림, 마니커, 체리부로, 동우의 점유율 합계는 42.8%이다), 원고 계육협회의 회원사들이 78.8%를 차지하고 있다. 삼계육의 경우 시장점유율을 보면 도계육 계열화사업자들이 77.3%를 차지하고 있고 원고 계육협회의 회원사들이 60.4%를 차지하고 있다.
〈표3> 2004년 도계육 및 삼계육의 시장점유율(연간도계실적 기준)
(단위 : 천수, %)
국내 닭고기 육가공품의 시장규모는 아래 〈표 4)와 같이 매출액 기준 약 1,731억 원(2005년 기준)으로서 냉동제품이 782억 원(45%), 냉장제품이 766억 원(44%), 상온제품이 182억 원(11.0%)을 차지하고 있고, 해당시장에 약 60개 중소업체가 참여하고 있다.
<표4> 닭고기 육가공품 업체별 및 제품별 시장점유율(2005년 매출액 기준)
(단위 : 백만 원, %)
닭고기는 보통 대리점, 체인본부, 할인점과 백화점 등의 대형유통업체, 단체급식 등으로 유통되는데, 닭고기 공급량 중 대리점, 체인본부, 단체급식 등이 약 70%, 할인 점과 백화점 등의 대형유통업체가 약 30%를 차지하고 있다. 닭고기 유통업체는 공급업체와 대부분 복수거래를 하고 있어 닭고기 구매가격 협상에서 유리한 위치에 있다.
라. 가격결정 구조
(1) 도계육의 경우
원고 계육협회가 생계시세5) 및 운반비 등을 기반으로 한 도계육가격 결정식 6)에 의하여 협회 게재 도계육 가격을 산출하고, 이를 원고 계육협회의 홈페이지에 게재한다. 각 도계육 사업자들은 위 게재가격을 기준으로 확보한 물량, 거래처의 재고상황, 주문 물량 등 닭고기의 수급상황을 감안하여 거래처별로 할인폭을 정하고, 이 할인폭에 따라 개별적, 구체적으로 도계육 가격을 정한다.
(2) 삼계육의 경우 삼계육의 가격결정구조를 살펴보면 원고 계육협회의 홈페이지 게재(고시)가격과 삼계 계열업체들이 실제로 공급하는 가격인 유통가격으로 구분할 수 있다.
원고 계육협회의 홈페이지에 게재되는 가격은 매일 삼계 거래의 기준이 되는 가격으로서 2000. 9.부터 삼계 시세를 게재하기로 협회장의 승인을 득한 후, 같은 해 11월부터 5개 삼계 계열화사업자(원고 하림, 동우, 키토랑, 금계, 올품)의 희망가격을 조사하여 매주 1~2회(월 또는 목요일) 생계 시세와 함께 오늘의 시세로 게재하고 있다.
한편, 유통가격은 공급업체 확보 물량, 할인점 등 거래처의 재고상황과 주문물량 등 삼계의 수급상황을 감안하여 위 게재가격에서 할인폭이 조정된 실제 거래가격으로서, 위 게재 가격 대비 시기별로 1마리당 10~16% 정도 낮은 가격으로 거래되고 있다.
(3) 육가공품의 경우 닭고기 육가공품 유통구조를 살펴보면, 실수요처, 할인점 등 유통업체, 체인본부 및 중간도매상인 대리점 등으로 구분되는데 원고 하림의 유통경로를 보면, 매출액 기준으로 실수요처 26%(228억 원), 할인점 25%(235억 원), 체인본부 20%(189억 원), 대리점 15%(144억 원) 등이다. 닭고기 육가공품 생산업체는 실수요처, 할인점, 대리점 등과의 협상을 통해 대금결제방법, 주문량 등 거래조건에 따라 거래처별로 다소 상이한 가격으로 판매하고 있으며, 판매 제품의 규격과 종류 등에 따라 육가공품 가격을 다양하게 책정하고 있다.
3. 가격 등의 합의 및 실행
가. 도계육 관련 합의 원고 계육협회는 원고 하림 등 4개사 사장단의 합의에 따라 2004. 3. 10. 원고 하림 등 7개사의 임원을 대상으로 유통소위원회를 구성하였다. 원고 금계를 제외한 나머지 원고회사들과 농협 등 15개 회사들은 2004. 3. 25. 유통소위원회 회합을 시작으로 2004. 8. 31.까지 수차 회합을 하여, 향후 1년간 백화점, 할인점, 수퍼마켓 등의 거래처에 대하여 서로 불가침하기로 하고(거래처 제한 합의), 도계육 가격을 결정하는 요소들인 제비용을 일정부분 인상하거나 생계시세의 하한을 설정하기로 하며(가격인상 합의), 닭고기 수급조절을 위해 도계육의 일정부분을 냉동창고에 비축하기로 하는 행위(출고량조절 합의)를 합의(다만, 원고 대연은 출고량조절을 위한 합의에는 불참하였다) 한 사실이 있고, 19차례에 걸쳐 위 합의내용을 각 실행하고 이를 유지, 점검하기 위해 회합을 한 사실이 있다.
한편 2004. 4. 14. 유통소위원회 회의에서는 도계에 필요한 제경비 인상과 도계육가격고시 등을 주요 내용으로 하는 도계육시세 게재방안 안건이 상정되어 참석위원(7명) 전원 동의로 의결되었고, 원고 계육협회는 2004. 4. 26. 위와 같이 합의한 닭고기 도계육 시세 결정 · 변경 내용(적용호수, 산출공식, 적용수율, 제비용) 등을 문서로 구성 사업자에게 통지하였다.
나. 삼계육 관련 합의 원고 하림, 마니커, 체리부로, 동우, 키토랑의 사장단은 2004. 5. 14. 회합을 갖고 삼계의 수급조절 등을 통한 가격안정화의 원활한 추진을 도모하기 위해 원고 계육협회 내에 삼계소위원회를 설치·운영하기로 합의하였고, 이후 원고 하림, 체리부로, 동우, 키토랑, 금계, 올품 및 동성 등의 7개 사업자로 삼계소위원회가 구성되었다. 원고 하림, 마니커, 체리부로, 동우, 키토랑, 금계 등은 2004. 6. 4.부터 2005. 1. 14.까지 수차 삼계소위원회에서 회합을 갖고 그 다음 주의 삼계시세, 가격할인폭 및 출고량 조절 등을 미리 합의 결정하였다. 또한, 원고 계육협회는 위와 같이 매주 합의 결정한 삼계시세 가격을 매주 월요일 자신의 홈페이지 초기 화면의 시세정보 서비스 화면에 게재하였으며, 위 원고들은 홈페이지에 고시된 삼계가격을 기준으로 각각 자기의 거래처와 거래한 사실이 있다.
다. 육가공품 관련 합의 원고 하림, 마니커, 체리부로 및 농협은 원고 계육협회 내에 육가공소위원회를 구성한 다음, 2004. 10. 7.부터 2005. 3. 9.까지 5차례에 걸친 실무회의에서 후라이드(600g), 닭다리 후라이드(1kg), 스모크(550g) 등 품목의 판매단가 및 판매장려금 수준에 대해 상호 정보를 교환하고 가격인상 방안을 논의한 후 최저 판매가격에 대한 합의를 하였고, 그 기간중 위 제품들의 공급가격을 위와 같이 합의한 최저 공급가격(후라이드 600g 3,100~3,200원, 닭다리 후라이드 1kg 6,500원, 스모크 550g 3,000원)보다 높은 수준에서 책정하여 자사의 거래처와 거래하였다.
4. 피고의 이 사건 처분
가. 도계육 관련 처분(이하 '이 사건 제1처분'이라 한다)
피고는, 원고 금계를 제외한 나머지 원고회사들과 농협 등 15개 회사들이 위와 같이 도계육 가격의 결정요소인 제비용의 인상 및 생계비의 하한을 설정하기로 하며, 출고량을 조절하는 내용의 합의를 한 것은 공정거래법 제19조 제1항의 부당한 공동행위에 해당된다고 보아, 원고 금계를 제외한 나머지 원고회사들에 대하여 별지 제1목록 기재 시정명령 및 과징금납부명령을 하였다.
피고가 과징금을 산정한 기준 및 내역은 다음과 같다.
① 과징금 부과 여부 닭고기의 가격변동이 심한 점을 고려하여 농림부가 닭고기의 수급조절 및 가격 안정을 위한 정책 등을 1999년부터 지속적으로 시행하여 오고 있고, 도계육의 일부 제비용을 인상한 것은 사실이나 생계할인으로 인하여 그 인상효과가 매우 미미하며, 각 업체들은 원고 계육협회의 게재가격을 기준으로 공급물량, 거래처의 재고상황, 주문물량 등을 감안하여 거래처별로 각기 달리 도계육 가격을 정하고 있다는 점 등을 고려하면, 이 건 공동행위는 경쟁제한 효과와 효율성 증대효과를 동시에 발생시킬 수 있는 경우로서 참가사업자들이 행위의 위법성을 크게 인식하지 못하였고, 경쟁제한 효과와 그 파급효과가 그다지 크지 않다는 점을 인정할 수 있으므로, 원고 한강씨엠, 해마로식품, 성화식품, 신명, 우림인티그레이션, 키토랑, 육성, 플러스푸드, 대연, 올품 및 농협에 대하여는 과징금을 부과하지 않기로 한다.
다만, 원고 하림, 마니커, 체리부로, 동우는 합의 및 실행행위를 주도적으로 행하고 서로 이행 여부를 감시한 점 등을 고려하여 볼 때 그 비난가능성이 크므로 과징금을 부과한다.
② 기본과징금
'매우 중대한 위반행위'에 해당하므로 부과기준율 3.5%를 적용한다.
원고 하림 : 142,414,000,000원 X 3.5% = 4,984,490,000원
원고 마니커 : 63,736,000,000원 X 3.5% = 2,230,760,000원
원고 체리부로 : 32,518,000,000원 × 3.5% = 1,138,130,000원
원고 동우 : 66,300,000,000원 X 3.5% = 2,320,500,000원
③ 의무적 조정과징금 해당사항이 없어 기본과징금과 동일하다.
④ 임의적 조정과징금
원고 하림, 마니커, 체리부로, 동우가 조사에 적극협력한 점, 위반행위를 자진시정한 점, 정부의 시책이 동인이 되어 위반행위가 이루어진 점 및 원고 체리부로의 경우 법원의 화의인가결정이 이미 내려진 바 있어 재정적으로 과징금 부담능력이 부족하다고 볼 수 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 50%를 감액한다.
원고 하림 : 2,492,245,000원
원고 마니커 : 1,115,380,000원
원고 체리부로 : 569,065,000원
원고 동우 : 1,160,250,000원
⑤ 부과과징금의 결정
닭고기 사업은 전형적인 저부가가치 사업으로서, 과징금이 부과될 경우 계열화 업체 뿐만 아니라 이와 위탁계약을 체결하여 닭을 사육하고 있는 사육농가의 생존 자체가 위험해질 수 있고, 2003년 말 조류 인플루엔자의 발생으로 닭고기 계열화 사업자의 매출이 급감하였고, 이는 동시에 사육농가의 피해로 이어졌는바, 이러한 불황을 타개하기 위한 부득이한 수단으로 공동행위를 한 측면이 있으며, 일부 제비용을 인상하였다 하더라도 생계할인으로 그 인상효과가 매우 미미하고, 사육농가에게 시세보너스를 안정적으로 지급하고 있는 점을 인정할 수 있어 이 건 행위로 인한 부당이득 규모가 미미하다고 할 수 있으므로, 위 임의적 조정과징금의 50%를 감액한다.
원고 하림 : 1,246,000,000원
원고 마니커 : 557,000,000원
원고 체리부로 : 284,000,000원
원고 동우 : 580,000,000원
나. 삼계육 관련 처분(이하 '이 사건 제2처분'이라 한다)
피고는, 원고 하림, 마니커, 체리부로, 동우, 키토랑, 금계가 위와 같이 삼계시세, 가격할인폭 및 출고량 조절 등을 합의한 것은 공정거래법 제19조 제1항의 부당한 공동행위에 해당된다고 보아, 위 원고들에 대하여 별지 제2목록 기재 시정명령을 하였다 (다만 앞서 본 것과 같은 닭고기 산업의 특수성 및 위 합의의 경위 등을 참작하여 과징금을 부과하지는 않았다).
다. 육가공품 관련 처분(이하 '이 사건 제3처분'이라 한다)
피고는, 원고 하림, 마니커, 체리부로 및 농협이 위와 같이 닭고기 육가공품의 최저 판매가격에 대한 합의를 한 것은 공정거래법 제19조 제1항의 부당한 공동행위에 해당된다고 보아, 위 원고들에 대하여 별지 제3목록 기재 시정명령을 하였다(다만 앞서 본 것과 같은 닭고기 산업의 특수성 및 위 합의의 경위 등을 참작하여 과징금을 부과하지는 않았다).
라. 원고 계육협회 관련 처분(이하 '이 사건 제4처분'이라 한다)
피고는, 원고 계육협회가 위와 같이 협외 내부기구를 통하여 사업자들과 공동으로 도계육 및 삼계육 시세를 결정 또는 인상하기로 합의한 것은 공정거래법 제26조 제1항 제1호의 부당한 공동행위에 해당된다고 보아, 원고 계육협회에 대하여 별지 제4목록 기재 시정명령을 하였다(다만 앞서 본 것과 같은 닭고기 산업의 특수성 및 위 합의의 경위 등을 참작하여 과징금을 부과하지는 않았다).
[인정근거] : 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1 내지 47호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
II. 이 사건 각 처분의 적법 여부에 대한 판단
1. 원고들의 주장
가. 이 사건 각 처분에 공통된 주장
농수산물 및 축산물 시장에 대해서는 시장경제원리를 그대로 적용할 수 없으므로 시장경제원리가 원칙대로 적용되는 것을 전제로 한 공정거래법 관련 규정은 적용이 배제되거나 자제되어야 한다.
나. 이 사건 제1처분에 관련된 주장 '출고량조절 합의'는 농림부장관의 위탁을 받은 농협 산하 가금수급안정 위원회의 행정지도에 따른 것이었으므로 공정거래법 제58조에 따라 공정거래법이 적용될 수 없다.
'거래처제한 합의'는 가격인상 합의를 수행하기 위한 수단적 의미를 가지는 것에 불과하므로 독자적인 경쟁제한성이나 위법성을 가진다고 볼 수 없다.
출고량조절 합의, 거래처제한 합의, 가격인상 합의로 인한 경쟁제한효과보다 닭고기 시장의 가격안정을 통하여 산업 전체의 붕괴를 막아 국민경제의 균형발전을 도모하고 소비자 후생을 증진시키는 효과가 훨씬 크므로 부당한 공동행위에 해당하지 아니한다.
설사 위 각 합의가 부당한 공동행위에 해당한다 하더라도 경쟁제한효과가 그리 크지 아니하고 그로 인한 부당이득도 거의 없다는 점을 고려하면 과징금납부를 명한 것은 재량권을 일탈, 남용한 것이다.
다. 이 사건 제2, 3처분에 관련된 주장
피고가 과징금을 부과하지 않기로 하면서 들었던 사정들(닭고기산업의 특수성, 각 합의의 경위, 부당이득의 규모 등)을 고려하면 삼계육 및 육가공품 관련 합의의 경우 경쟁제한성이 없음이 명백하다.
라. 이 사건 제4처분에 관련된 주장
농림부장관이 농수산물유통 및 가격안정화에 관한 법률(이하 '농안법'이라 한다)이 규정하고 있는 예시가격제도를 시행하지 아니하여 원고 계육협회가 그 권한을 대신하여 본연의 임무를 수행한 것에 불과하므로 위법한 행위라고 볼 수 없다.
2. 관련법령
별지 제5목록 기재와 같다.
3. 판단
가. 이 사건 각 처분에 공통된 주장(공정거래법 적용의 배제 및 자제)에 대하여
(1) 1999. 2. 5. 법률 제5813호로 개정되기 전의 구 공정거래법 제2조 제1호는 공정거래법의 적용대상이 되는 '사업자'의 범위를 구체적으로 열거하는 방식을 취하고 있었으나, 무한경쟁시대를 맞이하여 공정거래법이 시장경제 창달의 역할을 충실히 수행하고 경쟁질서가 모든 경제활동 영역에 확산될 수 있도록 법 적용이 배제되는 사업자의 범위와 행위유형을 축소하기 위하여 8), 1999. 2. 5. 법률 제5813호로 개정된 이후의 공정거래법 제2조 제1항은 종전의 열거방식과 달리 '제조업, 서비스업, 기타 사업을 행하는 자'를 사업자로 본다고 규정하고 있다. 따라서 적어도 위와 같이 개정된 이후의 공정거래법은, 제58, 59, 60조에서 정하고 있는 적용제외사유에 해당하지 아니하는 이상, 사업을 영위하는 모든 사업자에 대하여 적용되는 것으로 봄이 상당하다.
살피건대 원고들이 주장하고 있는 묵시적 적용제외 이론은 미국의 판례에서 비롯된 것으로서 그와 법제가 서로 다른 우리 나라의 공정거래법의 해석에 이를 그대로 원용하기는 어렵다. 원고들은 우리 판례가 묵시적 적용제외 이론을 '확립된 판례'로서 인정하고 있다고 주장하면서 그 근거로 대법원 2005. 9. 9. 선고 2003두11841 판결(이른바 '제주도관광협회 사건')을 들고 있다. 그러나 위 판결이 설시하고 있는 내용은 "사업자단체에 의한 가격결정행위가 일정한 거래분야의 경쟁이 감소하여 사업자단체의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하는 행위, 즉 공정거래법 제26조 제1항 제1호, 제19조 제1항 제1호의 '사업자단체의 가격을 결정·유지 또는 변경하는 행위에 의하여 일정한 거래분야의 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위'에 해당하더라도, 이로 인하여 경쟁이 제한되는 정도에 비하여 공정거래법 제19조 제2항 각 호에 정해진 목적 등에 이바지하는 효과가 상당히 커서 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형 있는 발전을 도모한다는 공정거래법의 궁극적인 목적에 실질적으로 반하지 아니하는 예외적인 경우에 해당한다면9), 부당한 가격제한행위라고 할 수 없다"는 것으로서, 어떠한 '특정한 산업 자체'에 대하여 공정거래법의 적용을 배제하거나 자제하는 것을 인정하는 취지가 아니라, 다만 '개개의 행위'의 내용, 효과 등을 구체적으로 살펴서 부당한 공동행위에 해당되는지 여부를 개별적으로 살펴보아야 한다는 취지에 불과하므로, 묵시적 적용제외 이론이 확립된 판례로서 인정되고 있다는 원고들의 주장은 받아들이기 어렵다.
한편, 우리 공정거래법은 제58조에 '다른 법률 또는 그 법률에 의한 명령에 따라 행하는 정당한 행위'라는 일반적인 적용제외사유를 규정하고 있으므로, 묵시적 적용제외 이론은 우리 공정거래법의 적용에 있어서는 제58조의 적용 여부라는 측면에서 접근하는 것이 타당하다. 그런데 위 조문에서 말하는 '정당한 행위'란 당해 사업의 특수성으로 경쟁 제한이 합리적이라고 인정되는 사업 또는 인가제 등에 의하여 사업자의 독점적 지위가 보장되는 반면 공공성의 관점에서 고도의 공적규제가 필요한 사업 등에 있어 자유경쟁의 예외를 구체적으로 인정하고 있는 법률 또는 그 법률에 의한 명령의 범위 내에서 행하는 필요 최소한의 행위를 말하는 것인바(대법원 2007. 1. 11. 선고 20043304 판결 참조), 원고들이 들고 있는 농안법 및 축산법의 규정들이 위와 같은 의미에서 자유경쟁의 예외를 구체적으로 인정하고 있는 법률에 해당된다고 볼 수는 없다.
나. 이 사건 제1처분에 관련된 주장에 대하여
(1) 출고량조절 합의에 대하여 증인 A의 증언만으로는 원고 금계, 대연을 제외한 나머지 원고회사들과 농협 등이 농림부장관의 위탁을 받은 농협 산하 가금수급안정위원회의 행정지도에 따라 앞서 본 출고량조절 합의를 하고 이를 실행하였다는 점을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다 오히려 위 회사들의 임원은 위 출고량조절 합의가 그 이전인 2003. 1.부터 2.경까지 사이에 조류인플루엔자의 발생에 따른 농림부의 농협을 통한 수매냉동비축과는 별개로 이루어졌다는 사실을 자인하고 있다. 을 제48호증(각 가지번호 포함)의 기재 참조}.
(2) 거래처제한 합의에 대하여 위 거래처제한 합의의 내용 및 성격 등에 비추어 볼 때 위 합의가 가격인상 합의를 수행하기 위한 수단적 의미를 가지는 것에 불과하다고 볼 수는 없다.
(3) 각 합의에 공통된 주장들에 대하여 먼저 부당한 공동행위에 해당되지 않는다는 주장에 관하여 본다. 도계육 시장점 유율의 대부분을 차지하고 있는 원고회사들이 모두 참여하여 출고량조절, 거래처제한, 가격인상 등의 합의를 하였고, 합의사항이 준수되고 있는지에 관하여 상호간에 감시 및 정보교환을 하였던 점 등의 사정에 비추어 보면, 위 각 합의로 인하여 도계육 관련 시장에서 경쟁이 제한되는 정도가 매우 컸음을 인정할 수 있다. 반면 닭고기산업의 특수성, 각 합의 당시 시장 상황 등 원고회사들이 주장하는 점들을 모두 고려한다 하더라도, 그로 인한 국민경제의 균형발전, 소비자 후생 증진 등의 효과가 앞서 본 경쟁제 한효과보다 더 크다고는 볼 수 없다.
다음으로 재량권의 일탈, 남용 주장에 관하여 보건대, 앞서 본 위 각 합의의 성격 및 파급효과의 중대성, 피고가 이미 원고회사들이 주장하는 사유들을 상당 부분 감안하여 과징금의 액수를 대폭 감액하였던 점(피고가 최종적으로 부과한 과징금은 관련 매출액의 1%에도 미달하는 금액이다) 등을 고려하면 재량권을 일탈, 남용한 것으로 보기는 어렵다.
다. 이 사건 제2, 3처분에 관련된 주장에 대하여 위기 상황을 극복하기 위한 자구 노력에 불과하였다거나 생계할인으로 인하여 가격인상효과가 미미하였다는 등 이 부분 처분과 관련하여 원고회사들이 주장하고 있는 사정들은, 과징금 부과 여부 등에서 참작할 사유는 될 수 있어도 부당공동행위의 성립에 영향을 주는 사유라고는 볼 수 없다.
라. 이 사건 제4처분에 관련된 주장에 대하여.
원고 계육협회가 농림부장관을 대신하여 농안법상의 예시가격제도를 시행할 권한을 행사할 수 있는 법률적인 근거를 찾을 수 없다.
II. 결론
그렇다면 이 사건 각 처분은 정당하므로 원고들의 청구를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사
재판장판사이성보
판사반정우
판사조건주
주석
1) 원래 상호는 주식회사 하림씨앤에프였는데 2006. 8. 10. 현재의 상호로 변경되었다.
2) 농림부는 닭고기 생산과 유통을 통합 경영하여 경영효율을 극대화하고 도계육 사육농가에게 일정 수익을 보장하는 등 육계산업의 안정적인 발전을 유도하기 위해 각 사업자 및 사육농가가 계열화하도록 1991년부터 1994년까지 약 1,026억 원을 지원한 바 있다.
3) 나머지 3.9%(1,939만 마리는 토종닭 등이 차지하고 있다.
4) 기타는 OEM 업체들이다.
5) 산지유통인의 전일 매매시세를 기준으로 결정하는데, 보통 원고 계육협회가 원고 하림, 마니커, 체리부로, 동우, 한강씨엠, 해 마로식품 등 8개 도계육 계열화사업자에게 문의하여 다수 업체가 제시하는 생계가격을 당일의 생계가격으로 본다.
6) 도계육 가격(1kg) = (생계시세 +운반비] / [수율 + 제비용]
운반비 : 통상 40원/kg 수준이다.
수율 : 생계 1마리를 도계하였을 때 생산되는 신선육의 비율을 말한다.
제비용 : 도계업체의 도계비용, 노무비, 재료비, 판매관리비, 기타 제비용을 합한 금액을 말하는바, 생산원가와 유사한 개념이다.
7) 원고 하림, 마니커, 체리부로, 동우, 성화식품, 해마로식품 및 농협은 2004. 3, 25. 예, 원고 한강씨엠은 2004, 4. 14.에, 원고 신명, 우림인티그레이션, 육성, 플러스푸드는 2004. 4. 23.에, 원고 키토랑은 2004. 5. 7.에, 원고 대연은 2004. 5. 28.에, 원고 올품은 2004. 8. 6.에 최초로 합의에 참가하였다.
8) 1999. 2. 5. 법률 제5813호의 개정이유 중 일부이다.
9) 이러한 예외적인 사유에 해당한다는 점은 부당한 공동행위가 아니라고 주장하는 원고측이 입증하여야 할 것이다.
별지
